当前我国征地制度研究的三个基本问题

田孟

（华中科技大学中国乡村治理研究中心 湖北武汉 430074）

【摘要】：农民盼征地、盼拆迁是一个普遍存在的事实。通过对“什么农民？”、“农民的土地财产权是什么？”以及“什么叫与民争利？”等三个基本问题的探讨，对当前征地制度研究进行反思。通过采用基本匡算，发现：“被征地机会”的实际供给十分有限，真正有被征地和拆迁机会的农民仅占全国农民中的极少部分，绝大部分农民盼被征地、被拆迁而却没有机会。农民的土地财产权既包括个体农民的土地财产权，也包括农民集体经济组织的土地财产权，还包括全体劳动人民的土地财产权。在现行法律框架下，当前的征地制度并没有侵犯农民的合法的土地财产权，真正侵犯了“农民土地财产权”的是恰恰是那些想要成为“土地食利者”的城郊农民。实际上，“与民争利”的不是政府，而是那些“土地食利者阶层”。

【关键词】：土地管理;征地制度;被征地机会;农民的分化;农民的土地财产权;土地食利者阶层

征地制度是目前土地制度改革中的一个热点。近年来，学界和政策界对于征地制度有很多的研究和讨论，取得了比较多的研究进展和成果。应该承认，学术界和政策界主流的观点是比较稳健的，即认为：征地制度为对我国的城市化及经济社会发展贡献很大，体现出了巨大的制度优势和效率；然而，现有的征地制度也有很多不完善的地方，因此应该通过不断地改进予以完善，以使其更好的为中国的快速城市化、为全面建成小康社会、为中华民族的伟大复兴这一历史目标服务。

但也有部分研究者表达出了对于现有的征地制度的正当性的质疑。其中有些观点里最终指向的是要废除现行征地制度。综合看，大略包括以下几种论断：一、征地制度是“与民争利”；二、征地制度“侵犯农民财产权”；三、土地财政“导致官员腐败”；四、征地制度“导致资源配置失效”；五、土地财政“不可持续”等。上述判断似是而非，具体指向并不明确，很容易引起误解。笔者以为，现有的研究对于征地制度缺乏总体判断，对征地制度的内在运行机制缺乏揭示，同时对于现实经济社会发展与土地制度之间的关系也缺乏重视。以下试以征地制度的三个基础性问题为线索展开论述。

二、什么农民？

——“被征地机会”与农民的两种类型

    （一）、“农民盼征地”是一个普遍存在的现象

笔者所在的研究机构近十几年来一直在全国的广大乡村地区做长期的调查研究，就征地方面来说，农民盼望被征地、拆迁，是一个十分普遍的现象。但这似乎与当前媒体的主流宣传有很大的差异。因为当前媒体的相关报道给读者的感觉，似乎农民本来不愿意被征地拆迁，是政府采取强制手段，逼迫农民拆迁；而农民对政府的强制又没有抵抗力，农民的生存权利受到侵犯；所以要加大农民对于土地的权利，以此来抵抗政府的强制力，限制政府，从而保护农民的权益。

但是，2011年2月10日《新京报》报道：“南京郊区的农民不想种地盼拆迁致富”，该篇报道在网上到处转载，引起很大反响。其实，《新京报》的报道不过说出了当前征地拆迁过程中的一个普遍存在的现象，是一个基本的常识。而该篇报道所引起的网络社会上反响，却足以显示出网上舆论当前对于征地状况的不熟悉和误解有多深。厦门规划局局长赵燕菁说：“厦门有的项目征地拆迁阻力很大，但到后来政府决定不上马后，很多农民反过来要求政府拆迁。”“农民反过来要求政府征地拆迁”，这种看起来“很反常”的事情，在现实生活中不仅存在，而且是很普遍地存在。问题是，农民的这种要求原因何在？

