有一种非常流行的逻辑：农民贫困根源之一是没钱投资，没钱投资是因为无法从金融机构贷款融资，贷款难是因为缺乏有效抵押物，缺乏抵押物是因为现行法律禁止农民拿土地和房屋作抵押，农村产权改革就是要赋予农地农房抵押权能，使农民可以以此抵押贷款，融资创业发财致富，真正唤醒沉睡的财富，彻底改变金融业从农村吸血的局面，推动农村繁荣发展。

在这种逻辑主导下，近年来许多地方进行了农地农房抵押贷款试验，各方大多对此抱以乐观预期，对其成功之处大加赞扬，仿佛真的是释放出了改革红利，而对其出现的困境也一边倒地归咎于现行法律和土地制度的掣肘。

农地农房抵押（包括土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权，统称“两权一房”，为行文方便统称“农地”）是农村产权改革三大基本内容之一，事关重大，中央对此总体上持慎重谨慎的态度，严令封闭试点。遗憾的是，地方政府、学术界和媒体等对此则存在诸多认识误区。澄清这些误区，有助于我们进一步厘清改革的目的、方向和面临的现实约束，从而更好地推进农村产权改革。

具体来说，农地抵押中存在下述四个主要认识误区：

首先是受益主体认识误区，误把极少数农民和资本家的需求错置为所有农民的需求。赋予农地抵押权的话语都是以解决农民贷款难来论证其正当性的，实际上，在真正进行相关试验的地区，受益主体基本上都是专业大户、家庭农场主和农业企业，几乎没有普通农民。比如中国农业银行福建分行自2010年以来累计发放农地抵押贷款4300万，受益主体有12个农户和3家农业企业，但三家企业贷款总额3200万，占贷款总额的近四分之三。武汉市实施农村产权改革以来累计发放农地抵押贷款14亿元，不乏贷款数额达数千万甚至上亿元的经营主体，但其中无一例普通农户。有人会把这种结果归咎于金融机构“嫌贫爱富”，客观地说，银行本就以盈利为目的，为降低交易成本和风险而慎重选择贷款对象无可厚非。实际上，关键问题并不完全在银行，而是贷款方的需求。换句话说，农地抵押贷款中的受益主体分布，基本上与需求主体是相对应的，普通农民没有成为受益主体，主要还是因为他们并没有这类需求。农业生产在现有经营规模、生产条件和粮食市场环境下已无多大增收空间，普通农民没有扩大农业生产投资的内在动力，而现有农业生产投资也没有多少资金困难，何况现在农资销售一般采取后付款方式，农民家庭积蓄足以应付生产性投资需求，此其一。其二是许多人误以为农民有在农村创业的资金需求，实际上这类群体很少，代表不了全体农民，且农村创业空间有限，农民禁不起这种折腾。其三是农民的资金需求主要是结婚建房和看病三项，都属于消费性需求，完全可以通过向亲朋好友借款解决，犯不着拿土地去抵押贷款，银行也不会开展这类业务。最关键的还是在半工半耕的生计逻辑中，土地对于农民的意义主要还是社会保障，是应对市场经济风险（包括进城务工和个体商业经营）的保底工具，而不仅仅是一件可以拿来换取财富的“物”。笔者在武汉农村调查时，农民说土地和房子是“命根子”怎么会拿去抵押呢？真正有需求的是专业大户、家庭农场和农业企业等所谓新型经营主体，一方面他们的农业生产是经营性的，且大多从事特种种养殖业和休闲农业等，与普通种粮农民相比，显然有更多的资金需求，另一方面，他们的经营规模较大，在现有价值评估标准下，农地本就估值不高，只有形成一定规模贷款才有实际意义。但这些经营主体中真正具有农民身份者很少，即使有农民身份本质上也已经变成了老板，所以，笼统地说放开农地抵押贷款可以解决农民贷款难问题是没有意义的，是错误的用少数人代表了全体农民，要么是真的不了解农地贷款真正的受益群体，要么就是故意拿农民说事，别有用心。

