农村产权交易市场的运行困境与完善路径

——基于S市农交所的考察

王德福

（华中科技大学中国乡村治理研究中心，湖北武汉，430074）

摘要：建设农村产权交易市场，实现农村资源资本化，被认为是增加农民财产性收入和促进现代农业发展的必要手段。调研发现，地方政府构建的农村产权交易市场并没有取得预期效果，反而陷入低效运转和职能异化的困境。分析认为，农村产权的自然属性、制度属性和结构约束决定了其不具备进入公开统一市场的条件。不顾现实约束强制推行产权交易，会带来诸多风险。农村产权交易市场应该严格遵循慎重稳妥原则，从分类制定交易规则、完善精简职能和淡化行政色彩等方面进行完善，以期更加适应农村产权特点和农民需要，更加保障农民的返乡权，真正维护农民利益。

关键词： 财产性收入 产权交易 现实约束 返乡权

一、引言

长期以来，包括土地和房屋在内的农村资源受各种因素制约，难以进入市场自由交易，这被认为是农民收入增长乏力的重要因素[1]。近年来，推动农村资源资本化、构建农村产权交易市场，进而增加农民财产性收入成为各地开展农村产权改革的重要内容。许多专家乐观地测算，农村产权交易将激活价值百万亿的市场，其中仅承包耕地每年就能撬动1.3万亿资金①。实际上，非正式的农村产权交易市场一直存在。据农业部统计，截至2014年6月底，全国家庭承包耕地流转面积已占全国家庭承包经营耕地总面积的28.8%，但其中尚有近30%没有签订流转合同②。对于这种分散自发的产权交易形式，尽管也有肯定声音[2]，但大多数研究坚持认为其弊端丛生，亟需正规化。党的十八届三中全会提出“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。2015年1月，国务院办公厅印发《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，对农村产权交易市场设立、运行和监管等提出具体指导意见。从实际情况来看，目前全国已建立众多农村产权交易机构，据统计，全国已有800多个县（市）、13000多个乡（镇）成立了土地流转服务中心，有1200多家依托林业管理部门设立的林权流转服务中心③。遗憾的是，对于各地蓬勃展开的农村产权交易市场建设时间，多数研究仍然局限于从应然层面进行必要性论证，甚少深入现场考察其实践效果，造成学术研究严重滞后于实践需要。

笔者与学友于2015年年初对S市农村产权交易市场建设进行了为期半个多月的调查④，采用半结构访谈、文献收集和实地考察等方法，同S市农交所及县乡分支机构工作人员、涉农部门负责同志、基层干部群众和各类农业经营主体广泛接触，发现农村产权交易市场的建设运行并非理论预设那样理想。S市农交所是全国较早设立的市级农村产权交易机构之一，是S市作为全国农村改革试验区的重点和亮点工程。本文希望通过对S市农交所实践效果和运行困境的剖析，揭示制约农村产权交易市场运行的现实因素，进而反思农村产权交易市场化改革的路径。

二、农交所的低效运行与功能异化

S市农交所于2009年成立，是由市农业局单独出资100万元成立的国有独资公司，性质为非营利性公司制企业法人。农交所受S市农村综合产权交易监督管理委员会领导，主管单位为市农业局，业务指导部门为市农村经济经营管理局，已形成起市、县、乡三级交易平台体系。农交所下设交易部、鉴证部等5个部门，为农村产权交易提供信息发布、组织交易、成交鉴证、资产评估、担保融资和招投标等方面的一条龙服务。农交所对于受让方为个人或者农民专业合作社的业务不收取任何费用，对于受让方为公司企业的按每亩5元收取费用。农交所采取监督管理、交易规则、信息发布、交易鉴证、收费标准、平台建设的“六统一”管理模式。开展的交易项目包括农村土地承包经营权、农村集体经济组织“四荒地”使用权、林地使用权和林木所有权、农村房屋所有权、农村闲置宅基地使用权等共十项。S市规定，本市辖区内农村集体产权依法流转交易的，必须在农交所进行，并鼓励农民个人产权进场交易。截至2014年底，农交所共组织各类农村产权交易2030宗，交易金额118亿元，其中85%以上为农村土地承包经营权流转，涉及农村土地面积110万亩，累计办理土地经营权抵押贷款19亿元。

