摘要：项目制实践不仅是特定国家治理方式的具体应用，也是我国依托公共财政实现公共意志、提升公共福祉的过程。通过对涉农项目实践过程的考察我们发现，资源再分配中国家自主性不足是项目制基层实践陷入困境的重要原因。在其中，得以彰显的基层政府（组织）的自利性以及不断强化的庇护结构，成为国家项目指标分配中无法克服的力量。基层精英群体凝结成日益固化的利益分配结构主导整个项目实施过程，基层政府（组织）与农民之间的关系结构从权力义务双向制衡转变为对国家公共资源的共同分割。由此，精英俘获与结构替代绑架国家依托项目实施的公共意志。有效克服项目制基层实践困境，核心是从提升资源分配中的国家自主性能力着手，以重塑政府和基层社会的公共性为重点，理顺国家、基层政府（组织）和乡村社会三者之间的关系，以最大化实现项目制所秉持的公共利益。

关键词：项目制；基层实践困境；国家自主性

一、导言

近年来，项目制研究成为学术界的关注热点。学者在对项目制的制度优势和影响力展开学理思考的同时，也认识到项目制在实际运作中尤其是在基层实践中出现的诸多困境。项目制基层实践困境何以形成？关于这一问题，既有研究主要集中在以下三个方面：

一是将项目制视为一种治理方式，探讨其自身特有的运作模式及其对基层政府行为和基层政治社会生活的影响。[1]这方面的研究侧重从项目制的内在要求与基层政治社会实际需要之间的张力展开思考，认为项目制的制度内容、运作方式以及精神品质无法有效回应基层政治社会实际需要，是导致项目制基层实践困境的原因。项目制基层实践困境主要表现在项目资金供给不均衡、项目运作难以真正达到乡村社会以及带来基层社会结构紊乱等方面。

二是将项目制实践放置到基层政治社会机体中考察，以此反思项目制作为特定国家治理方式的合理性程度。[2]这方面的研究将项目制实践作为基层场域中的一部分，通过分析其与其他要素的互动理解项目制基层实践困境，认为项目制运作被基层政治社会所吸纳是导致实践困境的原因，项目制实践困境表现为制度规范无法发挥作用、利益主导等方面。

三是从基层治理语境出发，通过对基层治理体制在项目制运作中的嬗变，反思项目制基层实践困境。[3]这方面的研究认为，项目制实践打破了既有基层治理体制，但又未能及时形塑契合乡村社会需要的新的基层治理体制，这是导致项目制基层实践困境的原因。基层民众主动参与空间和基层政权组织的自主空间被压缩等，是项目制基层实践困境的主要表现形式。

上述三个方面虽然分析视域有所不同，但均将项目制作为一种国家治理方式，从国家与社会关系、国家治理与基层治理相互作用的关系等角度，分析项目制基层实践困境的表现及其原因。而项目资金是国家公共财政的一部分，项目制实践除了可被视为特定国家治理方式的具体应用之外，还是国家通过财政资金专项化手段进一步增大对农村的扶持力度、提升农村整体发展水平的努力。换言之，项目制实践的核心目标是国家对公共利益的增进和维护。如果将项目制视为国家公共资源的再分配过程，项目制实施就是国家公共利益的实现和维护过程，项目制基层实践中诸多困境的出现意味着国家公共利益的实现受阻。

新的分析立足点需要新的研究视角，而新的研究视角和理论范式的运用，能够拓展和丰富对项目制基层实践困境的分析。据此，本研究以国家自主性为理论视角，对项目制基层实践困境的表现与成因提供新的解释路径。近年来，围绕项目制基层实践这一主题，笔者及笔者所在研究团队在全国数十个省（直辖市）做了广泛田野调查，并积累了大量的经验素材。为了分析之便，本研究选取其中的C县作为实证分析的立足点。2013年3月至2013年8月，笔者在我国南部C县展开为期半年的实地调研，此后又通过各种形式开展跟踪调查。C县属国家级贫困县，地方财政属于典型的“吃饭财政”，而这也凸显了项目制在基层政府（组织）提供公共品供给中的重要性。需要首先注明的是，本研究中项目制在内容上指的是涉及农村公共品供给的工程建设类项目。