    （二）、农民何以“盼征地”？——被征地拆迁机会的稀缺

被征地拆迁就能够获得大量的利益，这是导致农民盼拆迁的一个根本原因。而征地机会的稀缺，则是农民积极地“要求政府来拆迁”的原因。

征地拆迁，可以简要的分成两种类型，一种是“单独选址建设项目”的征地拆迁类型；还有一种是“实施城镇建设规划”分批次征地类型。详细说来，前一种类型是指为了满足包括铁路、公路等道路基础设施建设在内的线性工程建设需要而实施的征地，这种征地的特点是一次性，因此对于当地农民来说这样的征地行为较难预料，征地机会十分难得，所以很多农民争相希望把握住这次机会，十分盼望被征地。而后一种则是一般所讲的征地拆迁，是指因为城市化的发展，城市向外平面扩张，所导致的城市周边的农村土地被征收用于城市建设。这种征地的特点在于，征地按照规划多次进行，分步骤实施，征地机会有序供给，从而有可能会对当地农民形成征地拆迁预期；同时，种类型的征地所征的土地具有空间上的不可替代性，为这些农民的坐地要价当钉子户以获得更多的征地拆迁补偿收益提供了绝好的机会。

正是由于征地拆迁的补偿十分丰厚，往往超出农民的一般劳动所得，所以农民普遍盼望被拆迁。但是，由于被拆迁的机会十分有限，所以农民普遍积极地希望自己被拆迁。

（三）、机会何以有限？——关于征地机会的一个初步基本匡算

之所以说被征地拆迁的机会是有限，源于我们通过结合既有的城市化进度，对中国的城市化发展前景的基本判断。可以对这个前景进行一个初步而且很粗略的匡算。

按照2011年末的统计数据，我国的城市化率达到了51.27%，城镇人口首次超过乡村人口。同时，统计还发现，我国正在以每年1%的增长速度实现人口向城镇的迁移，年均进城农民达1000万。按照上述两个数据为基础，假定这个增长速度保持不变，那么我国要到达70%的城镇化率，也就是按照国际上通行的指标算是达到基本完成城镇化的指标，大概还需要20年左右的时间，即到2030年实现基本城市化。

这就是说，预计到2030年，全国总人口的70%左右将在城镇常住；而在农村常住的，仅占全国总人口的不到三分之一。这时候，我国基本完成了城市化。基本完成了城市化，也就意味着城市将不再向外扩张了。征地拆迁，自然而然地就没有了可能性。也就是说，按照现有的城市化发展过程，最多还有20年左右的征地拆迁工作要做。那么，在这20年内，预计将会征收多少农村土地、同时又将会涉及到多少农民有机会被征地呢？

首先需要说明的是，土地征收并不是地方政府想征收就能够征收的，也不是说地方政府想要征收多少就能够征收多少。在我国，地方政府的土地征收行为受到了十分严格的管理和控制。按照规定，土地征收必须符合土地利用总体规划和土地利用年度计划，而这些规划和计划不仅需要经过层层审批，而且还受到一些具体的约束性指标的控制。其中，新增建设用地指标就是一个十分关键的控制手段。我们以下试以耕地量作为匡算工具对被征地机会进行简单地测算。

按照既有的数据，中央政府每年批准的新增建设用地指标约为600万亩，其中占用耕地的约占一半，为300万亩。也就是说，每年国家批准的占用耕地的面积为300亩，考虑到当前我国耕地总面积为18亿亩，则实际上每年所占用的耕地约为耕地总面积的六百分之一；按照前面的基础数据，在20年的城镇化过程中，将有约占耕地总面积的8.3%的耕地，即6000万亩会被征收为国有土地。在人口方面，每年300亩的耕地被征，按照每人1.3亩的现有全国人均耕地面积水平计算，意味着每年约有230万农民有机会被征地；那么，在20年的城镇化过程中，将意味着有4600万农民有机会被征地；以现有农民总数为9亿为基础数据粗略计算，在20年内将有大约5%的农民有机会被征地；以现有14亿总人口计算，这个群体占中国总人口的3.3%左右。

也就是说，预计在20年以后，即我国基本完成城镇化，城镇以平面扩张的方式向外部农村占用土地的过程结束，这也意味着大规模征地行为的结束；在这个过程中，粗略预计将有约占我国现有耕地总面积的8.3%，即6000万亩耕地被征收转为国有土地；约有占当前农民总人口中的5%，占全国总人口的3.8%，即4600万农民有机会（被）失地。客观来说，这个被征地的机会对于9亿农民来说实在不能算多。

（四）、农民的两种类型——“有征地机会的”与“没有征地机会的”

由于被征地拆迁的机会十分有限，而城镇建设扩展导致的征地又是我国的主要征地类型，被征的土地具有空间的不用可移动性。能否享受到被征地的机会，往往与农民所在的空间位置有很大的关系，机会的配置与农民或政府的意愿关系不大。因此，我们就可以以“能否具有被征地的机会”作为标准，将农民群体分为两个类型。列表如下：

