城中村改造：全面改造抑或综合治理[①]

刘 锐

（四川大学公共管理学院 四川成都 610064）

摘要：城中村是我国城市化过程中的阶段性产物，本身不值得大惊小怪。城中村的形成有着深刻的土地经济学原因，它不是贫民窟且具有较强的正社会功能。全面改造城中村会带来房屋拆迁冲突，诱发城市经济风险，制造空间社会隔离，浪费社会资源等问题，无论对利益主体还是宏观结构，都是弊大于利。从统筹城乡社会发展，实施稳健政府治理，激发社区建设活力的角度，主次分明、循序渐进、因地制宜地综合治理城中村，可防止城中村的渐次贫民窟化，实现“大混小居”的空间正义，促进城乡空间和社会的融合。

关键词：城中村；贫民窟；级差地租；城乡二元化；保守治理   

城中村也称“都市里的乡村”[②]，是我国城市化过程中的阶段性产物。城中村只是经验描述，目前没有形成统一的概念。狭义的城中村指空间上已被城市包围，但管理体制还属于农村的那类聚居区。城中村自1990年代被提出后，大量的研究和评论应运而生。相关研究从社会学、规划学、管理学、人类学等角度，探讨了城中村的概念内涵、形成机制、现实问题、改造路径。诸多“是什么、为什么、怎么办”的讨论中，城中村改造必要且迫切的共识逐渐形成。

从空间地域的角度看，城中村确实存在消防抗震落后、公共设施不配套、居住环境污染问题；从社区属性的角度看，城中村也存在社会治安、社会风气、社会治理问题。但城中村问题的形成不仅与城乡二元体制有关，更与我国宏观发展战略、城市经济水平、人口就业结构有关。若对城中村形成的土地经济问题没有理解，对城中村改造的复杂性艰巨性没有认识，对城中村改造与贫民窟之间的关系没有缕清，就会陷入“景观城市化”、“只见物不见人”的治理窠臼中。笔者以为，城中村是个深刻的政治经济学问题，只有从整体相关性、动态协调性角度，去思考我国城市化和城中村问题的实质，才能提出稳健接地气的城中村治理方案。

一、级差地租与城中村形成

多数研究认为的城中村形成主因是城乡二元体制，其实是以城中村居民利益作为思考对象。从城市经济学的角度看，城市土地的利用方式与强度，决定了各要素之间的相互作用，形塑了城市社会空间的基本结构[③]。城中村以土地出租经济为主的无序化空间结构，与城市经济的外溢效应及管理不善有关，城中村的形成主要有有以下三个原因：

一是城市化、工业化发展带来的土地快速升值。城中村土地的增值有三个来源，一是外部辐射增值，城市发展带来便利的交通和人物流聚集，城中村土地因优越的区位优势迅速升值，以土地、物业出租为主的经济模式得以形成；二是供求性增值，城市发展带来农村人口的流动和就业，房地产市场的畸形发展将多数人排挤出去，城中村因在集体土地上建房的较低成本，搭便车享受便捷的城市公共设施和服务，带来了土地和房屋租赁经济的火爆；三是保障性住房解决不善，廉租房建设一般先征地再行政划拨建设，它意味着政府要失去潜在土地增值收益，地方政府的积极性因此不高，加上部分地方财政实力不强，造成廉租房建设的原地踏步，城中村房屋作为替代物获得一定市场空间。

二是土地治理不力带来的城中村无序建设。依据《土地管理法》，农村土地进入市场的权利掌握在国家手中，政府征地无须考虑征地范围和公共利益，只需先征地再招拍挂获得土地增值收益，再由市场主体开发商业地产等经营性项目，城中村集体和农民不具有农地转让权和收益权。换句话说，城中村以土地为载体的租赁经济不合法。问题在于，农村土地一经征用即有巨额增值收益，被征者当然会眼红并想方设法谋利。违建治理因政府能力的不足面临诸多困境，且一旦违建成功要想再拆除基本不可能[④]，城中村主体因此动力和条件去违建。另外，在《城乡规划法》出台前，农村规划的主体是村集体。村集体因财力不够、视野局限等原因，一直没有编制和实施规划。《城乡规划法》出台后，又因政府不够重视、村民利益难协调等原因，造成规划编制和执行的困难。

