农地确权调查及思考

刘 锐[①]

（四川大学公共管理学院 四川成都 610064）

开展农地承包经营权确权颁证，有两大目标，一是保障农民土地利益，二是提高农地经营效率，还权的下一步是赋能，即促进农地规范化流转。自上而下地看，农地确权的好处多多，问题在于地方落实有困难。

我们在湖北多地调查发现，确权非但无法实现目标，反而加剧地方治理成本，搅动蜇伏多年的土地矛盾，极不利于农村的安定团结。正如鄂中某干部说，“确权是政府的一厢情愿，农村是广阔天地，确权前农村还大有可为，确权后农村哪里都有皮扯”。以下说明农地确权问题、经营实质与效率出路。

一、农地确权目标难实现

从农民的角度看，农地的四至边界很清晰，二轮延包时又实施过确权。此次确权是要做什么呢？一般认为农地确权后，就能向银行抵押贷款，就能提高土地流转收益，农民就能安心外出务工。事实真是这样么。

农地农用的特殊性、农地的生存保障功能，决定了银行不会接受农地抵押贷款。目前各地实践的农地抵押模式，并非理论设想的农地单独抵押，多由其他有效抵押物或政府出资担保。而农业的产业弱质性、农地产出效益本就低，决定了资本种地不可能大幅盈利。就我们的调研来看，资本大规模流转土地，若种地大多亏损严重，主要是雇工生产监管难度大，农地产出率不比农户高多少。多地出现被雇者放水没有责任心，胡乱打药将农药带回家的现象。

实践中出现的资本流转土地收益高的现象，除了农业项目支持和政府补贴外，资本流转土地主要是为了非粮化，如打着设施农用地的幌子兴建工厂。有些企业如鄂东某公司，流转土地主要是配合“四化同步”建设，下属农业公司负责人告诉我们说，“种大田作物，主要是政府需要，注定是亏损的。公司是为了让利于民，相当于是补贴百姓”。明知亏损还规模流转土地，主要是政府用其他土地补偿。

之前已实施过土地二轮延包确权，何以此次确权能保证农民安心？1990年代农业负担沉重，不少农民抛荒土地进城打工。村干部为了完成税费任务，分地给那些愿种地的农民。二轮延包时撂地者回来要地，不为抽象权利而是为补贴利益。出于村庄公平的考虑，村干部分少量土地给他们，大部分农民的生产不受影响。此次农地确权，会释放二轮确权矛盾。那些农业税时期的抛荒户，及确权后的新增人口都来要地。基层干部都很矛盾，真确权会出大问题，不确权又违背国家政策。有干部抱怨说，“确权就是瞎折腾”。

农地确权目标难实现，带来的矛盾主要有两个。一是确权成本高，地方压力大。中央和省财政共补贴15元，其余的由市县财政进行补贴，使本就虚弱的县财政压力不小。二是确权矛盾多，基层难处理。二轮延包时机动地大多分下去，有些村民为了多挣钱开荒种地，无论怎么处置这类土地都会闹纠纷。

二、农地确权问题的实质

农地确权有两种思路，一种是经济学思路，认为确权能提高农地效率，一种是法学思路，认为农民理应享有土地诸权利。在《物权法》已经颁布的条件下，农地确权的内涵值得认真探究。中央推动农地确权，着眼于方便生产、提高效率，调整生产关系促进生产力发展。理念上看不可谓不好，却与农民土地诉求冲突。

1980年代的分田到户，限于当时的农业生产力，及农民的公平分配诉求，村干部根据肥瘦远近分田，农户分得的田块多且分散。二轮延包时的“生不增死不减”政策，将土地细碎化的格局延续下来。随着轻简便农业机械的推广，及大量青壮年农民的进城务工，农民对土地连片耕种的要求提高。除少数班子团结工作得力的村干部，通过调地实施土地划片承包外，大部分村社集体出于多种考虑不再动地。带来的问题是耕种收割还要靠牛拉犁耕，农民种田不仅要劳累艰辛且收益难以提高，相较起来，打工不仅轻松且收益高得多，一些农民就流转土地进城务工。

尴尬的事情出现了，那些位置较好、耕种便利、产出不错的地块，不仅流转价格高且想流转者络绎不绝。相反，那些位置偏远、放水不便、产出较低的地，流转的价低需求少甚至被抛荒。在村的农民主要利益来源于土地，他们渴望土地连片以便使用农业机械。鄂州涂镇种粮大户张文，自家田有十几块，打田、下肥、收割等很不方便。但只要邻居同意把地甩给他种，他就会复垦那些撂荒的好田。他说，“如果土地连片，可种100-200亩，差田也流转过来”。现在的问题是，土地30年不变，调田成了火药桶，限制了种田户的流转规模，他只能看着有些田地变荒芜。

现在一刀切推动农地确权，就会固化土地细碎格局。原有的耕种不便问题，因确权更加难以解决，促进农业生产发展，也将成为一句空话。具体说来，无论是农户间自发流转，还是资本下乡规模流转，都要与分散的农户打交道，其高昂的交易成本自不待言。更重要的是，土地具有不可移动性，只要少数农户坐地要价，土地规模经营就不可能，农业机械化就不具条件，农业经营效率将难提高。少数农民利益的被保护，以整体利益的损失为代价，这就是我们确权的理由？

集体土地所有权，自上而下地看是不清晰，从村庄内部看却很清晰。当前农地问题的根源，是土地集体治理能力弱化，难以维护清晰的土地边界。本来物权主体是集体，现在又要确权给农户，一块土地两个物权，会激化土地冲突，影响农村社会稳定。

三、提高农地效率的建议

从调整不适宜的农业生产关系，促进农业生产力发展角度，我们认为土地规模经营是关键。若政府不强力推动而是由市场调节，资本大规模流转种地的现象将极少。基于人地关系紧张的的国情，及土地细碎化的现实条件，我们以为提高农地效率，可从采取以下两种方案。

一是实施土地划片承包。原来根据土地肥瘦来分地，主要是当时农业生产力低，土地产出受自然因素影响大。随着农业技术的进步，及土地整理政策的实施，土地自然因素的影响大大降低。以村组织为载体实施土地划片承包，既适应生产力发展又兼顾村庄公平。种地户可以家庭为单位尽量多的流转土地种植，打工户不愁土地没人流转，可以很安心地外出务工，我们调查的荆门官镇和曾镇很早就划片承包。

二是确权确股不确地，即俗称的确虚权。相较于确实权，确虚权能确保农民田亩数，但不划定某个具体的地块，实际是以土地确权为载体，实施变相的土地划片承包。若农民还有种地的诉求，就从连片土地划一块，否则就连片流转土地。转出方是连片土地上的村民，土地流转不靠行政而靠市场。因连片的地块面积适中，可使打工者与种地者各得其所，农业基础设施投入也有了方向。潜江开创的“华山模式”，以土地整理为基础，实施小田变大田，以40亩为单元流转土地，农民愿意种田责任心高，企业对接农户方便不少。

划片承包的问题是制度不允许，差异化的农民利益难以协调。土地划片承包作为农地制度创新，能适应和促进农业生产力的发展。从该思路进行确权，与主流设想差异大，值得决策者重视。

发表于《改革内参》2015第35期