靠什么力量来调整农村产业结构

刘 锐[①]

（四川大学公共管理学院 四川成都 610064）

前不久通过的十三五规划方向性指出，要“大力推进农业现代化，加快转变农业发展方式”。农业现代化是具体而非抽象的，是要落地实践而非原则倡议。要实在地讨论农业现代，就要对农业生产的内在外在条件，及农业发展方式转变实践有清晰了解。

我们在基层调查发现，大力调整农村产业结构，促进农村发展和农民增收，一直是地方政府的基础工作。但好心办坏事农民怨声载道的现象，在各地并不鲜见。一方面，种粮不增收是基本事实，另一方面，转变农业发展方式势在必行，平衡好二者的关系不仅靠行政智慧，还要对农村产业结构规律有深入认识。

笔者以为，产业结构调整是市场行为不是政府行为。政府调整产业结构大多失败，不仅是其发展思路有问题，关键是政府介入本身不合理。农村经济发展是个循序渐进的过程，新型产业的出现和兴盛需要多个条件，政府的适宜角色是做好引导、监管和服务，而不是直接参与市场性极强的产业发展中。以下笔者以湖北农村调查经验为例，从三个方面探讨农村产业发展问题。

一、农村产业结构现状 

农村产业包括第一、二、三产业。从微观角度看，农村经济地理条件不同，三大产业会很不均衡地分布。从宏观角度看，三大产业的分布遵循既有的经济结构，第二、三产业在多数一般农村很难发展起来。

分田到户后的一段时期内，乡村工业的发展很是红火，“村村点火、户户冒烟”的景象，并不是沿海发达农村所特有。实现农村就地工业化，或者推进小城镇发展，曾被不少学者论证倡导。放开历史的视野，乡村企业的崛起和繁荣，与商品市场的供需有关系。随着城市经济的快速发展，及国家经济战略的调整，乡村工业品不仅要面临城市竞争，产业转型也遭遇自身条件约束，终于，乡村工业发展举步维艰，产品市场前景也越发黯淡。1990年代中期以后，除开少数农村凭借优越的区位条件、发达的经营意识获得相当原始积累，走上乡村工业主导、城乡统筹发展的道路，大量中西部乡村企业纷纷倒闭，一般农村继续以农业为支柱产业。第一、二产业是第三产业的发展基础，地方工业经济不发达，农业收入增长的缓慢，带来第三产业发展瓶颈。现在第三产业发展不错的，多是依赖特色地方资源，依托优越的地理条件，搞特殊开发大获其利的村。

依托土地种植可分为两类，少部分农村主打经济作物，大部分农村以粮食种植为主，笔者主要讨论大多数农村的情况。1980年代以来，地方政府为了发展经济，曾出台各种产业调整政策，比较成功的是山东寿光蔬菜。问题在于，当时为数不少的农村被要求调整产业，寿光产业调整成功只是概率极小的个案。不少地方政府以寿光蔬菜的成功，说明政府主导产业结构调整之是，反过来说明了行政干预产业的不是。寿光蔬菜产业的声名鹊起，引来各地政府竞相的参观学习，各种成功经验被总结和传播，却没能出现第二个寿光蔬菜。主要原因在于，市场需求在一定时期内是相对固定的，寿光蔬菜崛起并挤占该类农产品市场，其他市场主体要加入就要花费相当的成本。蔬菜产业不具有较高的产品附加值，生产者越多出售的蔬菜越多，越会造成蔬菜市场的供过于求，生产者之间就会产生的激烈竞争，最终的后果是资本实力强、先占领市场者胜出，败者只能是降价亏本销售直至退出。

地方政府主导农村产业结构，意味着其作为市场主体参与竞争。从微观上看，政府比农民有实力、信息多、路子广，政府介入产业结构更利于农民快速增产增收，从宏观上看并不如此。地方政府有“逼民致富”的动力，就会出现政府与政府，政府与资本的竞争。市场竞争不仅要看供需关系、还要看产品质量、交易成本等。最终哪个会胜出，主要由市场决定。政府积极于产业结构调整，面临诸多不可控的市场风险。事实情况是，政府介入程度越深，介入范围越广，失败的概率也会越大。

