中西部政府主导型城镇化的政治与经济后果

——以成都市泉镇为例

王海娟[①]

（华中科技大学 中国乡村治理研究中心 湖北 武汉430074）

摘要：受宏观经济社会发展以及国家战略安排的影响，中西部地区政府主导型城镇化演变为以“集中居住+土地流转”为内容的城镇化模式。从经济效益来看，政府主导型城镇化浪费了财政资源以及降低了农民生活水平。从政治效益来看，政府主导型城镇化导致政府合法性降低以及社会不稳定。中西部地区城镇化发展应大力发展实体经济，优化政府行为，走政府引导、市场主导的城镇化道路。

关键词：政府主导型城镇化；居住城镇化；就业城镇化；土地流转

一、     问题提出

城镇化是传统中国迈向现代中国的必经之路，是未来30年中国现代化社会转型的主要历史任务。新一届政府把城镇化确定为国家重大战略，《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》提出走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，开启了新一轮城镇化发展的热潮。在改革开放之初，以经济特区和经济开发区为龙头的沿海地区的城镇化得到了快速推进^[1]。在缩小地区差距、全面建设小康社会的背景下，中西部地区的城镇化成为我国加快新型城镇化发展的重点方向。

从城镇化的动力机制来看，与欧美国家城市化的市场主导机制不同，中国城镇化发展表现出很强的国家主导特征^[2]。尤其是继工业出口受阻、政府投资乏力后，城镇化成为政府拉动内需的主要方式。2014年中央农村工作会议提出“到 2020 年，要解决约1亿人口在中西部地区的城镇化”，2014年初的中央政府工作报告提出加大对中西部地区新型城镇化的支持。由此可见，受宏观经济社会发展以及国家战略安排的影响，与欧美国家有限主导、部分拉美国家无力主导两种类型不同的是，当前中西部地区城镇化快速发展阶段表现出政府全面、强势主导的特征^[3]。

既有研究认为政府主导型城镇化模式有诸多优势，一是城镇化将拉动内需和加快产业结构转型升级，是中国经济发展的巨大引擎和结构转变的重心所在^[4-5]，尤其是随着农村人口逐步向城镇转移，农民人均资源占有量相应增加，可以促进农业生产规模化和机械化，提高农业现代化水平和农民生活水平^[6]。二是政府主导城镇化发展能够集中大量的资本和人力以及调动多方面资源，在短时期内实现城镇化目标。三是在市场发展不充分的情况下，政府主导城镇化能够充分发挥政府的主观能动性，通过制度创新性和灵活性促进城镇化在全国范围内开展^[2]。

同时随着城镇化的推进和实践，一些学者认识到政府主导型城镇化模式带来了很多令人担忧的问题。比较典型的问题有以下几个方面：城市化的高速发展带来城市社会问题高发状态，如“城市病”问题和社会发展不均衡^[7]；社会经济系统发展不协调，导致农民工难以市民化的难题和失地农民问题^[8-9]；城镇化持续发展动力不足以及城镇化过程简化为行政区变更、政府圈地造城的过程，导致城市化的社会总成本过高和城市化泡沫的普遍出现，以及土地资源浪费^[10-11]等。

    第一个方面的研究主要考察政府主导型城镇化对宏观经济社会转型的影响，第二个方面的研究则揭示我国政府主导型城镇化模式存在的问题，认为城镇化不仅是个宏观经济社会问题，更是在微观层面关涉城市治理、农民生活、农村社会稳定和发展的社会问题，乃至政治问题。总体来看，学界对当前中西部地区兴起的政府主导型城镇化的经济政治效果的研究还很薄弱，尤其是实证研究缺乏。在中西部地区城镇化迅猛发展的情况下，这种研究显然已经与现实要求脱节。尽管，早自新中国成立以来我国的城镇化发展就表现出很强的国家主导特征，但是将城镇化发展上升到国家战略层面及其全面推动却是最近几年开始的。当前中西部地区正在大范围开展城镇化建设，传统的GDP崇拜有转变为城镇化率崇拜的趋势^[12]，城镇化发展成为一个影响广泛的重大经济社会现象。鉴于此，本文以西部地区成都市S县泉镇[②]为例，探讨中西部地区政府主导型城镇化的演变逻辑、推挤模式及其经济政治效益，以丰富对政府主导型城镇化的多维认识和实证分析。