其次是抵押困境的归因误区，误把农地抵押有效性不足的内在缺陷错置为制度障碍。许多人认为农地是非常理想的信贷抵押品，但存在法律障碍。以土地承包经营权为例，《物权法》和《担保法》均规定集体所有的土地使用权不得抵押。只有以招标、 拍卖、 公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权可以抵押。《农村土地承包法》虽然规定“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出 租、入股、抵押或者其他方式流转”，但最高法在《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中规定“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。对因此造成的损失，当事人有过错的，应当承担相应的民事责任。”这就意味着土地承包经营权抵押贷款得不到法律保护。另外，《土地承包法》规定了承包期限，也限制了土地承包经营权权能的发挥。故此，许多人都认为应当修法明确赋予土地承包经营权抵押权能，真正为农民还权赋能。许多地方的产权改革试验，则通过地方法规的形式有限突破了上述法律限制，但由于缺乏国家层面的立法保护，各方还是顾虑重重。上述看法把农地抵押困境归结为法律和制度障碍，也就给农村产权改革找到了“对象”，似乎破除制度障碍后，农民充分享有了土地权能，问题就迎刃而解了。实际上，这种看法是似是而非的。在实践中，金融部门虽然也有法律上的顾虑，但在一些地方的改革已然允许农地抵押的情况下，金融部门办理相关业务仍然非常谨慎，这就充分说明法律和制度障碍并非决定因素。实际上，农地作为抵押物的有效性根本上还是取决于其内在条件，这是土地和农业生产的先天属性决定的，与法律是否赋予其抵押权无关。农地能否作为抵押物，关键要看其是否具有抵押价值，在发生违约后，金融部门是否可以采取有效措施处置抵押物。如果其天然不具有抵押价值，或者准确地说，其交易成本高于收益，那么，无论其权能是否得到法律承认，若无行政力量介入，完全靠市场自发调节，金融部门是不会接受其作为抵押物的。实际上，农地自身属性恰恰决定了其抵押价值有限。首先，土地具有不可移动性，承包地和宅基地产权关系深嵌于熟人社会的社会关系之中，且面积细小分散，单独处置面临极高的外部性，即作为抵押物，其流动性严重不足。其次，土地属于特殊的资源，其使用受国家严格的用途管制，农地必须农用，不能做非农使用，而作为农地其价值显然非常有限，许多人把农地视为“沉睡的财富”，实际上是预设了农地非农使用的增值，显然把农地放在了真空中，没有考虑到国家必要的用途管制制度。而且，农地流转对象也是被严格限制的，国家严禁最具资本优势的工商企业长时间大面积流转农地，这进一步限制了农地交易市场的边界，也就约束了农地作为抵押物的自由处置权能。对于宅基地来说，由于其具有鲜明的集体福利分配的性质，其流转交易边界更应受到严格限制。再次，除了少数经济发达地区和城郊地外，大多数农村的农地流转市场还很不活跃，没有市场依托则农地作为抵押物的处置就失去了条件，没有市场或者市场很弱其实也是农地价值低的表现，将农地视为“沉睡的财富”是严重的误解。即使在农地流转市场较为活跃的地区，由于抵押物处置主要发生在二次流转市场，而目前来看，二次流转市场活跃度也有限，且面临诸多困境，特别是在现行土地制度下，二次或多次流转会造成农地产权关系严重复杂化，风险不确定性很高。最后，对绝大多数普通农民来说，土地还是“命根子”，而非“钱袋子”。命根子说明土地对农民还承担着重要的社会保障功能，许多人往往从经济收入角度理解农地的社会保障功能，认为随着国家社会保障水平提高，该功能会逐步弱化。这也是极大的误解。农地的社会保障绝不仅仅是经济收入意义上，还有休养身心和价值生产功能，这对老年农民意义更为重大。正是在这个意义上讲，农民没有将土地拿来抵押的内在积极性。综上，农地面临的抵押困境，根本上并非是制度性的，而是其先天缺乏作为抵押物的条件。

