乡村治理转型与村级卫生人力资源配置变迁*

田 孟

华中科技大学中国乡村治理研究中心  武汉 430074

摘 要 目的：探究乡村治理体制与村级卫生人力资源配置的关系。方法：历史比较法和文献分析法。结果：建国以来我国的乡村治理经历了从“人民公社”体制向“乡政村治”体制的转型，村级卫生人力资源配置经历了从“赤脚医生”到“乡村医生”的变迁；在这个过程中，乡村治理体制转型深刻影响了村级卫生人力资源配置的变迁——农村的经济基础及其组织方式和乡镇政府所处的财政体制及条块关系制度环境的变迁对村级卫生人力资源配置及其变迁产生了巨大的影响。结论：村级卫生人力资源配置与乡村治理体制密切相关，当前村级卫生人力资源配置面临的困境及其解决之道需要引入乡村治理的视角。

关键词 村级卫生人力资源配置；乡村治理体制转型；经济基础；组织模式

1 导言

医疗卫生事关国计民生，具有十分重要地位。建国以来，我国医疗卫生事业发展经历了剧烈变迁。集体时代，我国曾用占世界2%的医疗卫生资源促进了占世界22%人口的健康，创造了医疗卫生“奇迹”，被誉为以最少投入获得最大健康收益、非常适合广大发展中国家学习和借鉴的“中国模式”。但到21世纪初，我国却在世界卫生组织191个成员国“卫生财务负担公平性评价”中位列倒数第四，成为全世界卫生总绩效最不公平的国家之一。

医疗卫生资源配置是医疗卫生工作的核心。在医疗卫生的人财物方面，人往往是最可宝贵的。医疗卫生人力资源的配置状况对医疗卫生工作的成败具有决定性作用。到1975年底，全国共有150余万的赤脚医生、390多万的卫生员和接生员，村级卫生人员总数达到了500多万。但在改革开放后，相对于快速的经济发展，我国卫生事业的发展、尤其是农村卫生事业的发展严重滞后。其中，村级卫生人力资源的问题及配置扭曲最为显著，农村卫生人员老化、数量不足、分布不均衡，后继乏人、学历偏低和服务质量不高等现象突出。

那么，村级卫生人力资源配置变迁的决定因素是什么？或者说，如何解释当前我国村级卫生人力资源配置遇到的问题？对此学界大体有两种观点：一种是“市场化改革不彻底”论。这种观点认为，医疗卫生体制改革严重落后于市场经济体制改革，造成了我国村级卫生人力资源配置的困局；具体来说，计划经济体制遗留下来的僵化的卫生管理体制和不恰当的行政管制削弱了市场对医疗卫生资源的动员效力，从而降低了医疗卫生资源的供给和优化配置。另一种是“政府责任缺失”论。这种观点认为，医疗卫生的特殊性决定了“由国家主导的医疗卫生体制在公平和效率的平衡上要比由市场主导的体制好”；而政府责任缺失——尤其是政府财政和政策支持缺失是造成村级卫生人力资源配置问题的主要原因。

实际上，村级卫生人力资源的配置受到市场力量和政府力量的双重影响。因此，上述两种解释都有一定的道理，但也存在共同缺陷——过于宏观。村级卫生人力资源配置是一个比较微观的问题，用“市场化”或“政府主导”等既宏观又抽象的大词来解释，很容易变成脱离具体时空的“套套逻辑”，因此也很容易被驳斥。比如，美国具有较高市场化程度的医疗卫生体制，但却并没有能够解决该国医疗卫生人力资源配置的问题，因此“市场化改革不彻底论”并不完全正确。同样，自从新世纪以来，我国出台了大量农村卫生人才培养的相关政策文件，但村级卫生人力资源依旧面临着严峻问题，这说明“政府责任缺失论”也存在局限性。新的解释框架需要从宏观层面降一个层次，在中观层面进行分析和探究。

前卫生部部长钱信忠认为：我国的农村医疗卫生制度，“特别是其中的集体卫生组织、合作医疗和乡村医生之所以能够在中国农村大地上产生、发展并坚持下来，绝不是偶然的，而是同我国的社会制度、经济结构和管理体制密切关联”。这一论述为中观研究指明了方向。首都医科大学“医改背景下首都农村卫生人力资源配置研究”课题组认为，“读不懂农村，读不懂农民，不了解农村治理模式的变化及由此带来的农村社会经济文化的变化，就无法制定出适合农村卫生人力资源配置的政策”。他们的调查研究将村级卫生人力资源配置与乡村治理体制创造性地勾连起来，形成了富有生机的研究进路和解释框架。本文受上述成果启发，试图从变迁的角度探究村级卫生人力资源配置与乡村治理体制的关系。