表1 基于被征地拆迁机会分布的农民类型

    上表显示，依据被征地机会，农民可以分为两种类型。一种类型是“有机会被征地的农民”，按照上面的匡算，约占农民总人口的5%左右；由于这些农民中的绝大多数是城郊农民，因此笔者在下面的文章中所讲的“被征地拆迁农民”指的就是城郊农民群体，而不考虑其他原因（如线性项目征地）被征地拆迁的少数农民。另一种类型是“没有被征地机会的农民”，按照上面的匡算，这部分农民占农民人口的95%左右，是农民中的绝大多数；他们居住在一般农业型地区，除了偶然遇到的线性工程项目征地以外，几乎没有被征地的机会，因此也没有被拆迁的机会。

对农民群体进行有效地分类，将大大有助于我们讨论和理解中国土地制度、征地制度和土地财政等相关研究中的一些具体问题，免除掉一些不必要的争论和莫名其妙的争执。遗憾的是，目前对于这个方面的认识，绝大多数的研究者和政策界都没有足够地重视到。

根据上面的粗略匡算，即使到我国基本完成城市化的时候，也就是即使到我国基本结束征地行为的时候，也还是仅仅涉及到了约5%左右的农民有被征地拆迁的机会，而农民中的绝大多数根本就连被征地拆迁的机会都没有。这就意味着，有些学者和部分媒体鼓吹的，所谓农村土地征地问题“已成农业税取消后，影响农村社会稳定和发展的首要问题和焦点问题”这个论断，是值得商榷的。至少这个论断没有注意到广大的中西部一般农业型地区的农民连被征地拆迁的机会都没有（尽管他们也盼拆迁），因此也就不可能有所谓土地征收的问题，而这些农民构成了中国所有农民群体中的绝大多数，因此也是农村社会稳定和发展的主体，而“有幸”被征地的农民占得比重太小、所处的位置太集中，征地行为并非一次发生，所以根本就不足以影响广大农村社会的基本稳定与发展。

三、征地制度侵犯了“农民土地财产权”吗？

——财产权与中国土地制度的宪法秩序

尽管上一个部分论证了土地征收拆迁所引起的问题并不是影响农村社会稳定与发展的主要问题，但是土地征收与拆迁过程中确实出现了一些问题，这也是一个客观存在的事实；而且，尽管有机会被地方政府执行征地拆迁的农民，也即“有幸”获得征地机会的农民并不占农民群体中的绝大多数，但这并不意味着这些不占多数的农民的合法权益和正当利益就不应该受到有效的保障，相反，国家理所当然地要承担并履行保障人民合法权益的职责，这其中的“人民”自然包含了所有人，这其中的权益自然也包括了农民的土地财产权。不得不承认，在现实生活中，侵犯农民土地财产权的现象也确实存在，因此国家应该加大对于保障农民土地财产权的力度。但是我国的征地制度本身，是不是也存在侵犯了农民土地财产权的问题呢？笔者的回答是否定性的。

（一）、权利的社会性——土地财产权的来源问题

笔者以为，讨论上述财产权问题，首先必须对财产权的来源和规定性进行必要的确证和认识，这是我们讨论财产权的前提和基础。作为个体的农民的土地财产权，按照《物权法》的规定，是属于物权体系中的“用益物权”的范畴，表示的是作为个体的农民使用并非其所有的土地，所享有占有、使用、收益的权利；同时，法律还规定了作为个体的农民行使其财产权的具体方式和边界（也就是说，这种财产权其实并不是绝对地排他性的）。因此，农民的土地财产权的具体内容，并不是从“财产权”、“用益物权”等这些抽象概念里想当然地、随意地“生产”出来的，而是在具体的法律条款中已经明确地进行了规定了的，而且这些相应的法律条款的规定性，必须要服从上位法的基本精神和理念，尤其必须服从国家的根本大法即《宪法》的基本精神，要体现国家的基本性质。这应该成为讨论财产权问题的前提和基础。否则，任凭个人生造出大量的法学概念，于法治国家的建设不仅是无益，反而有害，并使得法理学这个学科可能陷入到“拆分权利束”的产权经济学瘟疫之中。