从统计数据上看，农交所发挥了积极而且巨大的作用，似乎印证了市场配置资源的高效性，也证明了建设公开交易市场的必要性。但是实地调查显示，上述理想的制度设计和光鲜的统计数据背后，其实是农交所的低效运转和职能异化，主要表现在以下四个方面：

一是职能单一，对原有土地流转服务机构替代性不足。农交所虽然交易项目涵盖非常广，但是实际交易项目非常少，85%以上都是土地承包经营权流转，这与农村经管部门所属的土地流转服务中心存在严重的职能交叉。2008年，S市投入大量资金在全市县乡各级建立高标准土地流转服务中心，对服务中心办公场所、服务设施、内部设置等都提出严格要求，服务中心职能就是公开发布流转信息、严格规范流转交易，并调解流转纠纷。这些职能与农交所差别不大，因此，农交所在构建县乡交易平台时，完全依托原土地流转服务中心。问题是，县乡两级交易机构“兼职”成为农交所下属机构后依然要作为政府部门发挥土地流转监管职能，却增加了为市农交所填报各种表格数据的额外工作，而这些工作对于促进土地流转作用有限，徒增行政成本。

二是交易职能基本没有发挥，且业务增长空间有限。农交所已办理的2000多项业务中，真正属于交易业务的几乎没有，这些只是到农交所办理交易鉴证书的项目⑤，而在办理鉴证书之前，交易早已完成。也就是说，农交所作为“公开、规范”的市场化交易平台的职能基本没有任何体现。业务量少是全国许多类似交易机构面临的困境，比如天津产权交易中心2011年成立到2015年初只开展了5笔业务，瑞安市中禾土地流转信息咨询有限公司则因业务量少（只完成两笔交易）而倒闭⑥，上海农交所自2009年成立以来也被发现交易活动“几乎没有”“形同虚设”⑦。除此之外，农交所业务增长空间也很值得怀疑。以农交所最主要的土地流转业务为例，S市目前土地流转比例已达56%，这个比例接近全国平均水平（28.8%）的两倍，农交所负责人坦承“流转空间已经非常有限”。

三是职能异化，从市场机构变成政府监管部门。农交所的定位是市场机构，市场机构发挥的应该是信息传递、价格发现、交易中介等功能。但是，S市农交所除了没有发挥上文所说的交易职能外，其已发挥的职能却发生了明显的“异化”。首先，其开展的办理交易鉴证书业务，实际上是对产权交易的规范和监管，这本应属于作为政府部门的农村经管部门负责。其次，农交所的交易鉴证书成为政府面向新型农业经营主体投放财政奖励、支农项目以及抵押融资贴息项目的基本条件，进一步强化了农交所的行政色彩。农交所实际发挥的作用，到底是市场机制作用大，还是行政力量主导，其实是很值得探讨的，至少S市农交所更像一个政府部门而非独立的市场机构⑧。

四是规模偏好明显，某种程度上异化为强势资本的排斥机制。迄今为止，农交所2030宗、110万亩土地承包经营权交易业务量中，接受方为工商资本的项目有912宗、80万亩，分别占44.9%和72.7%，其余均为规模百亩以上的农民合作社或家庭农场，无一例普通农户和小规模土地流转交易业务。很明显，农交所构建的“正规市场”形成了明显的规模偏好。产生这种结果与农交所复杂的交易程序和提供的鉴证服务有关，复杂的程序抬高了交易成本，将农村大量存在的普通农户之间的自发流转排斥在外，而其提供的鉴证服务由于成为获取政府财政支持和抵押贷款的必要条件，也增强了其对融资需求旺盛的规模经营主体的吸引力。

三、农村产权交易市场的限制因素及其风险

农村产权交易市场的困境往往被归结为三方面的限制因素：一是法律制度障碍，即农村产权的残缺性，二是技术性障碍，主要是市场中介服务不完善，三是思想意识障碍，农民流转意愿不强[3]。学者提出的农村产权制度改革也主要针对上述方面 [4]。成立最早、运行最成熟的成渝两地农村产权交易机构，曾经被一些学者认为具有“全局意义”[5]。但也有研究指出成渝地区的探索本质上也是政府主导的财富再分配，且颇多遗患 [6]。笔者认为，制约农村产权交易市场运行的因素更为复杂，不宜简单认识，更不宜随意做重大改变，否则会有造成一些经济社会风险的可能。

