政府与社会组织关系的模型

委托代理关系。政府购买公共服务改变了政府是公共服务唯一提供者的格局，将公共服务的生产环节交给市场和社会组织，委托后者为公众提供异质性的公共 服务，形成委托代理关系。政府、社会组织、公民三个主体之间存在着双重委托代理关系。第一层委托关系存在于政府与公民之间，公民将公共服务的设计和供给责 任委托给政府，公民以免费或支付一定费用的形式享受公共服务，政府则负责向公民提供高品质的，满足公民需求的公共服务。公民与政府的委托—代理关系以“隐 形”的方式被确定下来，双方并不依靠详细而严格的合同规定权责关系、规范代理行为，公民对政府的监管是松散的、无形的。第二层委托关系存在于政府与社会组 织之间，“政府与非营利组织之间建立了‘委托政府’的合作伙伴模式，即政府充当‘资金和指导的提供者’的角色，并由政府授权委托非营利组织提供公共服务以 实现社会整体效率的优化”。政府遵循一定的筛选原则，按照严格的筛选程序，选择适合的社会组织作为公共服务的提供者，并通过合同明确双方的权利和义务，规 范其在委托代理关系中的“自利性”行为。政府为社会组织提供资金、政策等方面的支持并对公共服务质量进行监督、评估。“社会组织则负责将公共服务以物化的 形式提供给公民，完成公共服务生产任务。”

在政府、社会组织、公民三个主体间的委托代理关系中，政府的主要职责是明确公民对公共服务的需求，将需求转化为项目，选择适合的社会组织承接公共服 务的生产职能，并对社会组织提供公共服务的质量及过程进行评估与监督。社会组织凭借其所拥有的社会资本及专业技术实现公共服务的生产职能，将公共服务以物 化的形式体现出来，并受政府和公民监督。公民是政府购买公共服务的终端，是起点也是终点。作为起点，公民需要准确、全面的表达公共服务需求。作为终点，公 民是公共服务最直接的消费者，最有资格对公共服务质量进行评估，对社会组织进行监督。但来自公民的评估与监督是间接的，缺乏约束力的，公民的监督不能直接 作用于社会组织，只能通过政府发挥作用。（见图1）

合作依赖关系。政府向社会组织购买公共服务是建立在公共服务市场失灵、政府失灵的基础之上的。市场机制的运作并不能实现公共服务资源配置的最优化， 极易产生“搭便车”的行为，因为“没有消费者自愿为可以免费享用的服务付费”。对于非竞争性和非排他性的公共服务来说，“每个人对该产品的消费不影响对他 人的供给，但是无法将任何一个享受者排除出去，或者该排除的成本太高了，以至于我们无法支付”，政府供给公共服务一定程度上克服了“市场失灵”的弊端，也 带来了“政府失灵”的问题。当政府成为公共服务的唯一供应者，也是双边垄断者，其公共服务供给呈现出过分投资和效率低、质量差的趋势。政府购买公共服务是 在政府和社会组织之间建立相互依赖的合作关系，避免政府或市场作为单一主体时存在的问题。从政府购买公共服务的流程来看，公众是需求源，为公共服务的生产 提供需求信息。政府是政策源，为公共服务的生产提供规范性政策以保证良好的市场竞争环境。社会组织是出产源，为公共服务的生产提供社会资本和技术支持，以 缓解财政压力，保证公共服务产品的质量。“政府与社会组织的关系不是单方面的顺从与服从的关系，它们都掌握并提供关系双方生存和发展的重要资源，形成资源 相互依赖关系，使双方都依赖对方才能得以生存和发展。”（见图2）