作为个体的农民，依法享有农村土地的承包经营权和集体建设用地（宅基地）的使用权等相关权利，这构成了作为个体农民的的土地财产权的基本类型。同时，相关法律法规也明确规定了这些土地承包经营权和建设用地使用权的权能，农民获得这些权利的时候，视为同意相关法律对这些权利类型所具有的的权能的内容和边界的规定。比如，耕地不能破坏、不能用于非农建设，宅基地不能卖给非本集体经济组织成员等等。农民享有土地承包经营权和集体建设用地使用权等这些土地财产权类型，同时这些土地财产权在授予农民的时候就已经进行了权能的规定和界限，农民享受这些财产权必须是以不超出法律为其设定的规定和界限为基本要件。否则农民的这种财产权就是不合法的财产权，不仅不能受到法律的保护，而且政府作为公共利益的代表，还应该对这些非法收益采取强制措施。

（二）、农村土地财产权的构造——土地财产权的三个层次

由于通过土地能够获取收益（不管这种收益是因为劳动生产的结果，还是因为再分配的结果），土地上的合法的权利安排，就往往决定了这些来自土地上的收益的配置。如果我们把这些因为能够获得收益的权利都称作“财产权”的话，那么结合中国土地制度安排，土地上的财产权应该呈现出一个三层体系。

表4-1 农村土地财产权的三个层次或三种类型

    在土地财产权的最底层，是作为个体的农民的土地承包经营权和集体建设用地使用权等。农民凭借其享有集体土地的承包经营权和集体建设用地使用权等，便具有了从该土地上获得收益的合法性。土地承包经营权和集体建设用地使用权作为财产权，是我国土地财产权的第一种类型，或者说是第一个层次，也是最低级的层次。这一财产权的基本单位是农户。

土地财产权的第二个层次，是农村土地的集体所有权。集体凭借其拥有的土地集体所有权，也具有获得土地上的收益的合法性。但在取消农业税以后，由于国家对集体凭借其所有权获得这一收益的额度和方式进行了严格的规定并限制，从而使得集体的土地所有权作为财产权的表达十分受限，以至于有些研究往往无视集体土地所有权作为财产权的另一种类型，或者说是第二个层次。这个层次是比上一层次更高一级的层次。这一财产权的基本单位是农村集体经济组织。

土地财产权的第三个层次，是农村土地的公有制。我国宪法明确规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。也就是说，土地尽管是归农民集体经济组织所有，但是土地作为一种生产资料在社会主义国家，其性质更是公有制的，归全体劳动人民所有。因此，这种土地的农村集体经济组织所有制不是一般绝对意义上的集体所有制，而是具体的社会主义制度安排下的集体所有制，是服从公有制体系之下的集体所有制。而国家作为全体劳动人民的代表，理所当然地具有参与土地收益分配的合法性和正当性。这是农村土地财产权的第三个类型或第三个层次，也是当前我国土地财产权的最高级形式。这个以财产权的基本单位是国家，国家则委托政府行使该项权能。

（三）、征地及其补偿的合法性与合理性

按照我国《宪法》第十条和《土地管理法》第二条、第四十三条、四十七条、五十五条、六十三条的条款，确立了“中国土地制度的宪法秩序”，这一宪法秩序的基本内容包括三个方面：一、消灭私有制，也即消灭依靠土地进行剥削的土地食利者阶层；二、国家垄断城市土地一级市场，放开土地二级市场，农村土地被征收后转变为非农用地的增值收益，归国家所有，即“涨价归公”；三、国家对于个体的农民和农民集体两大主体行使土地权利（当然包括其土地财产权利）的内容进行了限制，比如宅基地的取得、使用、收益和灭失等。

因此，就征地制度而言，农村土地被征收以后通过非农使用所获得土地增值收益（且不管这个增值收益是正是负、是多是少——比如，用于公益性质农转用土地就可能是负收益的），作为农民个体的土地财产权和作为农民集体的土地财产权都没有参与分配的权能。因此农民私人或集体经济组织小团体私自占有农地转用的增值收益，是不受法律保护的利益，而且也是应该受到法律打击和惩治的非法利益。