二、资源再分配中的国家自主性：理论资源与分析框架

最早对于国家自主性的探讨可以追溯到黑格尔，他认为“国家是绝对自在自为的理性东西”。[4]市民社会代表的是特殊性，是不同个人和团体的特殊利益，而国家代表了一种普遍性，反映普遍的利益和意志。[5]黑格尔的论述虽然从精神和哲学层面展开，但也指明了国家自主性中对国家公共性和超越性的关注。[6]卡尔·马克思、弗里德里希·恩格斯虽然认为“国家不外是资产者为了在国内外相互保障各自财产和利益所必然要采取的一种组织形式”[7]，但也同时认为国家作为社会公共利益代表的身份，决定了国家能够相对独立于经济上的统治阶级。[8]此后，N·波朗查斯（N. Poulantza）、密里本德（Ralph Miliband）等西方马克思主义学者进一步阐发了马克思学说中关于国家及其自主性的理论，认可国家具有相对于社会的自主性，并将国家自主性作为国家的基本属性。[9]

国家自主性作为一种研究议题并应用于具体政治学研究肇始于20世纪80年代国家学派的兴起。“作为一种对特定领土和人民主张其控制权的组织，国家可能会确定并追求一些并非仅仅是反映社会集团、阶级或社团之需求或利益的目标，这就是通常所说的‘国家自主性’”。[10]这一概念的明确提出有两方面蕴意：“第一，在‘应然’层面上，它指出了在国家与社会交往进程中，国家应该保持其相对于社会的自主性，以防止国家为社会特殊利益所俘获；其二，在‘实然’层面上，它指出了国家在政治生活中并非只是被动的社会利益的传输带”[11]。

按照彼得·埃文斯（Peter Evans）等人关于国家自主性建设的历史进程分析，国家自主性包括三个层面的内容：一是资本积累，通过公共所有权和财税政策等工具实现；二是国家机构的集体行为，主要表现在国家资源分配能力上，通过行政理性实现；三是政治文化，其中意识形态统摄力的培育尤为重要[12]。项目制基层实践是国家财政资源的再分配过程。因此，本研究对国家自主性的理论借鉴集中在第二个层面上。换言之，在本研究中，国家自主性是指在国家资源再分配过程中国家对于公共利益的维护、国家公共意志的贯彻，以及国家超越不同利益群体提升农村公共品供给水平、增进农民公共福利的能力。当然，本研究对国家自主性的强调，并不是否定或无视社会，而是注重考查资源再分配中国家与非国家的各个部分互动中国家自主性的塑造与保持。

国家学派在国家自主性和国家能力的界定与使用上存在着模糊与重叠的地方[13]，在这一方面，国内学者对两者关系的界定基于不同的分析角度和侧重点而有所差异。[14]本研究为避免两者关系的混杂，将国家自主性放在宽泛意义上的国家能力中理解，即认为国家自主性是国家能力的一部分，且是国家能力中最为前提和基础的部分。国家只有具备一定的自主性，才能实现作为国家的其他方面的能力表达。换言之，国家只有在拥有不被特殊利益捆绑和俘获的基础上，才能谈及其他方面的国家能力建设。

    从国家自主性角度审视项目制基层实践，可从以下两个方面着手：一，作为政策执行者的基层政府（组织）在实施政策中，是否按照政策制定者的国家意志行事，在项目制基层实践中国家能否克服基层政府（组织）的反塑进而保持其相对独立性。二，作为国家代理人的基层政府（组织）在与乡村社会互动中，能否实现国家意志。换言之，从基层政府（组织）与乡村社会的互动过程和互动结果来看，国家通过项目制这种资源再分配方式提升公共福祉的期望能否实现。前一方面关注作为项目制执行的基层政府（组织）的行为，后一方面关注国家及其代理的基层政府（组织）与乡村社会的互动关系。

上述分析已经指明了本文秉持的国家-基层政府（组织）-乡村社会的三层分析框架。其中，国家是作为项目资金主要供给者和项目制度主要制定者的中央、省级高层政府；基层政府（组织）是作为项目制基层实践的主要参与者和具体运作者的县乡政府和村级组织；乡村社会一方面是作为项目制基层实践的具体运作场域，另一方面为项目制基层实践提供了精英群体和普通民众两大利益主体。已有研究已经指出，中央和省级高层政府与基层政府（组织）的利益取向并不一致，甚至可以说两者之间的利益不一致是常态。[15]基于此，笔者并未笼统地将基层政府（组织）统称为国家，而将基层政府（组织）作为分析框架中的单独一环。

本研究将项目制内容限定在涉及农村公共品供给的工程建设类项目。此类项目制基层实践过程主要包括项目指标分配、发包和项目工程实施等步骤。依此步骤，下文从两个层面展开论述：第一，在项目指标分配和发包中，基层政府自利性主导项目指标分配，而日益强化的庇护关系结构绑架了项目指标发包；第二，在项目工程实施中，基层各利益主体形成日益固化的利益分配结构，基层政府（组织）与农民之间的权利义务双向制衡关系结构被共同指向国家再分配资源的利益分配结构代替。这两个层面的表现反映出国家自主性不足。