笔者与所在单位研究人员分别于2012年7月和11月份到成都市开展城乡统筹以及城镇化调研。成都市于2003年在全国率先拉开了统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化实践的序幕，2007年6月成都市被国务院批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区。尽管成都市城乡统筹“重点在乡”，但城镇化率是衡量一个地区发展的重要指标，城镇化仍然是成都市城乡统筹的主要目标之一。2012年中共十八大会议以及中共中央经济工作会议提出城镇化建设的国家战略以后，成都市的城乡统筹迅速转向了城镇化建设。笔者调查了成都市泉镇的城镇化建设。该镇属于成都市S县远郊村，地域面积18.09平方公里，人口15318人，3600多户，耕地19000余亩，95%以上人口为农业人口，有四个行政村和一个社区。泉镇是成都市30个重点镇之一，是统筹城乡综合配套改革试点。泉镇通过数年即实现了75%的农民集中居住和80%的耕地流转，城镇化水平得到极大的提高，给我们提供了一个中西部不发达地区的乡镇如何实现城镇化的典型案例。那么泉镇快速城镇化是如何实现的，又具有什么样的特征和影响，对我们的新型城镇化有何启发？这是本文试图回答的问题。

二、中西部地区政府主导型城镇化的推进模式

在国家战略安排的推动下，城镇化成为政府重要的政治任务，各级政府通过强有力的计划和政策来配置资源以达到这一国家目标。城镇化涉及到农民的居住和就业两大问题，中西部地区政府主导主要体现为政府通过财政补贴或者财政投资等方式推动农民上楼集中居住和土地规模流转，以实现农民的居住城镇化和就业城镇化。根据笔者及所在研究单位在全国农村的调查，受制于相同的经济社会条件和政策环境，这种城镇化推进模式在中西部地区具有普遍性。

（一）   农民集中居住与居住城镇化

与传统的以土地财政为目的的土地城镇化不同，当前中西部地区的城镇化以城镇化率为目标。城镇化最直观的表现是农民居住方式的变化，因此集中居住的农民数量是衡量地方政府城镇化工作的重要考核指标。成都市地方政府投入大量财政资金，按照城镇社区的特征和标准集中连片建造住宅楼区，一般以多层单元式楼房为主，农民按照人均30—40平方米的居住面积，从原来村落住宅中搬入单元式楼房。如表1所示，成都市各级政府花费财政资金5.21亿元左右。这只是政府通过增减挂钩项目、集体建设用地流转项目和征地拆拆项目投入到居住区的资金，还不包括政府通过其他项目投入的资金，如基础设施以及水电气配套建设资金等。政府补贴资金户均20万元左右，大部分农户扣除政府补贴外还需要额外支出十几万元（包括装修费用）。

对农民而言，三种类型政策结果都是“拆旧（房）换新（房），上楼居住”，即政府给每个农户补贴部分资金，农民再出部分资金，就可以将原来的旧房子换成新房，集中居住到楼房中。表1所示，泉镇总共集中居住的户数是2581户，占总户数的71.1%，加上原先乡镇人口4%左右，泉镇农民集中居住比例达到75%。居住区的位置一般是在乡镇政府驻点所在地或者附近，这是一种就地城镇化模式。按照经济社会发展规律，泉镇需要几十年甚至根本就无法达到如此高的城镇化率，但地方政府巨额财政投入花费6年时间就实现了这一目标。