2 从“人民公社”到“乡政村治”：乡村治理转型

建国以来，我国乡村治理体制或治理模式发生了巨大变化。具体来说，就是以20世纪80年代初的改革开放为节点，乡村治理从“人民公社”体制向“乡政村治”体制转型。

2.1 “人民公社”体制

人民公社体制的形成具有一定的时代背景。新中国成立之初，国家一穷二白，社会百废待兴。在完成新民主主义革命之后，我国开始进行社会主义革命和建设。面对如何将长期处于松散状态的中国乡村社会紧密地整合到国家的体系之中这个中国20世纪的基本时代问题，国家采取了“全能主义政治”的方式进行“社会革命”，解决国家与社会的关系。

人民公社体制的形成有一个历史过程。在农业经济方面，我国于1952年开始、并在1956年基本完成了社会主义改造，实现农村土地等生产资料的社会主义公有制（即农民集体所有制）转变。而在农村社会和农民组织方面，先后成立农村互助组、初级社和高级社，并于1958年将基层政权机构（乡人民委员会）和集体经济组织的领导机构（社管理委员会）合为一体，统一管理全乡全社的政治、经济、社会、文化等各种事务，因此建立了“政社合一”的“人民公社”。后来因为大跃进、三年自然灾害等历史教训，国家调整了人民公社内部各级组织之间的关系模式，最终形成了“三级所有、队为基础”的人民公社体制。

人民公社体制具有极强的资源动员和社会控制能力。通过“人民公社—生产大队—生产（小）队”这样一个三级基层政权组织体系，人民公社体制形成了一张紧密的“权力-资源-文化”网络结构。在农村，几乎所有的人、财、物等都被紧紧地编织和网络进了这一张大网之中，朝着既定的目标和计划，实现各种资源的有序配置。而公社、大队和小队这三级基层政权组织就像是这张大网上的各个结点，它们相互之间实行分级管理，从而可以比较深入地进入到农村的各个层面。在这种体制之下，乡村治理表现为高度的“全能主义”特征。

2.2 “乡政村治”体制

人民公社体制在取得辉煌历史成就的同时也带了严重危机。1978年12月召开的十一届三中全会拉开了改革开放的大幕。在农业经济方面，农村土地实行了家庭联产承包责任制，也即在确保农村土地集体所有制不变的情况下，土地的承包经营权下放到户。自此，农村从集体经济为主转变为以家庭经济为主，人民公社体制的经济基础受到严重冲击。1982年修订的《宪法》将乡镇政府规定为基层农村政权机关，将村民委员会规定为基层群众自治组织，从而初步勾勒了“乡政村治”的新模式。1983年中央要求全国实行政社分开，人民公社改制为乡镇人民政府，生产大队改制为行政村。自此，人民公社体制解体。1988年实施《村民委员会组织法（试行）》，实行村民自治。乡政村治的乡村治理模式正式确立。

“乡政村治”是对国家基层政权组织和农民群众自治组织之间关系模式的一种概括和简称。所谓“乡政村治”，具体来说，就是指国家基层政权建立在乡镇一级，在乡镇以下的村实行村民自治。或者说，乡镇一级人民政府属于最基层的国家政权组织；而在村一级，国家不设政权组织，村一级依法设立的村民委员会属于农民群众自治组织，实行村民自治。这就在根本性质上区别了乡镇政府和村委会组织。而且，乡镇政府与村民委员会之间的关系是指导与被指导的关系，而不是领导与被领导的关系，因此也不存在上下级关系。

“乡政村治”体制使乡镇政府的职能发生重大改变，减少了乡镇政府的治理资源，削弱了乡镇政府的治理能力，从而也改变了乡镇政府的行为逻辑和工作重心。与此同时，“乡政村治”体制也使村民委员会的职能和决策机制发生了重大改变，国家政权退出村庄，农村经济从集体回归家庭和市场，激发了农民的生产积极性，也带来了农民的流动和分化。