三、基层政府自利性、庇护结构与国家自主性

行政体制与市场体制的有效结合，既是项目制得以产生的结构背景，又是项目制所秉持的精神特质。[16]国家试图通过项目制运作，既强化国家对市场的引导和约束，又促使行政体制规范、高效地提供公共服务。然而，上述目标的达成既需要行政体制向以现代行政体制为目标的自我完善为基础，又要求以充分发育的市场存在以及政府与市场明确的边界划分为前提。否则，对行政体制与市场体制有效结合的强调，反而成为限制国家自主性的一大因素，导致项目制在基层实践中的低效甚至无效。

   （一）组织自利与个人自利

在现代政府管理理论中，政府不仅是公共利益的代表，内在地具有公利性的典型特征，而且政府也是自身利益的使者，从而必然地具有自利性的利益驱动。[17]公利性是现代政府的合法性基础，但任何形式的政府都必然具有自利性的需求和冲动，因为政府并非由抽象的个体组成，而是由有着生存、发展和享受需要的具体个人组成。政府成员身上表现出三种不同的意志：首先是表达个人特殊利益的固有意志；其二是倾向于表达和维护官僚机构利益的群体意志；其三是用于代表人民和主权表达公意的意志。[18]前两种意志无论是表达个人利益还是维护群体利益，相对于公共意志，均是代表特殊利益的意志诉求，都可称之为政府自利性的表现。政府（组织）自利性包括组织机构自利和个人自利两个层面，这两个层面在项目制基层实践中得以进一步凸显。

在组织机构自利层面上，主要表现为县乡政府整合项目资金，结合自身意志设置资金投放方向，以最大化地实现项目资金投入的行政绩效。项目制所遵循的“以县为主”模式为项目资金在县级层面的整合提供制度支持。[19]从项目制文本规定中，“以县为主”模式其实反映出国家力图实现规模效益的努力。如C县农业部门的文件就清楚说明，“集中资金保重点项目以及重点项目的重点环节，避免项目多而散、小而全”[20]。但进一步调查会发现，上述项目制文本规定并不构成影响县级政府整合资金的主要因素。项目资金集中整合多用于打造示范工程，但示范工程能否获得本级政府在官僚体系中的认可而非能否具有带动示范效应，是县级政府首要考虑的问题，并由此导致示范工程的低效甚至无效。[21]对于一般农业型地区的乡镇政府来说，随着税费改革之后自身财政能力大为弱化，项目资金成为乡镇政府开发建设的最主要财政来源。同时，项目资金的争取需要花费大量人力、财力和物力。在这种背景下，乡镇政府更倾向于按照自身意志安排项目资金，甚至表现出强于县级政府的政绩冲动。[22]

除示范工程外，组织自利的另一大表现是县乡两级政府的资金挪用。如在小型农田水利基础设施建设项目中，C县政府用在工程本身的资金数只占总资金数的一半，其余资金用于其他方面的开支。而为应付上级检查验收，县乡政府通常会选择在道路沿线施工，远离道路的地段不会投入资金，这种选择性实施的项目被学者称为“马路工程”[23]。

在中国的政治体制中，一级政府对政绩的追求往往集中表现为领导个人的政绩冲动。对于县乡政府而言，组织自利与个人自利是一致的，组织自利以个人自利为主要目标，个人自利又是以组织自利为外在表现形式。示范工程打造无论从地点上还是从内容和形式上，都处于不断变动之中，变化的速率与政府领导更换速率相同。在C县，村庄一旦被选纳入到示范工程范围内，会在短期内承接大量项目资金，资金数额甚至能够超出村庄自身的消化能力。但随着时间推移以及领导更换，示范工程包含的亮点不能够引起新的上级领导兴趣，示范工程投入的边际效用递减，县乡政府根据领导意志重新选择。而随着打造重心的变化，原来被选定的村庄往往会被排除在外，村庄从原来承接大量项目资金的中心村沦落为无人问津的边缘村。囿于之前打造示范工程时甚少考虑到村庄自身发展实际和发展能力，一旦没有项目资金支持，村庄多会很快衰败下去。