表1：泉镇三种类型政策中农民集中居住的户数、政府财政资金投入数量（单位：亿元）

        注：数据来源于泉镇政府有关部门。

泉镇采用城镇社区模式进行房屋设计、公共配套服务设施及社区管理等，居住区的设计和建设模式改变了农民传统的居住方式。一方面，按照成都市的标准，集中居住区为农民提供“1+N”的配套公共服务，一些居住区配套“1+13”项服务，最多的配套服务有23项，农民可以享受到齐全的现代城镇公共设施和服务。另一方面，城镇与农村居住区的主要区别在于居住区是否具有生产功能^[13]。泉镇新建的居住区不具备农村居住区的功能，一是农民大规模集中居住扩大了耕种半径，农民难以耕种土地，二是新居住区的设计使得农民无法从事农业生产，如新房屋无法放置农业机械和粮食，新居住区无法晒粮食等。以上表明地方政府通过居住区建设实现了农民的居住城镇化。

（二）   土地规模流转与就业城镇化

居住方式与就业模式紧密相关，居住城镇化“倒逼”农民改变就业方式和农业生产方式。在搬到新社区之前，泉镇大部分农户从事务农，采取小农生产方式，新型居住模式不利于农民进行农业生产，一些农民考虑到农业生产便利和就业，不愿意搬到集中居住区，这意味着如果农业生产的问题不解决将阻碍农民集中居住。为了推进农民更快地集中居住以及发挥现代农业对城镇化的支撑作用^[14]，S县和泉镇政府通过财政补贴和投资推动了大规模土地流转和进行现代农业园区建设。当地政府对大规模土地流转的财政支持主要表现在以下两个方面。

第一，直接补贴。一是在一般性的国家财政支农资金基础上，成都市自2009年开始直接给农民发放耕地保护基金（简称“耕保金”）。耕保金增加了农民收入，降低了农民对土地的依赖性，有利于土地大规模流转。二是地方政府直接给农业经营主体各种补贴，主要包括租金补贴与投资补贴。S县按照农业经营主体流转土地面积和流转年限给予租金补贴，每亩租金补贴100-400元之间；按照农业经营主体投资数量和流转土地面积数量给予政策扶持，每亩农业投资1万、4万分别补贴0.2万—1.5万元。

第二，间接补贴，即基础设施投入和农业示范园区建设。2009年省委省政府出台《关于以现代农业产业发展为支撑推进新农村建设示范片工作的意见》，按照政府统筹规划、基础设施建设和公共服务的要求建设现代农业园区。泉镇建立了高新现代农业园区，后来被批准为省级农业科技示范园、国家现代农业示范园区和国家万亩标准化蔬菜种植地。农业园区幅员面积为81.41平方公里，其中耕地面积7.7万亩，核心区面积2万余亩。农业园区以泉镇为核心，辐射带动周边的3个乡镇，政府规划投资4.64亿元。S县还成立了由县委常委、县委组织部长挂帅的泉镇高新现代农业管委会。农业园区内的土地都进行了土地整理，并高标准配套基础设施，以吸引社会资本大规模流转土地和投资农业。

表2：土地集中流转中地方政府财政补贴方式、对象与内容

地方政府的财政补贴和优惠政策激发了农民和社会资本的积极性，泉镇土地流转不仅速度快、规模大而且租金高。从流转价格来看，2012年泉镇土地租金是每亩1110-1665元左右，而农民自己种植粮食的纯收入是每亩1000元左右，土地租金高于农民自己种地的收益。加上当地每亩360元的耕保基金和100多元的粮食综合补贴，泉镇农民不耕种土地就能够获得每亩1600-2200元左右的收益。高租金以及优惠政策促进了耕地快速、大规模流转。从流转规模来看，泉镇大部分是由工商资本下乡组建农业企业流转土地和经营农业，不少农业企业流转土地千亩以上。从2007年至2012年泉镇流转土地15000亩，占全部耕地的80%，只有一些地块面积较小、不适合规模经营的耕地没有流转。

泉镇土地大规模流转使得耕种土地不再成为农民集中居住的阻碍因素，并将农民从农业生产中脱离出来，农民的就业方式发生了变化。大部分农民不再耕种土地，不管是主动还是被动，农民都需要到城镇经济体系中寻找就业机会，与城镇居民面临相同的就业环境和机会。政府能够人为推动居住城镇化，但农民能否实现就业城镇化主要取决于城镇工商业的吸纳能力。