3 从“赤脚医生”到“乡村医生”：村级卫生人力资源配置变迁

村级卫生人力资源配置并非历来就是一个全国性的公共议题。在漫长的传统时期，它仅仅是乡村社会内部、乃至私人家庭内部的事务；只有到了现代社会，它才变为了一项带有普遍性的社会公共事务，对政府责任及其行为边界提出要求。建国以来，以改革开放作为节点，我国的村级卫生人力资源配置经历了从“赤脚医生”到“乡村医生”的变迁。

3.1 赤脚医生：兴起与辉煌

农村卫生人力资源的配置是现实需要的产物。建国前，农村医疗卫生服务主要依靠个体中医、西医、草医、游医、江湖郎中乃至巫婆神汉等角色供给，由于他们的组织化程度比较低，医疗卫生服务能力也非常有限，导致农民的医疗卫生服务需求长期得不到满足，缺医少药的情况十分严重。因此在建国后，村级卫生人力资源的配置很快就被纳入了国家视野。

赤脚医生的出现有一个历史过程。1951年中央政府提出建立和发展基层卫生组织，培养大量基层卫生人员，即卫生员、妇幼保健员（助产助理员）和护士助理员。1952年底全国90%的地区已经建立了县级卫生机构。1956年农业生产合作社开始兴办保健站，培养保健员。1957年开始规范和整合乡村各类卫生组织，将其纳入政府管理。1958年国家在人民公社设卫生院，生产大队设卫生所，生产小队设不脱产卫生员（保健员）。自此，农村三级医疗卫生保健网的框架基本搭成。然而，只有框架是不够的，村级卫生人力资源的供给远远满足不了农民的需求，且城乡之间的医疗卫生资源——尤其是卫生人力资源的配置存在严重的不均衡。于是，基于现实需要，国家启动了新的村级卫生人力资源培养教育体制。其中，最著名的是毛泽东主席于1965年作出“把医疗卫生工作的重点放到农村去”的“六·二六”指示。这个指示要求要缩短学制、降低招生学历要求和改变培养方法，志在短期内为农村培养出大批半农半医、也即不脱产的卫生人才。这些农村卫生人员凭借集体筹资的合作医疗制度，依靠“记工分”的方式获得劳动报酬，被农民亲切地称为“赤脚医生”。

赤脚医生在快速发展中不断地被规范和管理。赤脚医生，及其与农村合作医疗制度，一并充实了县乡村三级医疗卫生保健网络体系，有效地回应了广大农村缺医少药的基本现实和迫切需要，从而极大地改善了我国农村的医疗卫生条件，创造了举世无双的医疗卫生事业奇迹，获得了全世界的赞誉。1979年卫生部等部委发布《农村合作医疗章程（试行草案）》，加强对赤脚医生的管理和培训，并于当年进行赤脚医生考核，颁发“赤脚医生证”，同时清退考核不合格者。1980年卫生部提出赤脚医生要达到相当于中专的水平的要求。

3.2 乡村医生：变革及问题

1981年国务院首次提出用“乡村医生”代替“赤脚医生”问题。1985年全国卫生厅局长会议正式提出停止使用“赤脚医生”这个名称。第二天，《人民日报》发表《不再使用“赤脚医生”名称，巩固发展乡村医生队伍》，标志着赤脚医生向乡村医生的转变。

从赤脚医生到乡村医生，表面上看仅仅是对村级卫生人员的称呼上的变化，但其背后却具有性质上的根本差异。1985年卫生部规定，所有农村卫生人员一律进行考试，考试合格后授予“乡村医生证书”，属中级职称；考试不合格的或未参加考试的统称为“卫生员”，属初级职称。当年有125万赤脚医生参加考试，仅有一半的通过率；第二年有129万卫生员参加考试，也仅有64万人被授予乡村医生证书。农村卫生人力资源开始大幅度减少。

国家对村级医疗卫生机构政策进行了相应改革。1985年国务院提出，允许多种形式半医，可以实行看病收费制度。与此同时，农村合作医疗制度也遭遇到了重挫，合作医疗快速萎缩和和衰败，其覆盖率从1982年的52.8%猛然下降到1983年的11%，农民普遍开始自费看病。自此，赤脚医生体制彻底瓦解，乡村医生被纳入到了市场经济的轨道之中。