但由于政府的征地行为毕竟导致了农民集体的土地所有权灭失，因此按照82年的《宪法》规定，应对其予以补偿。由于集体土地所有权的灭失也意味着作为个体的农民的土地使用权的灭失，所以农民理应得到相应的补偿。《土地管理法》已经十分明确地进行补偿的方法、根由、标准和限额。笔者以为，现行《土地管理法》上的补偿规定，可以看做是按照相应层次的农村土地财产权所对应的损失进行补偿的。基于公平原则，某一财产权的灭失，应以该权利客体的价值为补偿依据，计算公式拟为“土地财产权收益/年利率=土地财产权基础价格”。对于个体农民来说，作为个体的农民的财产权，其权能明确限制在解决农民农业生产生活的基本需要上面。比如，农民的土地承包经营权，这个权能严格限制农民在耕地上的经营行为，要求只能用于从事农业生产，以获得这一土地的农业剩余。因此，当农民这一土地的承包经营权灭失的时候，这一农民的财产权就应该以该土地之前取得的农业剩余为核算基础进行补偿。

因此，笔者认为，我国现行的征地制度，是符合我国宪法规定的土地利益分配基本秩序的。在制度设计上，政府开展征地拆迁的行为，既是宪法准许的，也符合宪法提出的要求，并根据农民土地财产权权能予以相应的补偿，因此并没有侵犯农民的土地财产权。“农民自主城镇化”的观点，没有注意到中国土地制度的宪法秩序对于农民土地财产权的内在规定性。这个观点之所以错误，其根源在于他们思考中国农民的土地财产权问题的时候，理所当然的制度背景是土地私有制国家宪法秩序下的财产权规定性，所以也仅仅是在作为个体的农民层面上思考土地的财产权问题。实际情况是，我国是一个社会主义国家，土地是公有制而不是私有制的，因此这里的“农民”除了作为个体的农民以外，还包括了作为总体的农民。这就涉及到“非个体的”农民的土地财产权问题，个体农民所得，即是总体农民所失。

因此，农民的土地财产权并没有被征地制度所侵犯，相反，低层次的土地财产权往往对高层次的土地财产权进行着侵犯。农民的土地财产权不是天然存在的，而是国家法律规定的，是与一个具体的国家社会经济形态密切相关联的，是必须与国家的基本性质保持一致的。因此，农民的土地财产权应该首先确定法律给予其提供的职能，并严格地行使这些职能，遵守法律的相关规定性。

（四）、当前征地补偿的问题及改进

当然，笔者以为当前的征地赔偿也并非没有问题。当前一次性补偿的方式过于简单，使得部分农民突然间获得大量的货币收入而不知所措，从而因为使用货币不当导致返贫。笔者以为可以通过建立相关基金，采取多次发放补偿的方式，确保被征地农民能够在较长时间内有稳定的、不低于被征地前依靠土地所得水平的收入量，从而降低其被征地后的生活风险。

另一方面，由于征地过程涉及到大量的财富分配，从而黑社会势力和黄赌毒等生活方式往往也会紧跟着征地拆迁的过程，他们通过各种手段攫取被征地农民手上获得补偿资金，从而使得被征地农民返贫，陷入绝境。研究发现，在城郊征地中，很少出现因为征地本身而致贫的，但却有很多在征地致富之后，由于个人不当使用或灰黑势力介入而导致被征地农民返贫的故事甚至事故。因此，国家应该加大对于黑社会和黄赌毒势力的打击，尤其是对于涉及到城郊征地拆迁地区。

关键在于，这些因为补偿后出现的问题，并不构成取消征地制度本身的原因。由于是在我国社会主义市场经济体制下进行征地补偿，原有的征地补偿方式很难适应现实经济发展的形势，因此应该在征地补偿的方式上进行试验和创新。国家应该在征地后农民的生活和就业等方面加大力度，尤其是把社会保障体系纳入，不断完善征地补偿的方式。

四、谁在“与民争利”？

——土地增值收益分配的“政治性”问题

如前所述，土地财产权具有三个不同的层次或类型，第一个层次是“作为个体的农户（农民）的土地财产权”，第二个层次是“作为农民集体经济组织的土地财产权”，第三个则是“作为全体劳动人民的土地财产权”。我们认为，国家应该对上述三种类型的土地财产权均予以保护。由于我国“全体劳动人民”中的主体是农民群体，但这个农民群体比作为集体经济组织为单位的那个农民群体要大得多，可以说是这些所有农民集体经济组织的农民集体的大集体，因此我们将这个群体也简称为“农民”，即总体上的农民，也即全体中国劳动人民。这样，简单地说来，所谓的“农民的土地财产权”，这里的“农民”就不仅包括“作为个体的农民”，也包括“作为农民集体经济组织的农民”，还包括“作为全体劳动人民的农民”。