再次是抵押标的认识误区，误把组合担保或反担保等错置为单一农地产权抵押。这在土地承包经营权抵押中表现尤其突出。各地开展农地抵押贷款的案例屡屡见诸报端，给人的印象是土地承包经营权确实有效撬动了金融资本。但若稍作深入调查就会发现，迄今为止各地开展的所谓农地抵押贷款都有些“盛名之下其实难副”，也就是说，表面上看是土地承包经营权发挥了抵押作用，实际上土地承包经营权在其中发挥的作用非常有限，甚至可以说是假抵押。目前常见的有直接抵押和间接抵押两种，所谓直接抵押就是直接将农地抵押给银行获得贷款，间接抵押则需要由公司担保或者农户联保等，若出现风险，则由公司或联保农户代为偿还贷款，担保方则获得土地承包经营权，或获得其处置收益。下面分别来看两种抵押方式的具体操作机制。直接抵押在操作中往往采取“组合担保”的方式，即金融部门会要求贷款方将土地承包经营权和地上附着物、生产设施甚至城市房产一并抵押，还要考察贷款方的经营能力、信用状况等，并且单纯给予土地的授信额度在总额中其实占比比较小，在这种抵押中，土地承包经营权发挥的作用更类似于“锦上添花”，甚至不过是为了完成产权改革任务而搞的应景之作。间接抵押中土地承包经营权发挥的作用就更值得怀疑了，真正起担保作用的实际上是公司或者其他农户的信用，有的地方更是靠政府财政支持的所谓担保公司。公司或者农户提供担保肯定不是无偿的，这必然额外增加了贷款方的负担，且提高了交易成本，而由政府财政来化解风险，实际上就变成了惠农政策，改变了抵押贷款的市场性质。总之，从目前各地的操作实践来看，土地承包经营权实际上并没有发挥独立的抵押作用，这显然是由土地作为抵押物的先天不足决定的，金融部门迫于行政压力不得不开展此项业务，但为了规避风险，不得已采取了变通方式。实际上，尽管有这些变通方法，金融部门的积极性仍然难以被调动起来，这又是由农业贷款的特殊性决定的。无论是何种经营主体，其贷款用途只能用来发展农业生产，与小农家庭经营不同，新型经营主体的经营活动除受自然因素影响外，还受市场影响，经营风险很高，仅靠土地来抵押融资显然是远远不够的，经营主体的经营能力、预期效益等更为重要。总之，土地承包经营权其实是农业经营主体贷款融资的既不充分又不必要条件，既有实践已经充分证明了这一点。

最后是改革成效的归因误区，误把政府的政策性行为错置为市场自发配置。农村产权改革的最终目的是确立市场在农村产权交易中的决定作用，具体到农村产权抵押融资中就是要给予包括土地承包经营权在内的抵押权能，剩下的交给市场去解决，以期建立有利于农业发展和农民增收的农村金融市场。目前各地的产权改革就是在上述理论指导下展开的，因此，各界在评估改革成效时往往将其归因于理论的正确性，认为是市场发挥了作用，实现了资源配置的优化。有意思的是，深谙个中真味的施政者也往往持这种认识，误会了政府与市场在实践中的作用边界。那么，目前的改革成效是否真的是改革预期的那样激活了农村金融市场呢？答案显然是否定的。且不论政府在推动法律制度改革上的主导性作用，但从以下两点也能发现土地承包经营权抵押融资仍然是政策性的而非市场性的：第一，金融部门开展相关业务的主要推动力在政府而非市场。首先，承担相应改革任务的多以地方银行为主，比如武汉农村产权抵押贷款总额中的百分之九十以上都由武汉农商银行承担，此外还有部分村镇银行，其他商业银行涉足较少。其次，金融部门内部均有明确的业务考核任务，仍以武汉农商行为例，该行有两个“不低于”的任务，即农村三权抵押抵押贷款增幅不低于上年同期，净增额不低于上年同期，这显然是为了配合政府产权改革而采取的措施。最后，许多贷款业务是政府直接促成的，地方政府为树立改革示范或者支持某些经营主体，会直接介入具体业务。第二，风险化解主要靠政府而非市场。在城市工商业贷款中，政府出资建立担保公司或者风险基金并不常见，市场化程度非常高，但在现有的改革实践中，政府出资设立担保公司或风险基金非常普遍，比如成都市由市级财政出资设立3000万元风险基金承担80%的风险，而银行只需承担20%。湖南衡阳则由市财政出资100万元设立保险补偿基金，目的是给银行金融安全加上一道“防火墙”。几乎所有研究者在讨论农村产权抵押的风险化解时都建议政府要发挥积极作用，归根到底都是由政府财政兜底。实际上，政府财政实力已然成为农村产权改革风险（仅仅是经济风险）承受能力的基本保障。换句话说，其实各方都充分认识到仅靠市场无法承担全部风险，而风险化解能力又是决定金融市场有效性的基本指标，或许可以认为，农村金融市场的高效运行，政府的作用要比产权制度改革本身更为关键。其实，由于包括土地在内的农村产权的内在缺陷，以及农业生产的高风险性，决定了金融部门不可能有主动性去提供金融服务，换句话说，这类金融市场的政策性要远大于其市场性，单向度的市场化思维显然是大大简化了问题。

当然，农地抵押中还存在其他一些问题，特别是事关国家在农村的基本经济制度和农村社会稳定。上述四个方面是目前各方认识此问题的主要方面，澄清这些认识误区，有助于我们反思农村产权改革的目的与手段之间是否匹配，从而少一些一厢情愿的理论想象，多一些对现实复杂性的把握。

本文发表于《中国土地》2015年第11期