农业政策制定存在多重目标，一般主要目标包括：(1)保障粮食安全供给；(2)确保农民收入增加；(3)维持农村美好环境功能(经济学上称为“多面功能”)等。

　　传统意义上，中国政府把“保障粮食安全供给”放在优先地位，即所谓的“以粮为纲”。如果既满足“以粮为纲”，又同时兼顾“增加农民收入”的功能，最好的政策就是对粮食进行价格支持。高粮价既能促进农民增加产出，又能增加农民收入，一箭双雕。

　 　这样的政策20世纪60年代在日本和欧洲广为流行。在国际粮食价格很高的时候，这样政策的财政负担很小，而且对生产的刺激有限。但是，如果国际粮食价格 变得很低的时候，由于补贴的刚性，价格差加大，财政负担会越来越重。欧盟在1984年对农业补贴负担曾经超过欧盟总预算的72%，这导致了欧盟农业政策在 2003年“脱钩”的市场化改革。

　　粮食价格波动对社会福利的伤害很大。粮价过高，容易伤害城市消费者，尤其是城市贫民。如果粮价过低，又会伤害农民，所谓“谷贱伤农”。但是，由于自然灾害以及金融市场投机等因素影响，国际粮价波动在所难免。

　 　国际粮食价格从1990年开始一直处于上升周期，直到最近的2013年。中国正好在这个周期中导入了粮食保护价敞开收购，收购价和国际粮价同步上升。但 是国际粮价在2013年开始全面下跌，到2015年中国国内粮食收购价格开始全面高于国际市场价格50%，有些产品甚至是国际价格的两倍以上。后果就是国 产粮食库存和进口粮食同时不断增加。库存和补贴成本使得财政负担非常沉重。
在这样的背景下，最近政府不得不降低收购价。这带来了一系列的政策后果。

　　现有的很多农业改革都是基于高粮价基础上的。首先，粮食价格下降伤害了农民收入增加。其次，培育新型农业经营主体、农地流转等出现了逆转。

　　因为大家预期粮食价格高企，很多种田大户或者企业进入农业，流转土地，进行大规模种植。现在粮食价格下跌，这些种田大户损失很大。由于地租是在预期粮价较高的情况下制定的，很多承包人无法支付地租，有些地方甚至出现了跑路的现象。
因为这次的市场风险过大，会造成投资者很大的心理冲击，会让很多投资者对农村金融和农业风险有重新认识，导致农地使用权抵押等一系列政策推进受阻。

　　农地确权要有“历史的耐心”

　　中国农业现在遇到的问题在欧洲早就发生了，所以有了欧洲2000年后的“共同农业政策改革”。这次中国粮价下跌也是一个契机，中国的农业政策有必要进行一次根本性的再思考。

　 　农业不同于其它产业，它有两个特征：季节性和高风险性。在现阶段，即使科技非常发达，这两个特征也不能完全克服。为了对抗劳动强度的季节性和高风险性， 世界上各国农业的经营都是以家庭为主体。美国如此，欧洲如此，日本如此，非洲还是如此。以美国2007年的农业普查结果为例：全美国2204792农场 中，87%为个人或者家庭农场，8%为农民合伙农场，4%为企业经营农场，1%为其它形式的合作农场。
如果接受这样的现实，国家就不应该鼓励推广“新型农业经营主体”。

　　但是我们必须承认，中国农业未来必须扩大规模才能自立。现有的生产规模太小。但是如果采取“农地确权”，鼓励农地使用权流转，可能操之过急。我们要有“历史的耐心”去解决这个问题。

　 　即使没有法律意义上的“确权”，农村任何一块土地的使用权都是明确的。在现有法律体系下，即使确权，也没有对农民的土地所有权增加多少保护。有人认为土 地确权后可以通过银行抵押等手段获得金融资助，从其它国家的经验来说，农地产权抵押鲜有成功的例子。俄罗斯在20世纪90年代实行土地私有化的一个目的就 是想用土地抵押获得贷款，但是基本上所有金融机构都不接受土地抵押。1995年坦桑尼亚在美国和欧盟的资助下实行土地确权，其一个主要目的也是希望农民通 过抵押土地所有权来获得贷款，但基本没有银行接受抵押。其根本原因是：农地不能移动，且农业收益较低，风险很高。