笔者调查的鄂西北某乡镇，1990年代政府号召农户养殖母猪，并率先建起一个较大的种猪繁育基地。农户到基地逮母猪仔，待母猪长大繁育小猪，获得盈利后再付款。第1年有小部分农户尝试，并获得不错的收益，引起农户竞相的养殖，政府承诺联络卖猪仔。没想到，这年夏天发生猪瘟，政府的防疫经验不足，带来母猪大规模死亡。更严重的是，母猪的快速增多，带来猪仔的快速增加，散户成功卖掉猪仔不易，要卖个好价钱更是困难。猪仔不能很快出手，下一栏猪仔又接踵而至。猪栏不足农户只好进行放养，猪仔活动毁坏庄稼尚在其次，更重要的是将大量小猪养好，不仅需要资金还需要养殖经验。小猪陆续死亡又不能有效根治，使得农户后续的种猪还款成为问题。各种问题纷至袭来让政府不堪其扰，该种猪繁育基地苦撑了4-5年终于倒闭。

是否是养猪本身枝蔓太多，因此推广农户养殖出现问题？是否是养猪产业没有选好，因此猪仔销售遭遇瓶颈？当地政府经过反思，决定找个农户易上手，市场更有前景的产业。没多久，政府又推广起种植莲藕，一样的是先前种植的农民赚到钱，待农民大量跟进种植后，莲藕的质量不差也卖不掉。政府先前联络的运销陕西某县，因该县莲藕市场变动销不出去。与养猪产业不同，种莲藕要占用农田，种更多的莲藕意味着收获更少的粮食。莲藕价格跌到0.15元/斤还不算低，后来变成只要有人要可以直接到田里挖，还是有大量的莲藕烂在田里没人要。政府的承诺无法兑现，农户就不断找政府闹，听说县领导视察工作要过来，不少农户就将莲藕堆到路上，要求县政府给说法给赔偿……几年的产业调整下来，当地流行起一句话，“政府叫我们种什么，我们就不种什么，就不会亏”。

政府驾驭市场屡屡遭遇失败，大部分农村遂恢复粮食种植。国家有粮食保护价，且不允许土地买卖，严控土地的非农化，种粮还有各种补贴，稳定了土地的保障属性，农民种地的市场风险较小。笔者以为，要提高种粮生产率，促进农民增产又增收，主要途径是机械化种田，提高土地的耕种规模，使更多农民安心进城打工。地方政府的发展思路却是，创新农村产业结构调整的方式，以便实现农民快速致富的目标。

二、产业结构调整的问题

地方政府不遗余力的调整农村产业结构，渊源于其发展型政府的特质及政绩观推动。如果产业结构调整成功，不仅地方经济会快速发展，当政者也会在仕途上顺利晋升。当然，新时期的地方政府，调整农村产业时不再“逼民”，会更加注意市场供需的特点。不过，农村产业性质及产业发展特点，决定了地方政府计划再周密工作再细致，也难以实现农村产业结构转型的成功。笔者依据多地农村调查的经验，归纳出以下三种产业调整方式：

一是由种大田作物改为种经济作物。该种产业结构调整方法很传统很笨拙，对政府动员能力要求高，且政府要承担很多工作，目前少数地方政府还在运用。如我们调查的鄂西南某镇[②]，2013年引进一家烟草公司在当地办厂，然后动员农民将土地流转给公司，公司再分配烟草种子给农户种，农户要将收获的烟草卖给公司，如果愿意还可以到工厂打临工。因1990年代政府推广种烟草失败，此次农民自然有较强的抵触心理。农户后来同意种植名为“白狼烟”的烟草，主要是乡村组织不断“真诚”的做工作，部分农民想着有工厂在这不愁销路，另外，公司先提供烤房、烟草、肥料、农药，待农民收获后再扣除各项生产资料费用。如果符合公司收购标准，种烟叶的平均利润为3000元/亩，问题是种烟易受自然灾害影响，农户的烤烟技术参差不齐，由此带来烟叶产量和成色的差别，老板出的收购价格因此差异较大。更要命的是，公司收购的烟叶量以市场销售为前提，市场不好时老板不愿收或故意压价。每亩烟叶的投入比种粮大得多，有农户给我们算了个账，每亩烟叶的实际利润加上流转费，还抵不上原来的种地养猪收入，部分农民甚至靠借债度日。