三是城市化过程中的城郊村历史遗留问题。当前的城中村大多由城郊村演变而来，它与征地过程中的官民博弈、土地管理制度的实践，特殊的以地谋发展模式有关。早期的土地征收大多“征地不征村”，主要是政府征收农用地过程简单，只需要一次性支付补偿金即可，房屋拆迁涉及农民生存权益，补偿标准和安置过程比较麻烦，再加上农民和集体有地利获取诉求，村庄房屋因此很快被城市所包围。特殊地方如珠三角农村，外资为了节约经济成本，不配套职工宿舍和生活设施，地方政府又不愿增加财政负担，就将该任务交给村集体去完成。另外，早期的城郊村集体和农民为了发展经济，大肆占地建厂房或出租房的行为虽不合法，但当时农村土地管理相对松弛，地方又以经济建设为工作重心，遂带来城郊村土地的城中村化。

城中村与城郊村的相同之处是，农村土地具有较高的级差地租，村庄有获取高土地利益的条件。不同之处在于，城中村因很早被城市包围，村庄违建已形成客观事实，管理体制的滞后带来问题；城郊村村民希望违建以多获利，村庄规划建设有较大的改进空间。张建明认为城中村“焦点在土地，原因在规划，症结在体制”[⑤]，忽视了级差地租对城中村形成的根本影响。从“谁投资、谁受益”的原则来看，城中村租赁经济的本质是“不劳而获”，政府要收回城市发展外溢收益的大部分，需立足经济发展和社会稳定大局综合考虑。

二、城乡二元与城中村性质

抛开那些技术化的城中村问题研究，对城中村性质的总体认识分成两派：一派以文贯中为代表，他认为我国城中村的本质是贫民窟，即使是最发达的大城市也有贫民窟，我们应正视2亿农民工的简陋居住条件[⑥]；一派以贺雪峰为代表，他认为中国的城中村完全不同于贫民窟，一是城中村受益于非法租赁经济，无论是集体还是农民都比较富裕，二是租住者只将城中村当作暂时的栖息地，他们居住和消费的终点是农村老家[⑦]。文、贺的观点引伸出两个问题，一是贫民窟是空间形态上的，还是经济生活方式上的，二是城中村的社会功能有哪些，我们应该如何缓解城中村的负功能。

仅从概念文本上看，无论是《大英百科全书》，还是巴西官方的界定[⑧]，都将贫民窟与私搭乱建和公共设施匮乏相联系。当我们将西方概念译介到中国来时，应注意基本的制度和时空背景。城乡土地制度的区别及农民就业模式的截然差异，要求我们从贫民窟本质而非外在形态上比较。笔者以为，拉美国家贫民窟的形成，与城市化快于工业化发展，带来的“过度城市化”有关。主要有三个原因，一是私有化的土地制度，使农民享有对土地的绝对权利。小农经济脆弱很难抵抗天灾人祸，家庭压力增大迫使农户变现土地，大量涌进城市维持生存，城市人口增加带来较高的城市化率。二是工业化水平滞后带来城市就业危机，涌入城市的农民要完成家庭再生产，只好非正规就业并居住在城市的外围，非正规经济的盛行及缺乏监管和引导，造成地下经济、违法经济的蔓延，带来违法犯罪现象增多的问题。三是政府治理思路错位及规划建设乏力，造成城市基础设施短缺和公共服务供给不足，大量的进城者被排斥在城市规划范围外，卫生环境的劣带来聚居区艾滋病和高死亡率。另外，拉美国家1970年之前的贫民窟治理，主要采取强制拆迁、消除非正规社区、建超级社区的方式，不仅没有改善进城农民的生活，反而带来社会反抗和“城市二元结构”困局。