从国家层面看，项目制设置本身蕴含着克服地方政府自利性的制度安排。这集中表现在三个方面：一是通过自上而下的资源配置与自下而上的资源争取相结合，将市场竞争机制引入到官僚体制内部，提升官僚体制的运作效率；二是通过资金配套制度，提升地方政府参与国家项目推进的积极性和投入力度；三是通过复杂的审批、验收等程序化设置，增强对项目实施中的地方政府的约束力。但在实践层面，上述三方面的国家初衷均未能有效实现。竞争机制的引入被官僚体制中的既有规则所吸纳，市场竞争机制有形无实[24]；资金配套制度虽然在一定程度上提升了地方政府争取项目资金的积极性，但终究因未能解决信息不对称问题和有效激励问题，配套资金最终成为由当地政府联合地方企业和村庄为获得项目资金而欺骗国家的一场“骗局”[25]；审批和验收程序在国家的控制和地方政府的反控制博弈之下极大降低了其本身具有的制度约束力（后文有详细分析）。所以，国家对于项目制的注重，并没有实现对地方政府的有效规制，地方政府利用国家项目资金实现自身利益成为可能。这一点，对于处于资源刚性约束之下的基层政府而言，显得更为迫切。[26]由此，基层政府自利性主导项目指标投放，成为国家项目实践中无法克服和避开的力量。

在项目指标分配中，基层政府自利导致的后果是项目指标投放效率低下，主要表现在两个方面：一是项目指标投放不合理，对项目指标需求并不迫切的村庄获得大量项目，而真正需要获得项目指标的村庄长期得不到项目；二是承接大量政府项目的村庄，其自身建设遵循行政意志而非村庄的发展实际，项目资金投放并没有能够转化为村庄内生发展能力。

（二）庇护结构的强化

庇护关系是在特定场域中不同利益主体之间产生的一种特殊的双边交换关系。其中，庇护的提供者往往是拥有较高政治、经济、社会地位的利益主体，他们利用自身的影响或资源为处于较低地位的利益主体提供好处，而那些得到庇护的利益主体则会给予庇护者以他们需要的各种形式的回报。[27]庇护关系因不同利益主体所处的地位结构差异和影响力不同而产生，而项目制基层实践使得基于庇护关系网络而形成的庇护结构得以凝结和强化。

对市场竞争机制的引进是项目制内在要求，在项目工程实施中，表现为县乡政府部门通过招标形式将工程发包下去，独立市场主体负责工程具体实施，县乡政府及相关部门发挥监管作用。但正如C县调查材料显示，项目工程发包在形式上虽然能够遵照程序规定，但如果分析工程承包商的具体情况，会发现日益强化的庇护结构主导了基层项目工程的实际发包。表1是C县主要项目工程承包商情况统计表。

表1  C县承包商基本信息表

从表1可以看出，工程建设并非大部分承包商的主营业务，只是在近年来国家涉农项目投入力度加大之后，工程承包商才将业务转移到工程建设上来。而从决定竞标成功的因素看，各种非正式关系无疑是最为重要的。归纳起来，这些关系主要包括：第一，与地方政府部门领导的亲属关系，主要包括家人、同乡和姻亲关系。第二，与地方政府部门领导结成的朋友关系。20世纪90年代之后，地方政府运用对合同及资源的控制以及政府与私营企业之间形成的共生关系，把私营企业整合进法团主义的框架之内。[29]在缺乏相应法律规范约束下，地方政府与私营企业结成的互惠关系很容易催生出地方官商之间私人性的利益输送关系。第三，基层灰色势力与基层政府形成的互惠关系。乡村混混等灰色势力一方面能够通过笼络等方式获得更多的支持，一方面又能通过协助政府“摆平”矛盾、提供帮助，进而强化与政府部门的关系，从而为承包项目工程提供便利。

以特殊主义关系为内核的庇护关系结构的存在与国家政权建设的演进路径相契合。在全能主义时期，新生的共产党政权改变了中国人际关系模式，通过一系列政治活动，建立一种取代了特殊主义友谊关系的普遍主义同志关系。[30]改革开放之后，国家政权在地方社会中的控制能力和范围逐渐弱化，无疑为各种特殊主义的关系运作提供了空间，而中国文化传统为此提供了伦理基础。在这种情势下，地方权力与稳定的利益集团结合，已经在中国基层产生了一种新的制度形式：一种既非市场、亦非正式组织的形式，它反映了现有政体、社会关系、家庭网络和文化背景的渗透结合。[31]而庇护关系结构的强化又与项目制的制度特点相一致。项目制反映出国家“保持存量、改变增量”的运作模式[32]，即项目制并没有力图打破既有结构，而是通过对市场机制等新的制度要求的加入，转变增量资源的供给方式。但是在地方实践中，项目制的新的制度要求，反而被既有地方关系结构所绑架。在项目指标发包中，既有的庇护关系结构被进一步强化。