因此，我们所说的“国家应该要保护的农民的土地财产权”，就意味着不仅包括要保护事关私人合法利益的农民的土地财产权，而且还包括要保护事关公共利益的农民的土地财产权。正如纪坡民在《建立市场秩序，保护人民产权》一文中说的：“保护人民产权，应当包括人民的每个个体——公民——的私人产权。……保护人民产权，当然应当同样包括由国家代表、也只能由国家代表的公民的全体——人民——的产权。这也是不言而喻的道理，而且它已经庄严地载入了我们的宪法”。

激进的征地改革论者往往指责地方政府通过土地征收和商住用地的招拍挂获得农地非农转用的巨额土地增值收益，他们把这样一种“经营城市”的理念和方法说成是政府在“与民争利”，从而质疑现行的土地财政和征地制度。由于党和政府历来重视占我国人数的绝大多数的农民群体的物质利益和意识状况，因此对于这种所谓的“伤害农民利益”的论调往往十分重视而且敏感。国家对于上述论调应该有所辨别，警惕那些表面上打着“维护农民权益”的旗号，而实际上行损害绝大多数农民权益、或者说全体人民权益之实的舆论和行为。

笔者以为，在征地制度上出现的所谓的政府“与民争利”的论调，就是这样一种表面上是“维护农民权益”，而实际上是在“损害农民权益”，至少是“损害了绝大多数农民的权益”。其中对于政府的指责，完全是打错了板子。

（一）、“与民争利”，争什么利？

首先，是“与民争利”的“利”是什么。在激进派里，不管是攻击征地制度或土地财政之“恶”，还是声张集体建设用地流转等制度或小产权房之“权利天然天赋”，这里面都涉及到“利”。这个“利”就是农地转为城市建设用地的土地增值收益。

关键在于，这部分增值收益从何而来？当前的需要澄清的一个认识是，政府低价从农民手上征地，却高价卖地（商住用地招拍挂），虽然是获得了大量的差价，但是这里的“获利”仅仅是指商住用地。政府从农村征地后，需要按照规划和计划，严格土地用途管制，不同的土地已经确定了不同的用途，主要分为公益用地、工业用地和商住用地。也就是说，政府从农村征收的所有土地，并不是全都能够获得巨额的货币收入。实际情况是，公益用地基本上完全是政府净支出，无利可图；工业用地基本上不赚不赔，有时候为了招商引资，政府还要贴钱；而商住用地才是能够赚钱的土地。关键在于，正是地方政府把一个城市的基础设施和公共服务设施建设好，通过招商引资吸纳劳动力就业，才能够促进一个城市的人口和经济活动的集聚和发展，从而实现城市化的发展；进而，通过城市化的发展，提升该城市商住用地的需求，这是商住用地值钱、政府能够赚钱的根本原因。

土地本身没有价值，因为土地并非劳动的产品。但是土地具有使用价值，而且是一种有限的资源，土地（或空间）构成了劳动生产价值这个过程的一个必备要素。而且由于在土地上存在着多种产权关系，使得这些拥有不同产权关系的主体，对土地上的生产收益便具有了索取的权利和机会。但这项权利和机会的方式和性质，受到国家基本性质的决定，也就是受到国家宪法秩序的规定。对于国家快速城市化过程中涉及到的城郊农民的土地而言，他们的土地并不是“自然而然地”就存在着价值，也不是那些被征地的农民的劳动创造，而是因为城市化的发展带来的价值。这个价值本质上是城市经济社会发展的成果，是全体人民共同劳动所创造的经济剩余在土地上的价值表现形式。

所以，“与民争利”中的“利”，并不是土地自然而然就有的“利”，也不是城郊被征地农民自己劳动所创造的的“利”，而是城市化推进过程中所创造的“利”，这个“利”归根到底是全体人民劳动创造的。

（二）、“与民争利”，谁是民？是什么民？

前面已经初步地匡算过，中国基本完成城市化，也即结束征地行为所涉及到的征地农民也不过5%左右，即使我们承认政府“与民争利”，那也仅仅是指政府与这5%的农民争利。根本就不是政府与全体农民争利，因为剩下的95%的农民的土地没有机会被征收，他们因此也没有与政府在征地过程中进行利益博弈的机会。