参照拉美而非欧美的城市化问题，主要是欧美是老牌的资本主义国家，19世纪末就已进入发达国家行列，国家能力强大带来完善的城市规划建设，卫生医疗保障和公共服务设施均比较便利，贫民窟的出现与种族歧视、失业率上升、社区治理不足等因素有关。我国与拉美的人口结构、发展阶段较为相似，分析拉美贫民窟的主要形成机制，也是为了吸取教训实现高质量的城市化。笔者以为，城中村在外观形态上类似于贫民窿，与城乡二元的规划管理体制有关。具体说来，地方政府出于自利的考虑，无动力将城中村纳入城镇规划，而城中村的亦城亦村性质，加上《城乡规划法》管理规定的模糊含混，造成城中村公共设施和服务落后。要注意的是，我国城中村问题源于规划编制和实施的权责不清楚，与拉美城市规划管理失控带来的高“城市首位度”截然不同。前者是个制度和行政问题，我们可逐步完善城中村规划建设体系。后者是个结构和战略问题，要消化“城市规模经济”问题并非易事。换句话说，公共政策和治理缺位带来的“类贫民窟”[⑨]问题客观存在，但我国公有化土地制度及“浅度城市化”特质，使得城中村不同于拉美和欧美国家的贫民窟，从“类贫民窟”滑向“贫民窟”不具有内在必然性。

城中村的居住者有两类，一类是原住民，一类是农民工。城中村的形成与官民博弈有关，政府要低成本地推进城市化，农民要求获得更多土地收益，政府强拆农民就会反抗和上访，在多重考虑下政府选择适当让步，城中村集体和村民遂成为不劳而获者。部分人靠着集体分红和房屋出租在村内生活，既不进入市场工作也不愿学习技能；部分人深感城中村居住和人文环境的恶劣，通过自身的努力永远离开城中村到城市生活。居住在城中村的村民，衣食无忧、生活安宁、自愿有闲，并没有感觉自己住在贫民窟里，他们对未来生活充满期待，留守在村是自我主动选择。

有研究认为，从城中村农民工多是已婚且配偶子女在身边的状况看，城中村的农民工大多有强烈的进城意向[⑩]。我们先来看一组数据，对广东三市的城中村居住情况调查发现，65.4%的农民工对城中村居住状况满意；对重庆市农民工的居住满意度调查发现，仅有22.8%的人对城中村租房不满意[11]。大部分农民工能接受城中村较差的条件，与我国工业化水平总体不高，农村土地制度的强保障属性有关。一方面，一般农村人地关系紧张局面并未得到改观，农民要想获得体面的生活就要进城打工，农村收益在家庭收益来源中的地位降低，但依然是农民家计再生产不可缺少的部分。另一方面，农民在长期的城市就业中发现，要想在城市完成家庭再生产并不是件容易之事，理性的农民会选择“接力式”而非一次性进城的方式。主流研究认为，如果建立城乡统一的土地市场，建立均等化的社会保障制度，就能促进的农民的安居和乐业，我们再来看计生委的流动人口监测数据。该数据调查80后农民工发现，有75%左右的人不愿意转为非农户口。如果要交回承包地才能转户口，有大约90%的农户工不愿意[12]。绝大多数80后农民工不愿意转为城市户籍，主要是我国城市经济难以保证稳定的就业收入，农村承包地、宅基地至少能保证城乡间进退有余。宏观经济结构约束下的小农经济性质，决定了大部分农民工在城市赚钱省吃俭用，然后拿到农村消费建房子获得生活尊严，他们因此能忍受城中村脏乱差但廉价的租住条件，积极地在城中村生活且不认为自己住在贫民窟。

西方的贫民窟有三个特征，一是居住者对聚居环境感到沮丧，二是居住者因社会排斥感到绝望，三是聚居区因经济贫困带来空间隔离。第一个特征已说明，我们来看第二个特征。城中村因集体土地入市形成的“经济联社”，及村庄单位体制的顺利转型和发挥作用，使其在治安管理、文化建设等方面积极作为，城中村的原住民少有被排斥的边缘性感受。城中村的农民工因土地和户籍制度限制，被排除在具有内聚性利益的村庄共同体外，但多数农民工的流动不是个体化盲目化的，而是依靠亲戚、朋友、老乡等社会关系连带。农民工与原住民的居住空间分异，带来“同乡村”、“同业村”的亚文化，他们的生活和交往并非完全被孤立。再说第三个特征。美国早期为保障低收入群体的居住状况，实施市场机制为主集中建设公共住房的政策，它使大量教育水平低、发展能力不足的穷人聚居，空间集中催生的贫困文化阻碍阶层正常交往，引发底层民众的消极心理和社会怨恨情绪，被标签化带来了频繁的种族冲突和社会暴乱。我国的多数城中村则呈多元化和混合化的趋势，不同学历、不同技能、不同层次的人混居和交往，抑制了地域歧视文化、社区贫困文化、阶层关系区隔的生产，城中村的特殊空间布局保证了基本的社会正义。我们因此说，我国城中村与拉美贫民窟有本质差异。