除了通过各种非正式关系结成的庇护关系网络之外，承包商群体内部亦存在庇护关系网络。在C县，本地承包商内部基于经济实力和关系运作能力形成等级合作次序，且对内对外表现出不同的行动逻辑。在内部关系处理上，实力较强的承包商（如表1中的WKX）承包到大的项目工程时，会分割成几个部分，由实力小或是当年没有项目工程的承包商再次承包，实力强的承包商赚取工程转包的差价。实力小的老板需要尽力维系与大老板的人情往来，并注意主动建构与大老板的关系，以获取大老板项目转包的机会。在外部关系处理上，本地承包商的行动逻辑集中表现在争取项目指标发包中对外来承包商的集体排斥上。一是自身形成紧密的朋友圈子，在其中实现信息共享。各个部门的项目指标众多，而每个部门的项目信息在圈子中都是清楚的。这种信息共享一方面可以加强自身内部的团结，另一方面亦可以通过信息掌控的优势达到对外来承包商的排斥。二是当面临诸如国土整治类资金数额较大的项目时，县域内的地方势力通过整合人脉关系和工程实施能力等方式，以组团的形式争取项目承包权。这样，外来承包商面对的并非分散的多个竞争者，而是一个有着内部团结性的势力群体。

由此可见，在项目制基层实践过程中，既有庇护关系网络得以调动和强化，并凝结为有着密切关联的双重庇护关系网络。一重由基层政府部门与基层社会精英组成，具体表现为基层政府与地方承包商之间的庇护关系；一重由基层社会精英群体组成，具体表现为地方承包商之间的庇护关系。前者为后者庇护关系网络的形成提供利益基础，后者的强化进一步形塑了前者的固化结构。如在C县看到的，地方承包商群体基于内部庇护关系形成一股无法被绕开的势力，这无疑加剧了地方承包商对项目工程的俘获力度，并强化与政府部门领导的利益输送关系。

古德诺认为，政治是国家意志的表达，行政服务于政治并且执行政治意志。[33]国家自主性能力发挥需要国家意志表达和意志执行两方面的有效结合。而基层政府自利性凸显与庇护关系结构强化，反映出政府私利性的一面主导项目制基层实践，国家意志执行无法超越既有利益结构而发挥作用，资源再分配中国家自主性的有效发挥收到极大限制。

四、精英俘获、结构替代与国家自主性

项目制具备一整套严密设计的技术系统，通过立项、申报、审核、监管、考核、验收、评估和奖罚等一系列理性程序运作。[34]有学者将项目制的这一特点称为“技术理性”，并指出其在发挥提升县级以上政府项目运作效率优势的同时，也带来无法充分调动乡村两级政府（组织）积极性的不足，进而出现项目运作中的“最后一公里”难题。[35]本部分试图说明，在项目制基层实践中，“技术理性”并没有能够为国家政策意志有效实现提供助益，并没有形成整套制度规范机制，反而为基层各利益主体分割项目利益提供了保护性外衣。同时，项目下乡过程中国家与农民关系的重新调整，使得基层各利益主体形塑的利益分割结构进一步强化。

（一）精英俘获

精英俘获（Elite Capture）是发展社会学中的一个概念，意指在发展中国家的发展项目或反贫困项目实施过程中，地方精英凭借其自身具有的参与经济发展、社会改造和政治实践的机会优势，支配和破坏社区发展计划和社区治理，扭曲和绑架了发展项目的实施目标进而影响了社区发展项目的实施过程和实施效果。[36]国内学者借此概念分析中国合作社发展[37]、地方社会资源升值[38]中的利益分配问题。本文借此分析当前项目制基层实践中的利益分割逻辑。

项目制作为一种自上而下的资源配给方式，决定了越是处于上层，资源和利益分配的权力和空间也就越大。在项目制的基层实践中，基层政府部门以及作为其被庇护者的地方承包商拥有相对于其他利益主体更大的利益分配权。在其中，基层政府部门的利益集中于：通过打造亮点和示范工程获得的政绩等非物质利益，在工程招投标和工程验收过程中以管理费等名义实现的部门利益以及作为被庇护者的承包商向政府领导反馈的部分利益。地方承包商的利益主要集中于项目工程本身的利润。两者的利益获得存在着对立和统一的两面。两者所得利益均指向项目资金，最终来源的相同导致两者在利益获得中存在着对立冲突的一面，即政府部门利益获得越多，在相同的工程建设质量水平下，承包商所得利润也就越少。但也应该看到，正因为获利来源相同，为两者在尽力压低工程质量进而实现利益最大化提供了可能。在C县，工程承包商只要能够确保在规定的时间内将资金用完，并能够顺利通过工程验收，承包商如何摆平纠纷、如何处理与村组干部的关系以及项目资金拨付后如何具体分配等问题，县乡政府部门并不参与。县乡政府部门监管无力，为上述双方最大化实现利益提供了空间。