（一）农村产权交易市场的现实约束

农村产权交易市场的现实约束首先来自其交易对象的自然属性，一是产权分散，二是区位条件复杂。农村产权的第一个自然属性是由我国高度紧张的人地关系造成的。以耕地为例，按照常住人口计算，2012年我国农村人均耕地面积为2.83亩，户均约半公顷，经营10亩以下的农户占家庭承包户的85%。另外，地块非常零碎，户均 7-8 块，平均每块土地只有1亩左右，广西等地的许多农户有十几二十多块地，多数地块面积也就只有几分[7]。这样细碎且分散的耕地流转交易的价值几乎为零，且对农户来说，将其纳入公开市场进行交易的经济成本和时间成本远高于私下交易。能够进入公开交易市场的首要条件是集中连片且规模较大，根据我们的调查，凡是一次性交易规模达到数百亩乃至上千亩的，都是行政力量干预的结果，并非市场交易达成。林权也面临同样的问题 [8]。农村产权的第二个自然属性同样与人地关系紧张有关。由于人口密集，加之初始分配造成产权分布的插花格局，每个农户的产权都面临极强的外部约束，实际上难以自由处置，即使流转给他人，接收方也要面临复杂的外部环境而影响其收益。比如农民的房屋交易后，新房主要融入一个长期形成的村落熟人社会是很不容易的。另外一个就是不同区位的土地其可交易的价值差异巨大，城郊地区和普通农村地区、交通条件好的地块与交通条件差的地块等等，其交易价值天差地别。因此，即使赋予农民以彻底明晰的私有产权，交易的可能性依然不会很高。这是东亚地区普遍存在的情况，日韩两国实行土地私有制，但农地交易长期没有取得突破性进展[9]就是佐证之一。

第二个现实约束来自土地管理制度和农村集体所有制。农村土地集体所有制从根本上并非是法律设计的，而是我国社会主义革命的成果，是“通过社会的政治活动，通过土地改革和土地的社会主义改造活动产生的”，这就决定了“它不仅仅是一种财产权利，也是一种政治的社会制度安排，是社会主义制度安排下的财产权利。”[10]具有“宪法秩序”的意义[11]。土地管理制度是国际通例，其核心就是土地必须按照规划使用，或者说政府对土地用途实施管制。用途管制制度严格限制农地用途，农地流转交易不得改变农业用途，不得非农使用。这就限制了农地利用价值的实现。农业是弱质产业，土地用作农业生产所能实现的价值自然远低于非农使用的价值。农村土地集体所有制对农地交易权能的限制是对产权交易程序和主体的限制，具体表现为，一是农地流转必须征得所有者——村社集体组织和承包者的同意，二次流转交易要征得发包方和承包方的一致同意，否则将违反合同法。农村土地集体所有权对产权交易主体的限制主要表现在农村集体建设用地使用权（宅基地使用权）交易上。宅基地是农民依据集体成员权从集体无偿获得的福利，而非自由交易获得，其交易若突破集体边界，是对集体成员权的颠覆，改变了宅基地自有自用原则，并破坏了以土地集体所有为制度基础的村社共同体。总之，用途管制和农村土地集体所有制限制了农地交易权能的充分实现。