改革后的村级卫生人力资源配置面临艰难转型。村级卫生人力资源主要依靠市场配置的体制，虽然调动了一部分村级医疗卫生人员的工作积极性，但也同时带了愈益严重的农村医疗卫生问题：从农民的角度来说，表现为看病难、看病贵，因病致贫、因病返贫问题突出；而从村级卫生人力资源配置的角度看，表现为村医弃医改行，乡村医生、卫生员、保健员的数量急剧减少，村级卫生人员的年龄和知识结构普遍老化、且后续补充不足；与此同时，合作医疗制度快速萎缩，村卫生室关门，空白村增多，医疗卫生资源的分布严重不均衡。

4 乡村治理转型与村级卫生人力资源配置的变迁

如何理解赤脚医生的兴起和辉煌？以及，如何看待乡村医生的出现和变化？这些问题归根结底是要揭示：建国以来我国村级卫生人力资源配置变迁所体现出来的规律和逻辑。而且，这些规律和逻辑，将能够为解决我国村级卫生人力资源配置目前所面临的问题提供非常重要的启发和借鉴。因此，村级卫生人力资源配置的研究具有理论和实践的双重意义。

实际上，村级卫生人力资源配置及其变迁与乡村治理体制及其变革具有很强的相关性乃至因果性。这是因为，就村级卫生人力资源配置来说，它不仅与农村的政治、经济、社会、文化等方面密切相关，而且也与国家的农村医疗卫生管理体制紧密相连；而就乡村治理模式而言，它不仅会对农村的政治、经济、社会和文化产生深刻作用，而且也会影响到国家的农村医疗卫生制度和政策的落实和效果。这样，通过村庄和基层政权，就能够把村级卫生人力资源配置的问题与乡村治理模式的问题联系起来。将村级卫生人力资源配置的变迁放置在我国乡村治理转型的大背景下进行研究和分析，往往就会形成很多新的发现和结论。

乡村治理的核心是农村集体与乡镇政府之间的关系及其互动模式。以下分别从这两个层面分析村级卫生人力资源配置的变迁。

4.1 农村集体：经济模式与组织方式

建国以来，我国农村在经济和组织发生了巨大的变化。具体来说，在经济方面，农村经济经历了从“家庭经济”到“集体经济”再到以“家庭经济为主”转变；而在组织层面，农民组织经历了从“传统宗法组织”到“人民公社体制中的一级基层农村政权组织”再到“农民群众自治组织”变迁。在集体时期，依托于集体经济的经济基础和人民公社体制的组织基础，极大地整合和动员了社会资源，从而使村级卫生人力资源出现了大发展、大繁荣的局面。而在改革开放以后，原有的经济基础和组织基础已经不复存在，而建立在家庭经济和高度分散且流动性强的小农基础之上的村庄，却又日益出现经济上的差别、进而因为经济差别而出现了社会上的分化，导致了村级卫生人力资源的配置扭曲，农村卫生事业面临挑战。

4.1.1 农村经济模式变迁深刻影响了村级卫生人力资源配置的变迁。传统时期，农村是高度自给自足的自然经济或小农经济，在这样微薄的经济基础及相应社会基础之上，不可能有为广大农村提供稳定的普遍可得的医疗卫生服务。只有到了建国后，依托于强有力的集体经济，村级医疗卫生服务的供给才逐步地在农村具备可能性和现实性，并且在中央和国家领导人将“农村医疗卫生工作”定位为一项“政治任务”的高位推动背景下获得大发展。后来，随着国家层面高位推动力度的减弱，以及改革开放后农村集体经济的瓦解，使得原来建立在集体经济基础之上的村级卫生人力资源配置面临极大困境。在国家迫于财政压力将医疗卫生事业“甩包袱”式地推向村庄和社会时，以市场为主导的村级卫生人力资源配置却出现了资源配置结果与社会普遍期待出现较大错位的现实困境。

村庄经济转型使村级卫生人力资源的配置面临巨大挑战。以人才培养为例，目前，绝大多数的村集体经济是空壳，难以支持和培养所需的村级医疗卫生人才；而以家庭经济为基础培养起来的医疗卫生人力资源，自然是要以家庭经济利益的最大化为根本指向的；当村级范围内的医疗卫生收入不足以满足其利益期待时，必然留不住这些新的医疗卫生人力资源。再以卫生人力资源的配置为例，农民支付能力较差的地区，往往出现缺医少药的局面；而在某些经济条件比较充裕的地区，则出现了医疗卫生机构的重叠和医疗卫生人员的扎堆。