三、城中村不宜采用全面改造之模式

城中村的未来是实现真正的城市化，即完成城中村经济结构、生活方式、社区治理的综合转型。现在的问题有两个，一是城中村的发展是否需要社会改造，二是如果改造城中村应该如何实施。

肯定论者主要有三个理由，一是从地方政府的角度看，城中村建筑密度大、居住环境差、房屋质量低、设施配套不足，是各种问题的滋生繁衍之地，尽快实施城中村改造利大于弊；二是从国土部门的角度看，城中村由于规划不足，占用大量土地资源，但经济效益较低，提高细碎土地资源的利用效率，是促进城市内涵式发展的必由之路；三是从城市竞争的角度看，要优化城市产业结构，提高居民的收入水平，改善城市的整体形象，就要整治非正规经济，实现人与环境的和谐。否定论中除开极少数全面反对改造城中村外[13]，多数研究并不在价值方向上反对，而是在深入分析城中村社会功能后，认为现在进行大规模改造弊大于利；在对城中村居住者的利益调查研究后，认为简单改造只是转移而非消灭了矛盾；在对西方城市更新理论进行梳理后，认为城市更新是个系统和连续的过程，改造应集空间营造、社会改良与经济复兴于一体[14]。

笔者以为，城中村改造是城市质变和城乡统筹的必然，我们应从政策实践而非抽象思考的角度，探讨如何改造城中村以实现社会效益的最大化。不管是出于增加地方政绩工程，响应中央土地开发政策，还是提高居住者利益的考虑，近几年地方政府在推进城中村改造方面，规模之大速度之快超出了研究者的预期。我们在此通过对城中村改造机制、后果的梳理，来反思和检讨城中村改造的问题，以提出适应现行发展阶段的治理策略。

城中村改造是个复杂的系统工程，狭义的改造指向空间形态的变迁，可分为两种模式，一种是全面改造，主要指对城中村物质空间进行彻底的拆除重建，以改变城市用地格局提高城市景观面貌；一种是综合整治，主要指除开市政建设需要拆建部分建筑外，一般情况下不改变城中村的空间形态，同时尽量改善城中村的环境和生活品质。当前的城中村改造多是物质空间的大拆大建，依据改造主体的不同，分为村组织实施型、政府主导实施型、企业实施型三类。

村组织实施型的改造路径是，政府制定控制性建设性规划，村组织自主实施旧村拆迁、土地平整和房屋建设，利用集体土地入市平衡资金。好处是地方政府省去征迁和安置麻烦，集体与村民达成租地合约，集体资产实行股份化改造，村民的满意度普遍较高，村庄经济也能顺利转型。问题是将城中村违建合法化，既与现行土地制度相矛盾，又造就批量的土地食利者，侵蚀了社会公平和制度正义。另外，将拆迁安置补偿交由村组织实施，易出现村干部权力寻租，村组织与开发商勾结，干群冲突剧烈和社会灰黑化问题。

政府主导实施型的改造路径是，政府自上而下地制定改造政策，房屋拆迁、补偿安置、资金管理等，均由政府统一负责和实施。好处是政府能统一规划和整体推进，最大化提高土地利用效率和社会效益。问题是统一改造要先行垫付巨额资金，宏观经济和地产市场都难以预料，要做到收支平衡并不是件容易之事。另外，要实现征拆的同质标准与异质诉求相对接并不那么容易，钉子户的抗争及官民博弈无序化会引发社会冲突。再者，政府大包大揽的拆建，农民的参与积极性不高，等、靠、要的思想严重，会给后续就业安置带来隐患。

政府主导企业实施的改造路径，主要原因是集体经济实力有限，难以独立自主的改造和开发；政府改造城中村存在协调成本高、工作难度大的问题。少部分情况是开发商成立专门的项目公司，按照政府规划负责城中村改造所有工作，大部分情况是政府负责征迁补偿和安置，开发商负责资金垫付和房地产建设。好处是开发商承担全部改造资金，有利于减轻地方政府的财政压力，开发商成熟的开发经验和资金管理能力，有利于提升地产开发的品质和竞争力。问题在于无论是开发商还是政府拆迁，都会遇到钉子户反抗造成造成社会不稳定。另外，开发商为了平衡资金实现利益最大化，可能会违规提高建筑容积率降低补偿标准。