二是先转移农民再搞土地规模经营。发展现代农业的前提是土地规模经营，乡村组织就采取措施将农民转移出去，小城镇和新型农村社区成为转移载体。如笔者调查的湖北某“四化同步”试点村，政府先以增减挂钩政策为媒介，通过拆旧建新实现农民集中居住，再将农民土地流转过来给回村老板种。该老板打掉原来的田埂，重新规划地块和生产路，再规模经营搞特色农业。具体说来分为两块，一块是种植有机作物。以有机蔬菜为例，有机蔬菜的种植投工大产量低，从播种到施肥到放水都要很注意。收获的蔬菜口感较好，但色泽不如一般蔬菜，高价卖卖不出，降价卖卖不掉，花高价请了八人销售团队，这八人倒是很卖力的工作，卖掉太困难他们不要薪酬就走掉。连续三年种植有机作物，老板从来没赚过一分钱。另一块搞乡村旅游。具体说来，就是建花卉苗圃、葡萄园、孔雀园，再打造若干人工景观，主要是一些亭台楼阁，不再时兴的民俗活动，建些农家乐和度假场所。笔者2011年起跟踪调查，4年时间老板持续投入，终于搞得资金链条中断，只好停工维持原来的项目。虽然该老板说，旅游项目的打造需要5-10年，如果能向政府贷到款建设，未来一定会有持续的收益，相关部门对该项目却不抱期望。原因很简单，该村区位条件较差，人造景观吸引力弱，以这个为卖点，实难见到旅游效益。现在的问题是，历年的亏损使该老板难以承受，雇佣农民种田连租金都发不起，农民再回到原来的生产模式不可能，都很担心老板垮掉之后生活怎么办。

三是延伸农业产业链搞农产品加工。引进农业企业正在各地实践，问题在于企业以盈利为原则，若从事农产品加工有利可图，无须政府大力招商和支持，市场发展会推动企业进驻。现在政府刻意为之，实质是行政取代市场，带来的遗留问题无穷。如我们调查的鄂北某镇，政府大力引进6家农业企业，它们共流转全镇40%的土地，其中2家长年亏本很想跑路，农民和集体不让跑就上访，政府找到老板说你不能跑，跑掉意味着不能缴纳流转费，政府的设施投入打了水漂，农民重新种田会产生矛盾，但怎么种田政府也不清楚。企业很委屈，规模种田的粮食产出，还不如农民自己种田好，如果算上土地流转费，种植领域甚至要亏本；粗加工的收益不高，自然风险难以避免，有时还遭遇市场风险。政府也很无奈，上面下土地流转任务，说是流转会实现土地财产权，出了问题农民还是要找政府。再如笔者调研的鄂中某大型龙头企业，政府砸进上亿资金扶持该龙头企业。该龙头企业仍以粗加工为主，精深加工比例不高数量不大。该县农业局长说，扶持龙头企业，“造成一家独大、垄断市场、绑架政府……企业不研究市场，专门研究政策，把企业引上邪路了”。

调整农业种植结构却失败，实施规模经营难提高产量，扶持农业企业面临发展难题，根本原因是政府行政之手过长，介入市场过宽过深。产业结构的变迁需客观条件，非政府一己之力所能改变。让市场的归市场，政府的归政府，企业经营风险的危害要小得多，政府也能发挥好监管和服务职能。

三、农村产业发展的建议

我们以为，政府之所以调整产业结构屡屡失败，根源是其对市场认识和自身定位不清。要处理好政府与市场的关系，就要认清哪些是政府职责范围，哪些是市场配置资源的范围。农村产业发展需多个要素汇集，新兴产业的兴起是个长期过程。政府要尊重农村产业规律，服务好而不是参与产业发展，就要对农业产业特点问题有认识。

