中国农地“三权分立”制度背景：土地是农民的保险手段，不是致富工具

德国哥廷根大学教授 于晓华

（一）

最近17位专家上书中央建言“土改”。据说全文有1.3万字，我没有找到建议书的全文，只能从媒体的报道中窥一斑；其核心要点大概是“要彻底改革规划和土地用途管制制度，启动集体土地入市、征地制度改革、城乡统一的建设用地市场建设等改革。”因为只有农地是集体所有的，所以建议书说白了就是（1）希望弱化规划权，让位市场选择；（2）希望放松对农地的管制，让资本进入农地市场。然后实行土地自由流转，兼并和转换用途。

让农地使用权放开流动，让资本进入农业，这样的声音一致存在。随着经济增速的下滑，资本市场的不景气，这样的声音越来越强。这些人提出的理由主要有：（1）防止抛荒，提高生产率，（2）减少征地阻力，（3）提高征地价格，减少房地产开发的冲动（4）让农民的使用权变现等。资本进入农地，世界各国的经验表明，其最终目的都是期待农地转非农用地的溢价。

其实，资本市场已经开始布局，很多大的资本公司已经开始投资农业，比如恒大开始涉足畜牧业。我不喜欢阴谋论，但其背后有没有对可能的土地制度改革预期，土地用途转换的超额利润的觊觎。

世界所有的发达国家（包括，国,日 本和德国等）都有非常严格的土地用途规划制度；严格限制土地用途的转用。即所谓的“规划权”高于“所有权”的说法。严格的土地的规划制度，也是保障土地所 有权的一个重要手段。想象一下，如果没有严格的土地规划制度，在居民区里面建一个化工厂，其后果会对所有的土地所有者的权益造成重大损失。

本来农地和非农地就不是一个市场，这基本在所有国家都成立。我就不明白怎样才能按17位专家所言，建立一个城乡统一的土地市场？ 如果农地可以很容易转变为非农用途，除了对中国粮食安全造成重大影响外，对非农和农业用地市场的冲击都是巨大的。

（二）

中国的农地问题数千年历史以来一直是社会经济的焦点。土地制度不仅仅是一个经济问题，更是一个政治问题，和政权的基础紧密联系在一起。

在中国共产党18届三中全会之后，中央对农地制度提出的改革方向明确为“鼓励集体土地所有权、承包权和经营权分离，稳定承包权、搞活经营权。规范土地承包经营权流转。”我觉得这样的制度设计是适合中国农地制度的最优设计。

很多人不能理解，为什么中国要把一个土地的制度设计的这么复杂？从所有权要衍生出承包权和经营权。我认为这是有中国的现实所决定，是一个历史的必然选择。

这样的土地制度，除了保证农业生产，确保中国的粮食安全之外，更重要的是保障了整个社会的政治稳定。

中国是一个人多地少的国家，这是决定中国现有农地制度的根本原因。据最新统计，耕地总面积为20.03亿亩，中国总人口为13.7亿，农村户籍人口约为8亿。农村人均耕地仅为2.5亩。在东部沿海地区，农村人均耕地不足1亩。这么小的人均耕地，从经济学的角度来说，仅能糊口，根本不足致富；所以，土地不可能成为农民的致富手段。

从商业的角度来说，把土地“种上”房子，其收益肯定会大于种庄稼。这也是上面的那些论点的背景经济驱动因素。

但 是，中国农村居民还没有建立良好的社会保障和养老保险制度。在中国农村地区实施平均分配土地，起到了农村居民的社会保障和养老保险的作用。在城市经济不景 气，大量农民工失业时，可以起到一个社会缓冲作用。这才是问题的关键。如果动了土地制度，让农民彻底失去土地，这个经济缓冲力量没有了，在城市发生经济危 机，数亿的没有土地，又没有社会保障的农民工，会首当其冲失去工作，他们能干什么？学习1949年前的历史，就知道了答案。

2013年中国的城市化率已经达到了53.7%；也就是53.7%的人口居住在城镇。但是拥有城镇户口的人不足35%.。大概有20%的城市人口是没有城镇户口的农民工，总数约2.7亿。这么大的人群发生危机，没有土地，没有工作，又没有社会保障，后果就实社会动乱。如果他们有一块土地在手，至少不会因为饥饿导致社会动乱。

所以，现有的土地制度里面强调了“稳定承包权”；其目的就是让农民强制拥有承包权，而不与土地隔离。在发生经济危机时，这些农民还能拿回土地，维护社会的稳定。

的确，中国改革开放35年，没有发生大的经济危机；但是市场经济必然会产生经济危机。居安思危对一个国家的长期稳定发展是必要的。

（三）

从历史的角度来分析，现在的共产党政权就是依靠土地革命和土地改革，吸引了大量农民的支持而成功获取的。从1927年到1937年的土地革命，共产党在根据地打土豪分田地，满足了农民的土地需求，城市资产阶级为代表的蒋介石数百万的军队也不能消灭共产党的军队。

在1949年新中国成立后，共产党把没收到的地主的土地分配给无地少地的农民，为共产党稳固政权，以及后来的工业化打下了坚实的基础。

1978年，改革开放也是从农村土地改革，实行分田到户，家庭联产承包责任制开始的。

即使35年过去了，时空变幻，土地仍然和政权的基础紧密联系在一起。

现有的土地制度是一个历史的选择。虽然在经济上可能不是最优的一个设计，但这是为了保障粮食安全和维护社会稳定衍生出来最适合中国的制度。

（四）

要实施农地的资本化或者农地自由流动，不是不可以；但必须要为农民建立和城市居民一样的社会保障体系。按照现在地方政府财政实力下降，欠有大量债务，和各地养老保险的紧张状况来看，短时间还很难实现！如果没有为农民建立良好的社会保障体系，农地资本化就应该免谈.

同时，必须指出的是，按照最新的一些研究，农村居民的非农业收入占总收入的比重已经超过60%，确实农业收入已经不占农民收入的主要地位。维持现有的土地制度，也不是为了把农民禁锢在土地上，而是土地给农民一个保险。在没有社会保障的背景下，在宏观经济不景气的时候，农民有一个最低的生活保障。这才不会导致社会大乱。如果没有给农民良好的社会保障体系，就贸然实行农地资本化，就等于给现有政权稳定埋下一颗不定时炸弹！