无论哪类城中村改造，首先要解决资金来源。世界上没有无原无故的财富，城中村改造目标是实现土地增值。要实现土地资源变资产需三步走，第一步是加大土地开发的强度，提高建筑物的容积率；第二步是将集体土地转变为国有，实现农村土地的用途性增值；第三步是加强公共设施服务建设，实现土地的辐射性和供求性增值。三类机制中最基础的是土地用途性增值，城中村改造的本质是土地增值收益再分配。村组织实施的改造模式，仅在珠三角地区普遍，主要是政府财政实力雄厚，农村违建已成普遍形势，出于调整地区性产业结构，整合存量建设用地考虑，政府主动推动集体建设用地入市，业界推崇的“猎德模式”即来自该区域。其他区域因条件限制及可行性考虑，城中村改造主要采取后两类模式，基本逻辑是政府先征地再出让，用招拍挂土地获得出让金，再完善公共设施、支付拆迁补偿、建设房地产项目，城中村的空间和经济形态随之改变。

将本该由政府获得的土地财政，通过城中村改造再分配于社会，是典型的政府让利于民行为，值得赞扬但不值得过分解读。现在的问题是，主流舆论和学术界将城中村改造形容为，政府得形象、农民得利益、企业有盈利的好事，却不追问城中村改造的资金从哪来，土地级差收益应归谁享有的问题。以至于多数研究将加快改造城中村作为潜在假设，抽象地讨论物质空间改造后的经济社会问题解决方案，而不去反思全面改造城中村有无必要，城中村全面改造的问题实质是什么。笔者以为，只有从城中村的社会功能角度思考，才能对城中村走向进行正确的价值判断。

一方面，改造城中村要让渡本属于政府的土地收益。另一方面，在当前的财税体制下，地方政府要完善设施建设、实施惠民工程，就要在城郊村征地获得土地财政。政府既要得民心又要保证城市发展，就要同时实施城中村改造和城郊村征地。城市发展带来的土地利益流，在既定的时空范围内是一定的，政府要获得同等的土地增值收益，就要增加额外的城市土地供给，土地供应过多会稀释城市房地产价值，冲击商品房市场甚至带来地产泡沫风险，城市中心区的过度商业化也会有衰败之虞。我们调查的湖北某市“两改两迁”政策实践，即是政府大规模改造城中村，带来地方财力下降、金融风险加大的典型案例[15]。若地方政府不扩大城市边界，只对城中村进行规模化改造，表面看来，保证了城市经济的合理密度，深层次看，将会严重削弱地方公共财政。带来的后果是，基础设施不完善、公共服务不健全，政府招商难度加大，城市经济逐步沦陷。另外，城中村的“握手楼”、“贴面楼”本就属于违法建筑，它与地方政府土地执法能力弱化有关，改造城中村是变相的承认或鼓励违建行为，潜在的土地食利者被坐实，会带来城市内的三元利益结构[16]，增加后续的城中村综合治理困难。

城中村改造不仅涵盖物质景观的变迁，而且涉及居住者生产生活方式的改变。历史形成的城中村建筑密度高、住房面积大，给原住民带来可观的出租收益。表面地看，将村庄违建面积合法化，并给予至少1：1的房屋补偿，对原住民是划算之事，他们应该举双手赞成。问题在于，将小产权房置换为大产权房后，大部分级差地租被农民“住”掉了，不能再“饱食终日”的享受出租收益，原住民就要为家计生产操劳操心。而原住民的文化素质大多不高，多年自愿有闲带来价值观的扭曲，他们不愿也无法很快适应劳动力市场。笔者在某城中村调查发现，与棚户区的居住条件差，80%的居民要求改造相比，城中村80%的农民反对改造，“一般三年穷”的说法只是表象，对未来生活的忧虑才是实质。随之而来的是，房屋拆迁遭遇原住民的普遍反对。软磨硬泡式做工作成本高矛盾大，强制拆迁又容易带来意外和冲突，正常的补偿安置因此反复和延期。大规模改造之后则是，政府的合法性不断降低、社会矛盾愈益复杂剧烈，民众的暴戾之气迅速滋长。