在乡村社会场域中，基层政府和工程承包商主导项目制实践带来的利益分配过程，而村组干部以及村庄能人只有契合于既有的利益分配格局才能获得利益眷顾。对于村干部而言，项目资金由县级政府部门直接拨付给承包商，并不会经过村里，村干部并不掌握资金的使用和分配权，在项目工程实施中也就没有足够的话语权。在项目制基层实践中，村干部奉行“不得罪”逻辑，即尽管项目工程质量和项目投放瞄准率低下是普遍现象，但只要不引起影响社会稳定的事件，村干部往往选择“睁一只眼闭一只眼”的态度，不会阻碍工程实施，更不会因为工程质量问题得罪承包商。正如C县林村村支书所言，“提意见往往意味着增加工程量，增加工程量又意味着追加工程投资，无论是上级领导还是承包商都很难接受”。[39]如果出现村干部阻碍工程实施的情况，该村得到后续项目支持的可能性就会大大降低。

村干部配合政府部门和承包商实施项目，作为回报，政府部门会追加部分项目指标，承包商从工程利润中让渡小部分“奖励”村干部。但总的来说，村干部获利多少取决于项目指标争取中自身贡献的大小。在县乡政府重点顾及的村庄，也就是学者研究中的“示范村”和“薄弱村”[40]，因项目投放来自于政府意志，项目指标的获得并不需要村干部积极争取，村干部获利较小。而在大多数未得到县乡政府重点照顾的一般性村庄，项目指标获得需要村干部的积极争取，能否争取到项目指标，要看村干部自身掌握的关系资本能否被调动从而为项目争取提供便利。依靠自身努力争取项目指标的村干部在项目工程发包中，有资格向政府部门建议由谁承包工程。政府部门因在工程实施中需要村干部的配合，因而往往顾及村干部的建议。而这样选择的地方承包商与村干部之间有着密切的私人关系，在利益分配中村干部能够获得承包商给予的更多的“回报”。

除村干部之外，乡村社会中部分村民也能够参与到项目实施带来的利益分配之中。他们或兄弟多、宗族大，或与乡村混混等灰黑势力有往来，或经济实力强于普通村民，或本家族中有政府官员等强势关系，因能够获得一般村民无法获得的好处，被村民称之为“能人”。具体而言，“能人”获得利益的方式主要有两种：一是通过组织村民阻碍工程正常实施等方式获得承包商的利益补偿；二是成立建筑队，从承包商那里获得某部门工程的承包权。

综上所述，地方政府部门及其官员、承包商、村干部和村庄能人等基层社会精英俘获了项目制基层实践中的大量利益。精英俘获渗透到项目制基层实践的全过程，既体现在项目制实践的每个中间环节，又是工程质量和项目瞄准率低下等项目制实践后果的原因。同时，在项目制无法从制度层面为乡村两级政府（组织）提供激励[41]的背景下，精英俘获还是基层各主体参与其中的动力来源。正如C县实践反映出的情况，乡村干部争取项目指标的积极性来自于项目实施能否获得以及获得多大利益，而非当地农村社会发展对项目指标的需求程度。

项目制包含一整套实施、监管和审查程序，为应对这一系列规制程序，基层项目实施者的具体做法为“以形式应付形式”。前一个“形式”是指做材料应对上级检查，突击完成项目过程中所需要的各种材料，后一个“形式”即指技术程式所追求的形式理性 。因此，在项目具体实施过程中，呈现出以下两种现象：一种现象是按照各种要求“做材料”，努力做到所做材料与项目规定相吻合；另一种现象是在项目具体实施过程中，突破项目制度设置的各种行为日益增多，但项目工程的质量问题、项目实施中各个主体之间的矛盾冲突以及项目过程中的设租、寻租现象等问题，被看似完美的“材料”遮蔽了。