前面也讲过，尽管仅仅涉及到5%的农民，但是他们的合法的土地权利（包括土地财产权利）还是应该在土地征收过程中予以严格的保护。但是超出法律规定之外的收益，属于非法收益，国家和政府不仅不应该予以保护，而且还应该予以严厉打击，以确保社会主义法治的权威性和严肃性，切实保护全体人民的公共利益。

就“与民争利”这个说法来看，与地方政府争利的是占农民总数中的5%的城郊有征地机会的农民，这些农民按照国家规定已经给予了相应的合法的补偿；在这些补偿之外，他们还要超出法律限度之外获得更多的土地收益，也就是城市经济社会发展的剩余在土地上所表现出来的利益。已经明确，这部分利益不是土地天然就有的，也不是这些站农民总数5%、占全体人民3.3%的城郊有征地机会的农民通过劳动创造的，而本质上是全体劳动者创造的。当这部分城郊有征地机会的农民实际上占有了这部分经济剩余的时候，他们已经不是一般农民身份了，而成为了一群不劳而获的土地食利者。

这样来说，激进派所指责或控诉的“政府与民争利”，无非指的是“政府”与一群穿着“农民”这个身份的外衣却试图成为不劳而获的土地食利者阶层的占中国全体人数极少部分的人争夺本来是由全体劳动人民创造出来的财富利益。社会主义的国家性质，国家是人民的国家。这些由全体劳动人民创造出来的财富理应归全体劳动人民所有，也就理应归国家所有。这个伟大成果是经历了新民主主义革命和社会主义革命及建设的无数革命先辈们通过流血牺牲才换来的，最终体现在决定国家性质的根本大法——《宪法》里面，奠定了我国“土地制度的宪法秩序”。难道我们要把这些人民的财富归为土地食利者阶层所有吗？这既不合理，也不合法。

也就是说，所谓的“政府与民争利”，实际上是政府与那些试图成为不劳而获的土地食利者阶层争夺本来就应该属于全体人民所有的利益。在这里，由全体劳动人民理所当然地获得的利益是由政府（或者说国家）、也只能由政府代表全体人民来获得。政府取得这些利益，用之于全体人民，这不仅合理，而且合法。

（三）、谁在“与民争利”？——政府，抑或土地食利者阶层

前面说到，我国的征地制度即土地制度安排，是把农村土地变为国有建设用地的土地增值收益收归国家，交由政府使用，实现“涨价归公、地利共享”。因此激进派所谓的“政府与民争利”的论断里，“民”表示的是不劳而获的土地食利者阶层，而“利”实际上是全体人民创造的财富。国家委托政府获得这些“利”，不仅是合法的行为，而且是相当正当的行为。而激进派的的观点的实质，无非是要把这部分“涨价”归到被征地的农民手上，也就是土地食利者阶层手上。但由于我国土地制度的宪法秩序已经明确了这部分收益的分配秩序，并不支持这些被征地农民享有这些收益，于是一些经济学家、法学家、政治学家就声称这是农民的所谓的“天然权利”。他们试图用他们生造的“天然秩序”来对抗国家宪法秩序。

但是，他们所说的“天然权利”，其本身就是一个来历不明的东西，存在着明显的逻辑谬误。核心在于，这种所谓“天然权利”所能够真正实现的范围，仅仅涵盖了占中国全体农民5%的农民，或者说是占中国全体人民的3.3%的人能够有机会行使这一所谓的“天然权利”。剩下的95%的农民，或者剩下的96.7%的全体人民，即使也被赋予了这种“天然权利”，但是却根本就没有被赋予实现这种天然权利的机会。所以，这样的“天然权利”无非是一些“空头支票”罢了。

实质是，这样的天然权利，实际上变成了那些有机会行使这些天然权利的人去享有那些由全体劳动人民创造的本应属于全体人民共同享有的财富。这种天然权利的本质其实就是“掠夺”。按照马克思的说法，这些法学家、哲学家、政治经济学家们“都花了不少精力用‘天然权利’来掩盖掠夺这一原始事实”。但是“既然掠夺给少数人造成了天然权利，那末多数人就只得积聚足够的力量，来取得夺回他们被夺去的一切的天然权利”。“中国土地制度的宪法秩序”就是中国人民通过艰苦卓绝的新民主主义革命和社会主义革命从不劳而获者手上所夺回来的一项最重要的天然权利。《宪法》明确规定，这个“天然权利”属于全体人民，而不属于那些不劳而获的土地食利者阶层，更不属于地主阶级。我们已经消灭了这些土地食利者群体。