在大多数一般农村，第二、三产业发展艰难，要促进农村经济强劲发展，只有在农业领域做文章。而种植经济作物尚需一定条件，延伸农业产业链需要市场的刺激，最稳健有效的方案是种大田作物。就笔者的调研来看，当前农民种田面临三大问题：

一是农业基础设施老化。税费改革后，两工制度取消，尽管中央加大农业设施投入力度，还是无法解决“最后一公里”的问题，不少农村种田仍需肩挑背扛牛耕地，农业收益又远跟不上打工收益，一些农民就抛荒土地外出打工。

二是土地细碎化问题严重。我们调查发现，多数农户田亩不过十亩，田块数量多分布又散，造成种田的繁重和管理不便，农户种田的积极性受到影响。而土地二轮延包出台的30年不变政策，又使以村社为主的划片承包办法无法实施，不少地方出现想种田的人没田种，不想种田的人流转不成的尴尬局面。

三是农业服务体系瓦解。七站八所改革瓦解了农业公共服务体系，现在农民要买种子买化肥买农药，在市场上千挑万选也不一定合适。自然灾害的防疫、化肥农药投入等，也没有组织精心指导，种田的盲目性自不必说，更重要的是污染土壤环境，降低了土地的产出收益。种田逐渐沦为望天收。

大量青壮年的外出打工，并不意味着必然抛荒农田。笔者调查发现，当前农村有两大经营主体，一是种田大户。除少数人因特殊原因，长期滞留在村种田，大部分农民也曾进城闯荡，城市就业能力的缺乏和市场机遇的不好，使他们像候鸟一样不断地往返乡于城乡。待年龄较大，家庭压力较大时，他们决定返乡种田。若上述耕种问题被较好解决，这些农户会全家在村种田，他们都渴望多流转些田种，毕竟，多种点田能保证生活的体面。二是留守老人。“谁来养活中国”之问是个假问题，农民不种田不是不愿种而是没法种。轻简便农业技术的发展很迅速，若农业基础设施和公共服务到位，老人农业就有很大的实践空间。笔者调查发现，老人能做到精耕细作，土地产量也并不算低。不少老人很乐意种田，主要是子女人到中年生活压力大，自食其力的生活可减轻子女负担，且种田收获已成为农民生命的一部分，不少老人从中感受到劳动的快乐和充实，一般说来，有点田种的的老人精神面貌都很好。

种好田不仅靠农民辛勤劳动，还靠政府治理体制机制变革。对政府来说，稳健低成本的治理方式是，加强基层治理能力建设，解决设施建设的组织问题；通过调整土地或确虚权的方式，实现小块变大块以利于机械作业；建立社会化服务体系，提高农业生产服务的水平。为调整农业产业结构耗费巨大的行政资源，会潜在地减少既有农业生产的公共投入，不利于土地生产率提高和农村产业转型。

当前各地扶持的新型经营主体，大多不是我们说的弱势小农，而是以盈利为目标的各类资本。它们能否在农村赚到钱，能否向银行贷到款，主要遵循市场原则，政府替代不了市场。鼓吹突破农村金融瓶颈，进一步出台优惠政策，资本就会蜂拥进入生产领域，小农收入减少会加剧农村冲突，政府治理也会面临不必要的麻烦，实在没有必要。

在市场经济如火如荼发展的今天，要推动农业发展方式的高效转变，地方政府理应响应十三五规划的精神，“提高政府职能，激发市场活力和社会创造力”。具体说来，一是“推进简政放权”，以明晰政府与市场的边界。二是实行“放管结合、优化服务”，以保证农村产业结构调整的稳健高效。如果说之前的农村结构产业调整是“摸着石头过河”，当十三五规划高屋建瓴指出农业现代化的基本思路后，地方的农业发展思路实在应该更成熟更稳健更接地气。

修改稿发表于《绿叶》2015年第11期