政府购买公共服务主体间关系存在的风险

政府角色多元化，导致权责定位不清。政府购买公共服务建立在这样一个假设之上，即在公平的充分竞争的市场环境下，社会组织发育成熟，专业化程度高， 有足够的能力通过严格而公平的竞争程序承接公共服务供给职能。在这种假设下，政府与社会组织的关系是一元的，承担的角色也是单一的。这使政府与社会组织都 具有明确的行为标准与行为模式，权责清晰。但就目前实际情况来看，社会组织虽然得到了迅猛的发展，但依然与社会实际需求差距巨大。规模不足、结构不均衡、 专业力量薄弱等问题制约着社会组织承接公共服务职能。此外，社会组织依赖政府给予的相关政策法规获得合法性和生存空间，依靠政府的资金投入、项目支持获得 发展的物质资源，与政府之间是一种强依赖关系，不具备作为独立的代理人接受政府委托，提供优质公共服务的能力。政府在转移公共服务职能时，存在不愿放、不 敢放、放不下的现象，阻碍了政府购买公共服务的推进和发展。为了更好的推进政府购买公共服务，政府除了委托人、合作者之外还必须承担更多的责任，扮演更多 的角色。政府与社会组织的关系也是多元化的，不仅有委托关系、合作关系，还存在着监管关系、培育发展关系等多元关系。多元关系下，政府承担多重角色，极易 发生角色冲突、角色混乱、权责不清的情况。

主体关系失范，自利性行为失控。政府和社会组织都是自利性的组织，都渴望实现利益最大化。政府希望通过购买公共服务减轻财政压力，获得高质量、高效 率的公共服务，强调低成本、高效率。社会组织则希望通过承接公共服务项目获得政府的资金、场地、设备、政策等软硬件的支持，强调成本最小化、利润最大化。 因此，政府与社会组织之间需要建立某种机制来规范彼此的自利性行为。

当前，政府购买公共服务的制度法制建设还不健全，缺少一部关于政府购买公共服务的完备法律。虽然国务院办公厅印发了《关于政府向社会力量购买服务的 指导意见》，各省、市、区也出台了相关的指导性文件和目录，但由于其法律位阶低，强制性和约束力都不尽如人意。此外，相关的配套制度如：社会组织评估制 度、监管机制、资金支付制度、信息公开制度等都比较匮乏，欠缺能够约束双方自利性行为的规范和制度。一旦没有了制度的约束，购买双方的自利性行为就会被释 放。社会组织为追求利润最大化，不惜降低服务质量；为了获得项目，不惜向政府拉关系、走后门，导致缺乏专业素养和职业道德的人大量涌入公共服务市场。政府 在转移公共服务职能时把一些获利空间大的项目转移给与政府有密切关系的利益共同体，却把一些获利空间小的“硬骨头”交给社会组织。

行政伴生关系，催生逆向选择。目前承接政府公共服务职能的社会组织与政府之间存在着一种“伴生关系”，具体体现在社会组织在资金、组织体系、注册年 检、活动许可、组织决策的机会与权利等方面都依赖于政府。此类社会组织多是由政府自上而下设立，经费来源、人员任用以及重要决策等多来自于政府。作为被动 的一方，社会组织自然会认可政府的介入，政府官员担任社会组织的负责人、政府决定社会组织的重大决策、参与部分日常管理等。在这种互动关系中，社会组织更 多是依赖政府而展开活动，二者在相关的服务领域内形成一个利益共同体。政府应遵循择优原则，通过对社会组织服务能力、服务质量、服务价格、口碑、社会组织 身份等因素综合评估，选择综合成绩最高者作为服务的承接方。但由于政府与社会组织之间存在“伴生关系”，政府与某一特定的社会组织形成利益共同体，保证其 在与其他社会组织竞争中处于优势地位，顺利获得服务项目。因此，社会组织的身份成为影响社会组织竞争、政府选择的首要因素，服务能力、服务质量、服务价格 反而成为次要因素，形成“逆向选择”。一些具有实力的社会组织落选，而一些实力较弱的社会组织反而被选中。