4.1.2 农民组织模式变迁也深刻影响了村级卫生人力资源配置的变迁。在集体时期，村级成立了生产大队，下设生产小队。通过“人民公社—生产大队—生产小队”基层农村三级政权组织，国家政权力量的触角得以延伸到千家万户，对乡村社会进行全面渗透和全面控制，因此具有很强的资源动员能力和社会控制能力。依靠村社传统资源和这种全能主义的环境，村级组织具备了回应广大农民对医疗卫生服务需求的能力，使赤脚医生和合作医疗制度得以快速而又广泛地兴起和发展。到了改革开放之后，国家政权力量退出村庄，国家政权以乡镇作为基层政权组织，而在村一级实行村民自治制度。没有了国家政权力量和权威的支撑，建立在村民自治制度基础上的村民委员会普遍出现“治理资源减少”和“治理能力弱化”的问题，表现为村庄公共事务难以决策、决策之后难以落实等基本物质资源缺乏困境和农民集体行动困境等问题，农民难以村委会的领导下“组织起来”。

4.2 乡镇政府：财政体制和条块关系

建国以来，我国乡镇政权的行为逻辑发生了巨大变迁。财政体制和条块关系的变化是导致乡镇政权行为逻辑发生变化的决定性因素。财政体制即乡镇政府的收入来源和支出方式，它决定了乡镇政府行为的经济基础，而条块关系即乡政府与各个政府部门的制度化的关系决定了乡镇政府行为的体制环境。乡镇政府的行为逻辑深刻影响了村级卫生人力资源配置。

4.2.1 财政体制变迁对村级卫生人力资源配置产生巨大影响。村级卫生人力资源配置具有公共物品属性，因此理应获得国家财政支持。然而，建国以来的很长一段时间里，政府都回避了进行财政供给的责任。即使是在农村医疗卫生工作取得大发展时期，国家也仅仅是在政治动员和组织推动上发挥了不可缺少的作用，但从财政角度看，对于这一重大民生，国家公共财政供给确实严重缺乏。不过，从广义的财政角度看，也即从资源动员和和调配能力来看，人民公社时期和改革开放后—尤其是取消农业税以后，乡镇政府在资源配置能力方面存在巨大的差异，从而影响了村级卫生人力资源的配置。

在人民公社时期，虽然没有来自上面的公共财政供给，但是凭借人民公社“政社合一”的体制优势，通过强有力的组织机制和政治动员，乡镇政府整合和调动了虽然稀薄但却巨量的村庄内部资源，克服了村级卫生人力资源配置的资源瓶颈，在高位推动的背景下，迅猛地推进了农村医疗卫生事业的进程和发展。而在改革开放后实行的政社分离、财税包干体制下，虽然一方面调动了地方政府发展经济的积极性，但在另一方面也改变了基层政府的行为逻辑和面向：乡镇政府普遍“重经济发展而轻民生事业”，并将民生责任向社会转嫁，加大了农民的医疗卫生支出压力。取消农业税后，乡镇政府的收入与农业脱钩，使得乡镇政府与农民关系“悬浮”；且由于缺乏充足和稳定的收入来源，多数基层政府愈益“空壳化”，连维持基本运转都缺乏保障，更何谈有资源和能力进行农村医疗卫生方面的民生投入。

实施新型农村合作医疗制度以来，通过农民个人缴费与中央、省、市、县四级政府财政按标准进行补助的形式，国家重构了我国农村医疗卫生事业的投资体制。农村卫生投资体制、尤其是财政支出结构的变化深入影响了村级卫生人力资源配置。虽然国家也鼓励乡镇政府、村集体等积极配套资金，但绝大多数的乡镇政府和村集体没有能力、而部分乡镇政府和村委会没有意愿为此进行投入。新型农村合作医疗采取“以县为单位”进行统筹，乡镇政府的主要职能是收缴新农合的个人筹资部分和对新农合政策的宣传及动员等配合性工作。乡镇政府在农村医疗卫生事业的事权越来越小，从而与村级卫生人力资源配置也越来越脱钩。

4.2.2 条块关系变迁对村级卫生人力资源配置也产生了巨大影响。村级卫生人力资源配置作为一项公共事务与政府组织方式密切相关。我国政府系统十分复杂，包括不同层级单元和各种组成部门，被形象地称为“条条”和“块块”两种类型。“块块”是指统管某区域全部行政行为的地方行政当局，也即各级政府；“条条”是指依据相关法律和业务从上到下设立的垂直职能部门，即各局、委、办等。条条块块都能依法制定政策，而乡镇政府作为基层政权，基本上没有制定政策的权力，主要承担执行政策的任务。因此，在具体工作中不仅要受块块领导，也要受条条领导。正所谓“上面千条线，下面一根针”，条条块块制定的政策大多是通过乡镇政府这“一根针”到达农村的。但也有一些上级政策绕开了乡镇政府，“一竿子插到底”。不同政策输送和执行方式具有不同的政策效果。