另外需要说明的是，在当前的利益分配格局中，上述各个主体存在地位等级次序，地方政府部门和承包商处于上层，村干部和村庄能人处于下层。下层主体只能遵守既定的利益分配规则并积极配合上层主体的行动才能够获得利益，不具备争取利益能力的广大普通村民并不在利益分配格局之中。正是基层各精英主体对利益的大量俘获，导致项目制运作效率远远低于国家初衷。既有研究将这种以权力为主导、以去目标化为基本后果的利益分配格局称为分利秩序。[42]而分利秩序的出现，进一步表现了项目制基层实践中国家自主性能力的弱化和缺失。

（二）结构替代

上文对项目制基层实践中分利秩序的形成机制展开了分析。分利秩序的存在，导致项目资金被大量挪用。如C县某镇分管农业的副职领导所言，“百分之九十的项目最后真正用在工程上的资金只占规划资金的一半”[43]。资金的大量挪用严重影响了工程质量。但国家资源被分割并没有引起广大普通村民的强烈反应。对于广大普通村民而言，项目资金虽然对提高村庄公共品水平有利，但终究与自身个体利益并无直接关系。由此，“反正是国家的钱，谁能占一点是谁的本事”，此类表述成为田野调查中出现的高频词句。村民在项目制基层实践中“局外人”式的身份定位，反映了当前资源反哺背景下国家、基层政府（组织）和农民关系的深刻变革。本研究将这种变化机制概括为结构替代，结构替代的存在，导致上述分利秩序及其对项目制基层实践的影响将长期存在下去。

税费改革之前，国家通过农业税费征收等形式实现从农村的资源汲取，基层政府组织作为农业税费征收的直接参与者和政策执行者，需要直面分散农户且需调动各种资源完成任务。在税费征收过程中，基层政府（组织）需要回应广大农民的需求，而因为税费牵涉到每户农民的直接利益，农民对于资金的使用方向和使用效率也就颇为关切。由此，基层政府（组织）和农民之间形成权利与义务的双向制衡关系。具体而言，基层政府（组织）有代表国家收取税费的权利，但要想顺利完成任务，必须及时回应村民的生产生活需要，承担村庄公共品供给的义务；农民有要求基层政府组织提供公共品供给的权利，承担税费缴纳的义务。正是基于权利义务的双向制衡关系，虽然税费负担逐年增加，但仍能够充分调动广大村民参与村庄公共事务的积极性，在相当长的时期内村民能够督促基层政府（组织）积极作为，并对基层政府（组织）行为提供必要约束。在这种情况下，国家能够保证经济社会发展所需的财政汲取，基层政府（组织）能够获得满足村庄公共品供给和自身运作所需的费用，且国家和基层政府（组织）的提取额度保持在农民可承受的范围之内。

但国家与基层政府（组织）之间信息不对称问题没有得到有效解决，代理人监控难度日益增加，基层政府（组织）在税费征收中随意摊派、层层加码的问题日益突出。[44]20世纪90年代末期之后，税费负担超出农民的承受范围，村民监督不再发挥作用。农民通过各种反弹行动表达不满，其中最为典型的是拒交税费和群体冲突。而拒交税费普遍带来的是国家财政收入的吃紧，群体冲突导致的是基层干群关系恶化蕴含的政治压力。在这种情况下，国家能够及时感知农民的不满情绪，进而寻求重新平衡国家、基层政府（组织）和农民关系的路径，比如不断出台规范税费征收的法律规范、取消农业税等。

税费改革之后，国家越来越多地通过项目制形式实现农村公共品供给。对于多数涉农项目来说，资金来源渠道包括中央财政、各级政府和村庄社会集资等。对于基层政府（组织）而言，一方面，来自广大农民自下而上的监督缺失；另一方面，国家力图通过制度、规范建构和市场机制引入等技术化治理逻辑加强对代理人监控，但技术化治理逻辑并没有改进代理人监控的质量。[45]对于农民而言，一方面，项目资金与私人利益并无直接关系，在项目实施中并不能实现农民的积极参与；另一方面，正因为与自身利益无直接关系，农民在对项目实施者的牟利行为表现出认可甚至羡慕的同时，也在不断通过关系和资源的调用争取获取利益的机会，这一点从C县工程实施中大量出现的钉子户可窥见一斑[46]。对于国家而言，一方面，无法通过制度规范规约项目执行者的行为；另一方面，农民参与到项目制实践中的利益分配之中，且并不会打破既有的分利秩序。农民行为反弹随着国家项目资金的进一步输入而得以化解。在此过程中，国家并不会及时感知因项目制运作中的诸多问题而产生的政治压力。[47]