三、         政府主导型城镇化的经济与政治后果分析

政府的政治人角色决定了政府往往具有不计成本实现施政目标的特性。从泉镇实践来看，城镇化按照政治逻辑而非市场逻辑推进，政府不仅是城镇化发展的规划制定者和宏观调控者，也是城镇建设和经济发展（主要是农业发展）的直接投资者。从某种程度来说，城镇化是由政府财政资金“堆”出来的，泉镇不过是中西部地区政府主导型城镇化的典型代表。这种城镇化模式能够在短期内推进农民集中居住，却无法改变农民收入难以支撑城镇高消费生活的客观困境。这一城镇化过快发展现象被学界称之为“伪城镇化”或“冒进式城镇化”现象^[15]，产生了诸多政治经济后果。

（一）农业企业“逃跑”及其经济后果

经济发展并不是简单地因政府推动而发生改变，虽然政府推动土地流转改变了农业生产方式，但是并没有带来农业发展和增长。调查发现，高租金以及农业的低利润率使得泉镇的规模农业经营均以失败告终，农业企业纷纷放弃农业经营，甚至“逃出”泉镇。根据泉镇经济委员会顾问王某的反映，“泉镇从2007年开始大规模土地流转，政府给予了很多的政策优惠，但是没有一个农业企业能够维持三年以上，很多企业经营不下去就一声不吭地跑了。农民的的土地租金无法按时、按量支付。”泉镇农业规模经营失败并不偶然，在全国具有普遍性，这是由我国以及全球的经济结构决定的。农业低利润表面上看是庞大的农业人口与有限的土地资源之间的矛盾，本质上则是依附于土地上的农民在国民财富中分配的弱势地位以及中国在世界财富分配中的弱势位置所导致的^[16]。规模经营和农业发展遵循市场规律，政府投入大量财政资金即使能够推动大规模土地流转，但是却无法改变农业在国民经济分配中的位置以及农业低利润的客观规律，土地规模经营难以盈利。正是在这个意义上，不少学者在全国地区调查发现，规模经营还没有形成盈利模式，大部分资本下乡从事农业经营的经济效益较低甚至经营亏本，资本下乡并没有带来农业发展和现代化^[17-18]。。

城镇化地区是承载非农人口和非农产业的功能区，城镇化不仅表现为城镇数目的增多和农民居住方式的城镇化，更根本的是产业结构的转变和农民职业的非农化。工业化和产业发展遵循市场规律，地方政府并不能在短时期内提高工业化水平和促进农业增长。在城镇就业机会没有增加的情况下，从土地中释放出来的农村劳动力，尤其是占农业从业人口主体的中老年劳动力并没有进城务工机会，而是处于失业或“半失业”状态^[19]。由此可见虽然泉镇农民不再从事农业生产，但是农民的就业方式并没有实现城镇化。

在政府的大量政策补贴下，土地大规模流转短期内增加了农民收入，但规模经营的失败使得土地流转无法在长期内持续增加农民收入，农业难以支撑城镇化发展。由居住和就业的相互关联可以看出，农民集中居住并非简单意义上的聚落形态或行政组织的集中化，而是乡村社会结构以及农民生产生活方式等方面发生的一次深刻变革^[20]。当农民分散居住和从事农业生产时，农民家庭生活中有相当程度的自给自足部分，比如水、粮食、蔬菜、休闲娱乐等都不需要从市场上购买，农民过的是“低消费、高福利”生活方式^[21]。当农民按照城镇社区的方式居住时，农民无法再耕种土地，农民的生活方式城镇化了。城镇生活方式的主要特征是商品化，即所有的生活消费品和服务都需要从市场上购买，并且还需要额外支付物业管理费等，这是一种高消费生活方式。在农民没有新增城镇就业、土地租金收入又无法得到保证的情况下，农民的生活支出却增加了。农民陷入生活费用明显高涨、入不敷出的窘境，一些农民不得不背井离乡外出打工，新建社区闲置起来。并且农民的十几万储蓄资金以固定资产的形式“沉淀”到房屋上，从长期来看农民应对生活风险的能力降低，农民生活风险也增加了。