第三个现实约束可称之为结构约束，结构约束有两个方面，一是微观结构约束，即农民生计结构和城市化方式的约束。现在以及将来相当长的时期内，我国农民的生计结构将保持“半工半耕”的模式[12]，这种生计模式与农民“接力式进城”[13]的城市化方式紧密关联，具体的，农民依托农业收入完成劳动力再生产，从而可以将务工收入积累下来应对人生大事和储备进城资本，同时他可以在村庄生活中完成社会价值再生产，获得体面、尊严和生活意义，弥补进城务工所遭受的恶劣待遇，如果这一代进城失败便可以退回农村，在轻松劳作之余休养生息，安度晚年，并支持下一代接力实现家庭进城梦。 半工半耕与及接力式进城是农民因应城市化而做出的理性选择，这种普遍性的生计理性是农民保留承包地、房屋等的微观基础，是农民将农村产权主要视为“命根子”（即“社会保障”）而非“钱袋子”（即“财产权”）的根本原因。另一个是宏观结构约束。我国正处于现代化、城市化的关键时期，在这个过程中必须保持政治社会秩序的稳定。产业结构升级与政治社会秩序稳定相辅相成，缺少任何一项都会被锁定在中等收入陷阱之中。在制造业转型升级中受影响最大的无疑是数以亿计进城务工的普通农民，他们囿于自身人力资本条件，必然会日益受到城市劳动力市场的挤压，若这个节奏把握不好，或遇到较大规模的经济波动，数亿农民如何稳定就业将是对政治社会秩序稳定的极大考验。因此，赋予并保障农民的“返乡权”既是维护农民的基本人权，也是我国现代化建设的战略需要。“返乡权”的完整含义是农民能够退回农村和农业，在直接的生产劳动中休养生息和获得生存意义。

（二）盲目推动农村产权交易市场的风险

包括S市农交所在内，多数农村产权交易机构都不是市场自生自发产生的，而是行政力量运作的结果。一些地方政府超越本地经济社会发展条件强制推动农村产权交易市场建设，可能蕴藏了一些不容忽视的风险。

其一，给投机资本制造机会。“中国近年来加快发展农业现代化的战略实施进程恰逢全球三大资本都过剩，过剩的资本大举进入农业以寻找快速获取收益的机会，而资本的唯一目的是获取收益”[14]。前文已述，农村产权交易市场的主要受益群体其实是实力雄厚的工商资本，地方政府还在通过各种优惠政策和财政支持鼓励资本下乡。资本下乡带来诸多问题，其中比较突出的是三个方面，一是农地非粮化甚至非农化。一些工商资本流转农地后从事粮食种植的少之又少，相反，改种园艺植物或者从事休闲农业的不在少数，他们对农田实施大规模改造，客观上造成了农地流转的不可逆性，破坏了粮食生产功能。二是一些工商资本凭借资金实力肆意抬高租金，扰乱农地流转价格市场，对从事粮食种植的中小规模经营主体造成严重的市场排斥。三是一些人借机圈地囤地，等待土地开发征用获取高额赔偿或者将土地作为保值手段，造成土地浪费。因此，我们一方面既要看到工商资本下乡的积极作用，同时更要高度警惕并采取措施防范其风险。

其二，给地方政府和基层组织造成若干新的治理难题。首先是农村产权交易市场的正规机构需要大量运营成本，S市农交所每年运转经费上百万元，一般的林权交易机构运转经费也要数十万元[15]，考虑到实际交易量很少，交易所承担的实际上是原来某些涉农部门的职能，额外增加了财政负担。其次是农村产权交易需要政府配套构建风险保障体系，由于农业本身的弱质性和风险性，风险保障体系必然由政府财政负责，这也是目前各地的通例。这对地方政府财政兜底能力提出了很高要求。最后，农村产权交易市场彻底放开将会造成农村产权关系的进一步复杂化，造成村社集体的所有权进一步虚化，对村社内部公共事务治理造成一定消极影响，而某些工商资本下乡引发的问题最终也要转嫁给政府来化解。

其三，对乡村社会稳定造成一定影响。这一点尤其要值得关注。前已述及，农民半工半耕的生计模式与接力式进城是保证农村社会稳定的基础，其前提是返乡权能够实现。强制推动产权交易将其变现，可能会切断农民在城乡之间进退有据的有序流动，大量高龄农民工返乡后无地可种，失去退养基础，而进城失败的农民也会丧失农村根基。这些问题虽然目前还没有表现出来，但我们必须要有宏观经济发生波动的预案，考虑到现行现行土地制度对于维护农村稳定、缓冲宏观压力的兜底功能。