政府购买公共服务主体间关系的发展趋势

形成契约关系而非行政关系。在我国，政府是公共服务的唯一供给者。进行政府购买公共服务探索之后，由于社会组织实力弱小，时常出现无人承接项目的现 象。政府自上而下地成立了一些具有“准政府”性质的社会组织来承担公共服务的供给职能。他们之间不是平等的契约关系，而是一种行政伴生关系。这种关系会带 来逆向选择，监管放松等问题，使公共服务供给效率无法提高，质量无法保证，也不利于市场环境的营造。随着购买行为的规范化、制度化以及社会组织的独立性增 强，政府与社会组织之间的契约关系将逐步取代行政伴生关系。社会组织依据合同的约定提供符合要求的公共服务，政府依据合同的条款对公共服务质量进行评估， 支付费用。合同还应详细的规定资金支付方式、考核评估方式、违约处理等具体事项。购买双方的一切行为都必须符合合同规定，双方是平等互利、自由选择的契约 关系。

建立长期关系而非短期关系。公共服务是一种无形的服务性商品，无法通过“望闻问切”的方法判断其质量和成效。只有当项目实际运行一段时间之后服务成 效才能逐渐显现出来。公共服务项目运行中的影响因素是复杂多变的，包括项目的立项评估、社会组织的专业化程度、公众需求的变化等。公共服务项目不像工程和 货物那样一旦方案确定就不再改变，它会随着需求的变化、社会组织能力的变化、资金投入的变化而不断的调整，这是一个长期的过程。另外，公共服务的成效不只 体现在服务的质量，还需要考虑社会评价和社会效益。一项公共服务要经历公众认知、公众体验、公众认同、公众推广这样一个漫长的过程才能展现其社会成效。因 此公共服务项目不是一个短期的工程，它需要政府与社会组织建立长期稳定的合作关系。政府与社会组织之间的长期契约关系取代短期契约关系，更有利于公共服务 项目的实施和评估，能够有效的规避政府与社会组织的短期谋利行为。我国加大购买公共服务力度，为社会组织的发展提供了良好的契机。一部分不具备专业能力的 投机者纷纷涌入，他们只关注经济利益，抱着“能做多久做多久”、“捞一笔就撤”的心态打一枪换一个地方。长期的契约关系就能很好的规避这种风险，承接者会 更加注重服务质量，积极提升服务质量，也能从长期的服务中积累与政府、群众沟通的经验，提升专项服务水平。

构筑关系契约而不仅是行为契约。在政府与社会组织之间的契约关系中政府和社会组织具有完全的自利性，会采取各种措施保证自身利益。因此，需通过订立 能够约束双方自利性行为的契约以保证最终达成目标。契约是双方行为的操作指南，是一种短期的契约形式，只对此时此刻或者特定范围内的行为发生作用。同时也 是一种静态的契约关系，一旦契约订立委托双方、社会环境及订约的前置环境发生变化，契约就失去了原有的效力。现实中，政府和社会组织并不是完全自利的，也 时常表现出社会性。他们不仅关注降低成本或者获取利润，也愿意推动公共服务发展，关注公益事业，承担社会责任。

从治理理念的提出可以看出，政府已经意识到要正确履行职能，高效的管理社会事务必然要走合作治理之路，要与社会组织建立长期的合作关系。政府购买公 共服务就是政府与社会组织合作治理的一种形式。其目的不仅仅是向群众供应某种特定的公共服务，更是要通过合作关系的建立解决公共服务供给效率低、质量差的 问题。可以预见政府与社会组织的合作将是长期的、稳定的、持续的。未来政府与社会组织的契约将更加关注对双方关系的调节，形成关系契约。关系契约不仅仅涉 及交换，还涉及契约双方的关系。它是一种长期性契约，不会随着某次合作的结束而终结，也预示着未来合作的必然性。某次合作的结束仅仅意味着政府和某个特定 社会组织的合作结束，政府和社会组织合作治理的合作关系并不会结束。它是一种动态性的契约，随着主体、环境、条件的不同而不断发生变化。它更加强调合作中 的交互，不仅仅是简单的资源交换，更是合作共强的过程。

参考文献：

1、“关于政府向社会力量购买服务的指导意见”，中国政府网，2013年9月30日。

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5、［美］保罗·A·萨缪尔森：《萨缪尔森辞典》，北京：京华出版社，2001年。

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