村级卫生人力资源配置采取什么样的政府组织方式，对该项事业的推进具有十分重要的影响。从建国后到人民公社以前，农村医疗卫生事业基本上以卫生部门和教育部门等“条条”为主，虽然在县级医疗卫生工作中取得了巨大进展，但却也面临着难以深入到乡村内部的困境。医疗卫生资源在城乡之间的不均衡配置引起了两个方面的行动：一是促使了乡村社会的自力更生，以创办医疗互助组织等方式进行了农村医疗卫生资源的自我配置；二是引起了高层的极端不满，促使其采取高位推动的方式强制性地对城乡医疗卫生资源进行再配置，其标志就是著名的“六·二六”指示。人民公社体制将上述农村和高层的意图相对接，从而强化了这两种行动的效果。具体来说，一方面人民公社体制将农村自发出现的医疗卫生资源自我配置纳入到了政府体系之内，增强了对医疗卫生资源的统筹能力；另一方面人民公社体制有力地贯彻和落实了“将医疗卫生工作的重点放到农村去”的指示精神，农村医疗卫生工作变为以政社合一的“人民公社”为主的发展模式，突破了条条主导下繁琐的科层规则和部门单兵作战的局限性，从而使农村医疗卫生事业得以快速发展起来。然而，快速发展中也出现了技术能力参差不齐、专业化程度不高和医疗卫生资源有限导致医疗卫生制度的保障能力低下等问题。改革开放后，农村医疗卫生重新回到了以条条为主、进行“垂直管理”的模式。村级卫生人力资源配置从粗放发展向规范化、系统化和专业化发展的方向转变。在这个过程中，乡镇政府逐渐地在农村医疗卫生工作中处于边缘化的境地，部分地区是不愿意、而普遍地是没有资源、能力和权力顾及到农村医疗卫生以及村级医疗卫生资源配置的工作。

归根结底，当前我国村级卫生人力资源配置正处于艰难的转型阶段。原有的以乡镇政府为主的配置模式已经解体，而新的以条条为主的配置模式尚难以跟上和适应农村的现实需求，从而导致了目前我国农村医疗卫生工作以及村级卫生人力资源配置所出现的问题。

5 结语

村级卫生人力资源配置问题是一个非常复杂的问题，牵扯到农民、村级组织、乡镇政府和政府部门等多种力量及其相互间的关系模式。简单地将目前我国村级卫生人力资源配置所面临的问题归结为“市场”或者“政府”等宏观层面的因素是不够的，因为在这些大词之下，还可以有更加深入的机制分析和中层研究。乡村治理体制包含了农民、村级组织、乡镇政府和政府部门及其相关关系，构成了村级卫生人力资源配置的体制环境。乡村治理与村级卫生人力资源配置密切相关，乡村治理体制转型也必然会影响到村级卫生人力资源配置变迁。

本文首先考察了建国以来我国乡村治理的转型和村级卫生人力资源配置的变迁状况，并通过村级组织的经济基础及其组织方式和乡镇政府所处的财政体制和条块关系制度环境的变迁对村级卫生人力资源配置产生的影响，从而将乡村治理与村级卫生人力资源配置联系在了一起。文章认为，乡村治理转型对村级卫生人力资源的配置具有十分重要的影响。当前我国村级卫生人力资源配置出现困境，在很大程度上是乡村治理转型本身所面临的困境以及村级卫生人力资源配置政策不适应现行乡村治理体制的实际所致。因此，解决村级卫生人力资源配置的问题，首先需要调整村级卫生人力资源配置政策，以适应乡村治理的现实情况和实际需要；同时，还要看到当前乡村治理转型本身所导致的基层组织治理资源贫乏、治理能力弱化等困境，要通过加强基层组织和基层政权的建设，积极应对乡村治理转型的困境。

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* 基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目：完善基层社会治理机制研究（14JZD030）。

作者简介：田孟（1988-），男，博士在读，研究方向：农村社会学、乡村治理和基层医疗卫生制度；E-mail：tianmeng211@hust.edu.cn。

本文发表于《中国卫生经济》2016年第2期