四、结论与建议

农村产权交易市场建设，关键是要准确认识农地、房屋等对于农民的真实价值和现实功能，更要准确认识我国发展阶段对农业农村稳定的战略需要。产权对于农民来说并不仅仅是财产权，更是实现返乡权的载体。如何真正理解农民的利益，进而维护农民利益，必须作为农村产权交易市场建设的出发点与落脚点。国家强调建设农村产权交易市场要把握“稳步推进”的原则，“在有需求、有条件的地方积极探索新的市场形式，稳妥慎重、循序渐进，不急于求成，不片面追求速度和规模”。笔者以为，对于绝大多数地区来说，特别是粮食主产区和农民人口比重仍然比较高的地区，统一正规的农村产权交易市场建设更应严格把握慎重稳妥的原则。现有的农村产权交易市场也可以从如下方面加以完善，使之更加适应农村产权特点和农民需要，真正服务于农民：

第一，分类制定市场规则。对于工商资本以及从事非粮非农经营的经营主体，继续严格前置审查、交易监管，防止其利用强势地位在市场交易中损害农民利益。对于中小规模经营主体，特别是从事粮食种植的合作社、家庭农场，适当放宽办理交易鉴证的条件，只要其签订合法交易合同且通过前置审查，可以优先办理。对于采取自发交易的普通农户，通过所在村委会和相关村民证明，可认定其交易合法，予以办理交易鉴证。

第二，精简完善机构职能。严格贯彻落实简政放权原则，首先，明晰农交所与政府相关部门的职能边界，对于已经由政府部门负责的监管职能，农交所不再承担，重点开展服务中介等市场化业务。其次，根据农村产权类别特点合理确定交易范围，现阶段不宜盲目建设综合性产权交易市场。最后，对于已经自主完成且符合法律规定的市场交易，简化鉴证程序，取消重复程序，真正降低交易成本。

第三，进一步明确自身性质，淡化行政色彩。农交所的性质应该是依靠政府财政支持、开展市场中介服务的公益性机构，除了通过精简职能与政府划清职能边界外，还要进一步淡化其行政色彩，强化其独立性和中立性。能够对经营业主经营状况、资质等进行客观评估，为政府投放支农财政项目、金融部门发放贷款等提供依据，但农交所不介入具体业务谈判过程等等。

注释：

①《土地流转或将激活百万亿市场》,中国新闻网http://finance.chinanews.com/house/2013/11-29/5560118.shtml，2013年11月29日。

②林远，周相吉：《土地流转市场将终结“无章可循”》，《经济参考报》2015年1月6日。

③叶兴庆，张云华，伍振军：《农村产权流转交易市场：现状与问题》,《中国农村金融》2015年第2期。

④遵照学术惯例，本文地名已做技术处理。S市调研由笔者所在华中科技大学中国乡村治理研究中心组织，十多位博士参加，文中观点得益于调查期间与学友的讨论，在此特致谢意，当然文责自负。

⑤虚报交易量的现象并非S市农交所特例，程新炜、林乐芬发现江苏东海农村产权交易所也存在严重的夸大交易量的现象，该所声称截至 2013 年 5月累计完成交易 526笔，交易额近8300万元，但是仅97笔交易是严格按照公开交易规范进行的。参见程欣炜，林乐芬：《农村产权市场化创新机制效应分析——来自全国农村改革试验区东海农村产权交易所的实践模式》，《华东经济管理》2014年第9期。

⑥辛颖：《农村产权交易所窘境》，《法治周末》2015年2月10日。

⑦《农交所建立多年形同虚设，代表实地调研揭示尴尬现状》上海人大公众网http://gov.eastday.com/shrdgzw/node4/node20/node29/u1ai58759.html

⑧楼建丽同样发现上海农村承包地流转服务机构既承担公益性服务职能，还兼具调解纠纷等职能。价格发现、资本对接、资源配置和产业引导等市场职能无法充分体现。参见楼建丽：《关于上海农村产权流转交易市场建设的调研与思考》，《上海农村经济》2015年第2期。

⑨正是因为地权过于分散，所以S市对农户土地交易只能采取“鼓励”进场交易的态度，而对于村集体所有的“四荒地”等则强制要求必须进场交易。

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基金项目：教育部人文社会科学研究青年项目（14YJC840029）；中国博士后科学基金面上资助项目（2014M552025）。

作者简介：王德福，男，华中科技大学中国乡村治理研究中心博士后。

本文发表于《中州学刊》2015年第11期。