概言之，在农业税费征收时期，基层政府（组织）和农民形成权利义务双向制衡关系。这种关系结构虽然并没有真正解决代理人监控问题，但能在一定程度上对基层政府（组织）和农民的行为形成制约。且在税费负担沉重时，农民集体抗争又能够使国家及时感知政治压力，从而促使国家寻求平衡基层政府（组织）和农民关系的路径。而在项目制基层实践过程中，基层政府（组织）和农民之间的制衡关系被打破，双方的行动逻辑共同指向国家项目资金供给。国家无法及时感知项目制基层实践困境带来的政治压力，上文阐述的分利秩序将持续存在下去。换言之，国家、基层政府（组织）和农民三者之间的制衡关系结构被基层政府（组织）和农民两者共同指向国家资源的利益分配结构替代。由此，项目制基层实践形塑的基层政府（组织）和农民共同指向国家资源的关系结构，构成项目工程实施中国家无法克服的约束性力量，资源分配中国家自主性进一步缺失。

五、结论与建议

项目制在表现为一种国家治理方式的同时，也是国家依托特定形式的财政供给实现自身公共意志的过程。而国家意志能否实现的一个基本前提是在项目制实践中，国家能否具备避免被其他利益主体俘获的相对自主性。基于此，本文以国家自主性为理论资源，从资源再分配中的国家自主性视角出发，探讨项目制基层实践困境及其生成机制。研究发现，项目制基层实践困境的出现反映出资源再分配中国家自主性能力的不足。从项目制基层实践过程看，资源再分配中国家自主性不足表现在两个层面：基层政府自利性主导项目指标投放，逐渐强化的庇护关系结构绑架了项目指标发包；基层各利益主体在项目工程实施中形成固化的利益分配结构，基层治理组织与农民之间的权利义务双向制衡关系被共同指向国家资源输入的利益分配结构所替代。

“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”[48]。同理，项目制中的“技术理性”只有被信奉才能被真正执行。否则， “技术理性”的单向度推进只能获得相悖的后果。从国家自主性视角对项目制实践困境的审视，需要我们在推行“技术理性”的同时，从培育基层政府和基层社会公共性角度思考化解问题的路径，即通过对基层政府和基层社会公共性的建构，不断培育基层各主体对制度的信从。诚然，本文对资源再分配中国家自主性的强调，其目的绝不是追求建构国家对基层政府（组织）和村庄社会的压倒性力量，而是在为项目制基层实践困境提供一种新的解释路径的同时，在注重重塑国家、基层政府（组织）和村庄社会三者良性互动的基础上，实现国家公共意志的有效达成和维护。

围绕上述基本思路，在具体操作层面上可采取以下三方面的措施：

第一，将项目制运作纳入到“服务型政府”建设实践中，并利用绩效考核等制度化方式切实强化基层政府在项目制运作中的服务功能；结合当前国家资源反哺现实，探索党的群众路线的有效实现形式，通过政治理念教育提升中央政府的权威和国家政策执行力，进而遏制基层政府自利性冲动，培育基层政府的公共性。

第二，以当前项目下乡为契机，重塑基层社会公共性。项目制实践的最终目的在于服务广大人民群众。从这个角度看，项目制实践中国家与基层社会并不是对立的，相反，两者的合力才能够带来国家公共意志的实现进而提升资源再分配中的国家自主性。因此，国家公共意志的实现以基层社会公共性重塑为前提。而要实现基层社会公共性，需要从以下两方面具体展开：首先，从项目制安排上，应改变“以县为主”的实施模式，将项目制实施重心从县级下移至乡村两级，进而依托项目制实践有效弥补税费改革之后乡村两级治理能力的不足，为基层社会公共性重塑提供必要的组织基础；其次，在项目实施中，改“为我做”为“我要做”，适度增加农民的义务承担，进而充分调动广大农民的积极性，依托项目制实践激活基层民主政治建设。以项目制实践作为新形势下国家与农民关系的联接纽带，能够为基层政府（组织）项目制实践提供自下而上的监督，进而为基层社会公共性重塑提供重要的群众基础。

第三，在以上两方面的基础上，及时构建项目制实践绩效评估和危机预警机制，为国家适时认识分析问题进而寻求解决问题提供保障。在这方面可行的思路是，构建针对不同内容的涉农项目的统一评估指标体系，建立合理的项目投放奖惩制度，同时增加逐级和跨级项目质量验收的随机抽查力度，最大化提升项目资金的使用效率。

作者：李祖佩，华中农业大学社会学系、农村社会建设与管理研究中心（武汉市，430070）

 （责任编辑：孟令梅）