一些学者认为这种“就地上楼”的城镇化模式不仅是村级集体经济实力强大、区位优势明显村推进城镇化的重要形式，也是经济落后、区位劣势严重村城镇化发展的重要推手和发展模式^[22]。这种判断的前提是将城镇化的内涵定义为居住方式的城镇化，而不是生产方式的同步城镇化。东部沿海发达地区在高度工业化推动下，通过农民职业身份的转变和向社区集中居住的方式就地实现城镇化^[23]。在中西部地区，虽然农民的居住条件能够得到极大改善，但是在工业没有得到迅速发展和农民收入没有增加的情况下，这种就地城镇化只不过是农民过上了更高成本和风险的城镇生活。换言之，中西部地区在没有产业支撑的情况下，政府主导的“就地城镇化”是只有形式没有内容的城镇化，这是农民在没有就业城镇化的情况下居住城镇化的结果。 

（二）政府“被绑架”及其政治风险

泉镇农业企业屡次“逃跑”后因为不能及时找到其他人接手，出现了土地大量抛荒现象。当大量农业企业陆续“逃跑”时，地方政府不得不承担起“兜底”责任^[24]。泉镇政府只能以更为优惠的政策吸引农业企业流转土地，一些工商资本也趁机向政府反映“困难”，要求泉镇政府给予更多补贴。当没有工商资本流转土地时，地方政府不得不支付租金给农民。美宁公司“逃跑”后，2010年乡镇政府垫付租金37万，到2012年还有一些没有流转出去，只能由村级组织垫付租金7万元。每年9月30号是发放租金的最后期限，很多企业发不了租金，农民陆续到镇政府要租金。笔者在泉镇调查时正值年末，每天都有几批农民在镇政府要租金。现在泉镇政府的主要工作是引进社会资本流转土地，并花费巨大资金“留住”社会资本以及解决农民的租金问题，这相当于地方政府被城镇化“绑架”。

泉镇地方政府财政实力并不雄厚，政府无法负担农民的土地租金，一些农民要求政府担责或者上访，甚至形成了农民与政府之间的紧张关系，如案例所示。中国政府合法性很大程度上来源于农民经济生活的改善^[25]。泉镇城镇化的结果却是政府推动城镇化是为了改善农民生活水平，但是城镇化实践产生了“未预结局”，即某一干预所导致的后果属于行动者没有预想到的、有时甚至构成与行动初衷背道而驰的结果^[26]。成都市政府投入大量财政资金，并没有提高农民对政府的认同，反而因为规模经营失败及农民生活困难降低了合法性。

案例：天锐公司欠农民租金48万，农民要求泉镇政府支付租金，泉镇政府没有支付能力，农民因此告到法院。天锐公司申请破产，法院三次强制执行都追不回租金，农民去信访部门上访，要求法院追回租金。法院为了维护社会稳定和缓解与农民的紧张关系，花10万元安抚农民，要求农民不要再到法院打官司，也不要到信访部门状告法院。

泉镇政府为了减轻资金压力，也为了解决土地抛荒问题，引导农民土地入股组建土地股份合作社，土地租金一般是每亩200-500元。农民集中居住之后，由于耕种不方便，只能“被迫”流转土地，在土地租金上只能处于任人摆布的状态。长期限流出土地的农民成为无土地、无工作、无社保的“三无人员。没有产业支撑的城镇化是一种过度城镇化。一旦城镇化不是建立在工农业充分发展的基础上，城镇人口过度增长，城镇却不能为其提供必要的就业机会和生活条件，那么生活在城镇的人口必然陷于贫困状态^[27]。相当数量的发展中国家的城镇化已经证明了这一点，一些发展中国家城镇化的水平已经领先于我国，达到了或超过世界平均水平，却没有解决城镇人口的就业和贫困问题。温铁军观察到任何一个人口相对比较多的发展中国家，只要人口过亿，因城镇化过快导致的赤贫农民一般都占三分之一以上。从某种意义上讲，这种城镇化只不过是以空间平移了农村贫困人口进入城市，变成城市贫民窟人口，城市贫民窟的生活是漂泊无根的，是罪恶、堕落、社会不稳定等温床，容易导致政治运动的发生^[28]。