　　如果现在确权，短期内会把土地的成本显在化，加大农业生产成本。从长期来说，随着城市化的推进，造成“人地分离”的情况，为未来的土地流转兼并造成很大的法律问题。

　　现有的农地集体所有制，其实是一个很好的制度安排。从长久来说，随着城市化和农民的凋零，农民人数会越来越少，通过自然调整达到扩大生产规模是水到渠成的事情。在三十年后，农村人口趋于稳定后，实行土地确权肯定要比现在好！

　 　笔者今年有幸担任世界银行下属的“非洲农业研究论坛”的首席顾问(leading consultant)，对非洲土地制度进行了一些研究。20世纪90年代欧美国家在非洲推行的土地确权制度基本失败了。现在世界银行开始反思这样的政 策。非洲土地在传统的制度安排下，集体所有，村长按照人口状况在村内实行动态分配。但是一旦确权后，土地所有权(使用权)的变更需要到很远的登记中心，需 要等待很长时间，花费很多经费，准备很多材料才能变更。这经常会导致农业耕作错过季节性。非洲人口的出生率和死亡率都很高，人口处于动态变化中，法定确权 不一定是很好的制度。确权最好要等到农村人口稳定之后！

　　同理，中国的农村人口也处于快速变化中，很多人在转移到城市，留下来的在老去。如果现在确权，不一定是有效率的行为。对于农业改革，我们要有“历史的耐心”！

　　老年农民凋零后，土地自然会流转兼并

　　从经济学的角度来看，中国农业问题包含了三个要素：粮食，农民，土地。农民和土地的结合，生产出了粮食。这三个要素描述了中国农业的三个基本政策：“以粮为纲”，“以民为本”，以及“农地集体所有”。这三者之间有时存在不一致。

　　传统意义上的“以粮为纲”，不顾一切满足粮食自给的政策，在中国经济高速发展之后，遇到了很大的挑战。以大规模补贴和价格支持为政策手段的支持政策，使得现有的土地生产力已经趋于极限，大量施用化肥农药导致了严重的农业污染：包括空气，土壤和水污染等。

　 　2014年中国全年粮食产量为6.07亿吨，但进口大豆总量为7140万吨。看上去只占产量的12%左右。但是考虑到大豆的产量只有小麦等主粮的 1/3。这就是说中国进口了耕地面积36%左右的大豆。粮食自给自足已经不可能，所以中国政府改变口号为“保证口粮自给”。政策的改变对中国农业的可持续 发展是一件好事。

　　当然，粮食安全需要维持，但是需要通过完全自给来实现吗？其实不然。国家在粮食价格政策上应该减少扭曲。按照市场价格，收购适量的储备粮。同时，应该学习欧洲的经验，把支持农业的补贴，以土地或者人头分发到农民手中。这样农民能够得到更多的补贴。

　 　中国历代的统治者都知道国家要“以民为本”。从农民角度来说，中国农村现在基本没有青壮年劳动力，他们已经转移到城市，或者在城市打工，剩下的基本是老 人在从事农业。由于城市文化和农村文化的差异，这些农民无法融入城市生活，他们大部分都会在农村慢慢凋零。由于计划生育政策，对于农民来说，他们中的很多 人都只有1个孩子，最重要的就是养老送终问题。这才是中国农村最重要的问题。政府应该支持每村都要建立养老院，由老人，集体和国家共同出资，实现他们互助 养老，使这些农民在辛苦一辈子后，即使子女不在身边也能够在国家的照顾下有尊严地离去。

　　至于土地，如上所述，现有的“土地集体所有制”是一个很好的制度，在青壮年转移到城市，而老年农民凋零后，土地自然会流转兼并，农业生产规模自然会扩大。土地确权并不是急于现在就完成，最好等到农村人口数量趋于稳定后实施。

   中国农业改革的顺序应该是：农民，粮食和土地。对于农业改革，我们要有历史的耐心，不可能毕其功于一役。