如果我们把“与民争利”的“民”看成是全体中国劳动人民的话，那么与民争利的恰恰不是政府，而是土地食利者阶层。正是这些试图成为土地食利者阶层的人，在部分舆论的协助下，包装成“农民”身份，“与民争利”。他们之所以要“包装”，是因为他们的存在本身就没有合法性；而他们之所包装成“农民”，是因为在中国，农民群体占绝大多数，而且“农民是弱势群体”这个论断在社会上是一种常识，且形成了一种普遍的思维惯性。然而，实际上农民已经分化，因此我们就需要对农民这个群体进行必要的分类。缺乏分类这个认识工具，我们的善良用心往往就会被别人欺骗，而别人的欺骗却会被我们误以为是他们的善良。

尽管这个土地食利者阶层没有合法性，但是在现实中，由于各种各样的原因，这个阶层在有些地方已经明显出现了，他们的存在和发育正在社会舆论中不断地声张其合理性。笔者以为，这其中最重要的一个原因是作为全体人民代表的政府，在行使其本来是合法的行为的时候，极端说来，是不讲政治只讲技术、不讲原则只讲摆平、不讲斗争只讲妥协、不讲立场只讲方法、只讲小仁政没有大仁政，不敢理直气壮地为全体人民“争”利，过于纵容那些打着“人民”旗号的土地食利者及其舆论。须知，利益的争夺是血淋淋的，而保障利益分配秩序的并不是制度经济学意义上的制度和法理学上的法条那么简单，其背后起保障作用的是实实在在的专政机器，体现的是国家治理的“政治性”。政府的合法执政能不能够“不再怕出事”，这是法治中国建设是否成功的一个判断标准。

因此，在征地拆迁过程中的利益争夺，本质上，是一群本身就没有合法权利、也没有合理理由的土地食利者阶层，在向拥有合法权利、也拥有合理理由的全体人民，争夺本来就是由全体人民创造的、理应属于全体人民所有的财富。政府受全体人民委托，不是在“与民争利”，而是在“代表全体劳动人民与土地食利者阶层争利”。政府的行为是符合“中国土地制度的宪法秩序”的，也是符合绝大多人的根本利益的，因此是符合正义原则的。土地食利者的行为才是是与我国土地制度的宪法秩序相冲突的，是与绝大多数人的根本利益、最终也与这些土地食利者阶层自己的根本利益相冲突的，因此是非正义的行为。

实际上，关于我国的征地制度，相当激进的论述还有很多。比如“土地财政不可持续”论、“土地资源的政府配置低效率”论和“土地财政导致官员腐败”论等等，这些论断不能说没有道理，但却似是而非，此处限于篇幅，不做探讨。

五、小结

总之，“中国土地制度的宪法秩序”，确定了我国征地制度的合法性，是社会主义建设过程中的重要的制度红利。同时，我国的征地制度安排，与当前“以经济建设为中心”，“坚持发展是第一要务”的战略定位十分契合。通过征地制度及相关制度，能够最大限度地调动一切有利因素，服务于社会主义的现代化建设，实现城市化的快速推进，实现全面建成小康社会，实现中华民族的伟大复兴。因此，征地制度具有合理性。

可以说，探索于建国前，起步于建国后，并于82年最终以根本大法的形式确立的中国土地制度，是我国过去取得的举世瞩目的成就的基础，也是未来我国全面建成小康社会、避免陷入中等收入陷阱、实现中华民族伟大复兴的制度红利。土地制度的社会主义宪法秩序，构成了其他发展中国家学习和借鉴“中国道路”的一个尤其重要的组成部分（遗憾的是，正是由于绝大多数的发展中国家没有能够有机会进行彻底的反封建斗争和基本完整的社会主义革命，构建具有社会主义性质的基础制度——包括土地制度——的宪法秩序，从而导致其即使之前经济发展迅猛，也最终无法走出“中等收入现陷进”的怪圈）。土地制度不仅有合法性，还有正当性，对中国、对世界都有重要的贡献。因此，我们应该坚持并完善现有的土地制度（包括征地制度），旗帜鲜明地捍卫我国土地制度的宪法秩序。

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 作者简介：田孟（1988—），男，湖南省怀化市麻阳苗族自治县人，苗族，华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员，博士研究生。主要研究方向：中国土地制度，农村社会学，农村政治学，乡村治理研究等。

本文发表于《甘肃政法学院学报》2015年第5期