一般来说，西方发达国家的城镇化过程是先有产业聚集，再有人口聚集，主要依靠内在动力，因而是自下而上的城镇化发展道路。当前我国中西部大多数地区的城镇化正在快速发展，主要依靠外力推力，强调人口聚集，忽略产业聚集，或者产业集聚不起来，因而是自上而下的城镇化发展道路^[29]。总的来说，当前我国中西部地区的城镇化与农业现代化存在协调不力的现象，农业现代化明显滞后，城镇化发展缺乏内在动力，政府在推动农民大规模集中居住的同时被城镇化“绑架”，将引发重大政治风险和社会不稳定。

四、         结论与讨论

城镇化是一项系统工程，将对农民生活、农业发展以及整个城乡经济社会的发展产生根本性影响。当前中西部地区政府主导型城镇化的一个误区是，将中国工业化和经济发展中出现的各种矛盾简单归咎于城镇化进程的滞后，将快速城镇化视为未来中国经济长期增长的主要动力源泉，由政府来人为推动城镇化发展。毋庸置疑，在城镇化不断推进的今天，政府在城镇化进程中发挥着关键且不可替代的作，尤其是中西部地区在国家经济格局中的不利位置更加要求政府的宏观调整和扶持。但由于中西部地区工业化落后，政府希望通过行政命令的方式来推动城镇化的发展，以城镇化率为目标的城镇化演变为“集中居住+土地流转”，城镇化变成了“造城运动”，有悖于经济社会发展规律和城镇化规律。

通过泉镇案例的剖析，我们可以发现，快速的城镇化在短时间内实现了农民生活城镇化和改善了农民的居住条件，推动了社会经济的发展，却无法有效转移农村剩余劳动力和实现农民就业城镇化。这种城镇化推进方式在经济层面浪费大量财政资源，降低了农民的整体生活水平和增加了农民的生活风险；在政治层面引发农民与政府的紧张关系以及社会不稳定，降低了农民对政府合法性的认同。传统的土地城镇化模式主要涉及到范围有限的城郊村农民的权益，当前中西部地区的城镇化可以涉及到所有农民的居住和就业，对中西部地区乃至全国的的经济和政治产生了广泛而深远的影响，需要引起我们的重视。

要纠正当前盲目追求城镇化率的政府行为，当务之急是学术界和政策界要正确认识工业化和城镇化的关系。健康可持续发展的城镇化必须建立在产业支撑和实体经济的坚实基础上，工业化是城镇化的根本动力，农业现代化是坚实基础，城镇化是经济发展水平到一定程度的自然结果 ^[30]。从当前中西部地区经济社会发展所处的历史阶段看，工业化依然是起决定作用的方面，城镇化的着力点仍然是农民的就业问题，而非简单的居住问题。本文也从实践层面揭示出中西部地区政府主导型城镇化的结症在于工业化及实体经济发展不足，无法有效解决农民的就业问题。

本文并不是否定政府主导型城镇化模式和政府在城镇化中的重要作用，而是揭示出在不同的经济社会条件和政策环境下，政府主导型城镇化模式呈现出不同的形态和经济政治效益。我国现阶段城镇化的差异性特征，要求城镇化的推动应着眼于不同区域的发展条件和动力，因地制宜地制定适宜区域特征的城镇化推进策略。当前沿海发达地区城镇化的主要任务是农民工市民化和城镇化质量的提高，中西部地区城镇化阶段与其有较大的差异，产业发展不足仍然是制约中西部地区城镇化发展的主要瓶颈。产业发展依靠政府主观推动难以在短时期内得到迅速发展，在这个意义上中西部地区要防止脱离实体经济、没有产业支撑的拉美式城镇化陷阱。应大力发展工业以及实体经济，优化政府行为，走政府引导、市场主导的城镇化道路。

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