拆除与建设是城中村改造的两个方面。就地安置不仅原住民不满，政府也有较大财政压力，不少地方政府选择异地安置，即在地价低的城郊地区建廉租房，我们从利益主体的角度进行分析。首先说原住民，选择住廉租房能得到更多的货币补偿，短期来看，低收入者获得度过生活窘境的必要资金，长期来看，低收入者居住空间边缘化的负面效应明显，如交通成本增大增加生活成本，就业机会不足带来家庭贫困，居住环境低劣带来空间隔离。再来看农民工，大规模拆除城中村抬高了市区房屋出租价格，农民工要多积攒务工收入就要忍受高房租，多数农民工在综合考虑下移居到城市边缘地带。表面来看，租房成本低廉有利于降低生活成本，同乡聚集有利于加强关系网络支持，人口的集中也有利于教育资源的配置，深层次地看，农民工面临和原住民同样的生产生活难题。也就是说，城中村改造不仅没有提高贫困家庭的生活水平，反而以驱赶方式剥夺了他们的空间福利。对比拉美国家的贫民窟形成机制，我们会发现，空间极化带来的个体发展能力不足，将结构化的催生城市贫困和社会排斥，大规模城中村改造加速城郊区贫民窟化。阿玛蒂亚森所认为的，个体贫困不仅局限于物质领域，而且包含着深刻的政治社会内容[17]，就会在中国大地上迅速出现。

如果说地方政府有强烈的改造冲动，尚能理解需上级政府加强监管的话。中央为了满足部分人的利益，实现部分领域的经济效率，一刀切地出台全面改造城中村政策，而不去考虑城中村与经济发展的关系[18]，就会带来城市贫困人口的空间聚集，治理能力不足将制造出贫民窟问题。换个角度看，在我国城市经济水平不高，地方财源尚不充足条件下，地方政府以有限财力为基础，通过建设优良的公共设施，吸引大企业的落户和投资，带来的好处是综合且长期的[19]。城中村吸纳了大部分进城农民工，有效缓解了地方政府因财力不足，带来的保障房建设乏力问题。待城市化、工化化的拉力进一步增强，农民工能在城市体面的就业和生活，再大刀阔斧地改革户籍和社保制度也不迟。现在我们对城市化的物质成果不屑一顾，通过大拆大建方式制造出垃圾GDP，不仅会带来社会财富的严重浪费，而且会阻碍国家发展大局，推动我国落入“中等收入陷阱”。

四、城中村改造的出路：综合治理

全面改造城中村的政策之所以会遭遇实践困境，主要是其对我国城乡关系和发展阶段缺少理解。与农村空心化的形成演变规律及本质相似，城中村是我国经济发展阶段的渐进化产物[20]。主流研究从制度、空间、社会三个层次，提出的城中村治理思路之所以有待商榷，源于其对城中村的“长期性”和“合理性”[21]缺乏认识。在我国现行城市化、工业化水平下，城中村的空间形态在短期内难以改变。我们既要看到城中村发展的规律性，又要有所为有所不为地采取稳健措施，以防止城中村向贫民窟方向大步迈进。笔者在此从宏观、中观、微观三个层次，提出城中村治理应遵循的基本思路。

一是吸取其他先进国家的城镇化经验，立足我国国情有的放矢地推动城市化。我国目前还处于社会主义初级阶段，无论城市化还是工业化都有较大提升空间，它带来我国城市化率不高及农民可逆性流动的现实。以户籍制度、土地制度、保障房制度的改革，来促进农民工市民化和统筹城乡发展的思路，是存在问题的。过度城市化与发展阶段的脱节会降低进城农民福利，即使短期内有保障房住有社保资金支持生活，长期来看，忽视广大农村本身的发展，城市提供的就业岗位不足，及环境、教育等公共设施的滞后，会使原本弥散的城乡矛盾在狭小的城市空间内积聚，催生与拉美国家相似的空间失序与冲突问题。因此，我们一方面要加强新农村建设，促进农业生产发展，加强公共设施建设，使农民能自由返乡生活；另一方面，政府应统筹公共服务建设，统筹大中小城市协调发展，优化城乡功能结构和空间布局以减缓“城市病”，鼓励地方因地制宜地改革，以促进农村剩余劳动力进城[22]。

二是对城中村进行综合整治而非全面改造，引导、规范、促进城中村有序健康的发展。政府对大规模改造城中村的后果，如空间极化带来城市活力的丧失，驱赶城市弱势群体造成空间隔离，消灭非正规经济催生贫民窟问题，应有清醒的认识。一方面，目前的城中村改造政策应缓行，另一方面，地方应综合整治城中村问题。综合整治包括两类，一类是对老旧建筑进行修缮，以保证其功能的继续发挥，一类是对尚完好的设施进行防治，以提高其使用效率防止快速恶化，它与吴良镛提出的“有机更新”理念[23]，尽管治理目标不同实质却很相似，都是为了更好发挥物质设施的社会功能。从政府治理的角度看城中村有三大问题，一是对于城中村内已经建成的违法建筑，如何扬长避短发挥保障农民工居住的功能；二是对于有意违建以谋利的原住民，如何在采取治理措施的同时，疏散城中村经济社会功能；三是应采取哪些措施以防止城中村向贫民窟演变，发挥好城中村作为农民城市化的“社会阶梯”[24]功能。

具体说来，地方政府应以城中村为主体编制规划，除非必须否则少改变城中村的空间，同时将公共服务设施延伸到城中村。对于以城中村为基础形成的非正规经济，地方政府应认清其涵养剩余劳动力的“蓄水池”作用，在打击地下经济和违法经济的同时，精细化规范化的管理引导非正规部门。对于农民违法建设的屡禁不止，地方政府应保证规划体制的有效，在提高规划编制科学性的同时，落实各部门的治违责任，健全联合执法的机制，提高农民违建的治理能力。对于城中村违建蔓延和农民工监管难的问题，一方面要实施财政和行政体制改革以强化保障房建设，一方面要允许各地自主探索解决农民工居住的方案。少数地方利用集体建设用地建出租房的办法，形式合理内容却与我国土地宪法秩序相冲突，属于“特事特办”的政策范畴，不宜做过多解读和推广[25]。

三是倡导公共性交往以促进社会和谐，加强社区建设以促进城乡空间融合。城中村尽管是我国经济发展阶段的产物，若政府和村社不及时整治而是任其发展，城中村的居住环境就会恶化，城中村的社会结构就会向贫民窟渐次转化，这不仅不利于居住者顺利地融入城市，居住者社会资本和信息获取的滞后，还将阻碍人力资本积累和经济进步[26]。从产业升级和经济可持续的角度看，出台改良城中村居住条件的政策远远不够。城中村的租赁经济滋长了原住民的不劳而获思想，不少人当起无所事事、游手好闲的“二世祖”，腐朽的生存方式造成其融入城市主流生活的障碍。另外，农民工的非正规就业，因村级组织的消极被动管理，为地痞组织的非法管理提供条件。而城中村的行政经济合一及村籍制度限制，又容易使农民工的生活走向集中化孤岛化，单靠农民工自发的“私力救济”和关系建构，又容易生产出农民工亚文化及二元化社区形态。因此，我们一方面要加强对居住者文化素质和职业技能的培训，另一方面要加强社区建设促进城中村的内外社会融合。比如，城中村可利用富足的集体经济，完善各类公益性文化设施、建立公共半公共性的空间、引导建设参与性高的群众性组织、开展促进社会融合的文娱表演，以提高原住民的幸福感，增加租住者的社区认同，增强城中村的社会资本，实现“大混小居”的空间格局。

总结起来，城中村既是一种空间形态，也是一种社会形态，更是一种政治经济形态。是否改造及如何治理城中村问题，应首先立足经济发展和社会稳定大局，而不是基于单一主体和目标去谈论抽象的公正。我们应主次分明、循序渐进地治理城中村，提高城中村的人口素质、提升城中村的归宿感，引导城中村的城市融合。正确的城乡统筹战略，稳健的政府治理策略，有效的社区建设机制，可减缓城中村的负功能，促进城中村正功能的发挥。

修改稿发表于《广东财经大学学报》2015年第6期