中央层面立法缺失 管理多靠“通知”“办法”

    自1986年有组织、有计划、大规模开展农村扶贫工作以来，中国绝对贫困人口数量日趋下降，地方扶贫法规陆续出台，但全国人大层面扶贫立法尚属空白，管理多靠“通知”“办法”。

　　到2020年，贫困县全部摘帽。2月9日，原扶贫开发工作考核办法废止，新办法正式实施。新办法与地方党政领导干部“官帽”挂钩，与脱贫工作成效息息相关，将扶贫开发工作考核结果作为对省级党委政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。

　　自1986年起，中国反贫困“攻坚战”已打了30年。政策几经调整，贫困标准多次变更。但按照2011年的认定标准，中国还有592个国家级贫困县（不含14个集中连片特困地区），至少7000万农村贫困人口。

　　中西部22个省区，自在2015年11月召开的中央扶贫开发工作会议上立下扶贫“军令状”后，一场新的“脱贫攻坚战”又在基层政府打响。3月2日，被派往陕西省镇巴县平安镇锅厂坪村的法官小郝，为落实精准扶贫建档立卡政策，已在村里走访了好几天。

　　但西北政法大学行政法学院教授褚宸舸对此并不认可。他认为，公安、法院和检察院，作为国家司法机关，承担着维护社会公平、社会稳定的重要职能，让其承担应由行政机关主要担负的定点扶贫任务“肯定是不合理”。

“消灭贫困”攻坚战

  自大规模开展农村扶贫以来，我国绝对贫困人口大幅度减少。

　　小郝是中国基层干部参与扶贫工作的非典型“注脚”。2月20日，陕西省镇巴县人民法院院长李志刚深入本单位扶贫包干镇，亲自走访摸排精准扶贫建档立卡情况，并现场见证了部分帮扶对象签字确认的精准扶贫建档卡。

　　李志刚此次参与的扶贫工作，距离中央首次以文件形式将扶贫工作提上议事日程已过了30多年。1984年9月29日，中共中央、国务院印发《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，在全国划定18个需要重点扶持的贫困地带。两年后，国务院贫困地区经济开发领导小组成立。

　　1986年，中国有组织、有计划、大规模的农村扶贫工作拉开序幕，并依据农村人均年收入和县级单位的财政状况，首次划定国家贫困县标准：1985年人均纯收入低于150元的县，年人均纯收入低于200元的少数民族自治县，对民主革命做出过重大贡献的老区县放宽到300元。

　　扶贫工作大规模开展7年后，农村依靠家庭收入不能维持基本生存需要的绝对贫困人口大幅度减少。1993年，国务院贫困地区经济开发领导小组更名为“国务院扶贫开发领导小组”，但原定到20世纪末解决农村温饱问题的计划依然面临巨大挑战。

　　1994年，著名的《国家八七扶贫攻坚计划》出台。研究扶贫问题多年的华中科技大学中国乡村治理研究中心研究员、西北农林科技大学人文社会发展学院讲师邢成举介绍称，开篇第一句引用了邓小平1992年南巡时的重要论断：“社会主义要消灭贫穷。”

　　“八七扶贫计划”，将20世纪最后7年确定为解决全国农村8000万贫困人口温饱问题的“攻坚期”，将凡是1992年年人均纯收入低于400元的县全部纳入国家贫困县扶持范围，共确定国家重点扶持贫困县592个，占全国县级单位的27%。

　　有统计显示，“八七扶贫计划”攻坚期，中央政府累计投入扶贫资金1240亿元，相当于年度财政支出的5%至7%。1993至2000年，中国农村贫困人口从8000万下降到3200万。此后，地方贫困县争夺战频发，中央随即将扶贫政策目标降到村级，实施“整村推进”。

　　进入21世纪，国家扶贫战略发生重大变化。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》提出，到2020年实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗、住房。2011年中央扶贫开发工作会议将农民人均纯收入2300元作为新国家扶贫标准，比2009年提高92%。

　　但各省建立贫困人口档案标准并不完全一致。邢成举称，有些经济相对发达的省份，贫困认定标准高于国家标准，个别经济特别困难的地区，低于国家标准。褚宸舸称，我国并没有法律法规或政策文件对贫困人口档案标准进行明文规定，目前主要依据国家统计局公布数据。

　　褚宸舸认为，这种统计方式方便、灵活，便于国家根据形势及时调整，但也存在不稳定、频繁变动问题。曾参与撰写《中国发展报告2007：在发展中消除贫困》的中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵表示，目前最难脱贫的人口存在两个数据：7000多万和8900多万。

地方法规陆续出台

  “八七扶贫”期间，全国已有两个省区对扶贫问题进行立法

　　最难脱贫人口为何存在两个数据？汪三贵解释称，7000多万是国家统计局依照抽样调查结果估算人数，8900万是2013至2014年全国建档立卡识别出的贫困人口。褚宸舸表示，这与我国扶贫问题没有专门立法有关，国务院层面的行政法规及地方法规、规章使其标准难完全统一。

　　从“救济式扶贫”到“开发式扶贫”，再到“精准扶贫”，30年间，中国扶贫开发政策多次应时调整。据邢成举介绍，多年以来，我国贫困人口筛选实行上级扶贫机构向下级下达贫困人口指标制，即基层组织政府将指标下放到村委会，村、组干部通过排序和测评筛选贫困人口。

　　这导致贫困人口筛选出现了诸多问题，比如：部分贫困人口因与基层干部关系不和或处于边缘地位，其贫困名额被挤占；部分村两委故意扩大贫困人口基数；在贫困线附近的农户相互争夺贫困户资格；小部分上访户、钉子户成为贫困户；贫困人口认定容易退出难等。

　　邢成举认为，有效解决上述问题，专就扶贫问题立法迫在眉睫。四川省扶贫办外资项目管理中心主任王思铁对此表示赞同。他认为，尽管我国《少数民族保护法》《残疾人保障法》《妇女儿童权益保护法》等法律法规中部分条款涉及扶贫开发，但专就扶贫开发问题立法很有必要。

　　事实上，“八七扶贫”期间，全国已有两个省区对扶贫问题进行了立法。1995年11月14日通过了《广西壮族自治区扶贫开发条例》，1996年11月12日湖北通过了《湖北省扶贫条例》（2009年底，改为《湖北省农村扶贫条例》）。

　　其时，《条例》的制定，既没有上位法作指导，也没有其他地方性法规作参考，存在诸多局限性。国税减免权在中央，地税减免又受地方财政影响大，而贫困地区财政本身就很困难。

　　但地方扶贫立法迈出了坚实步伐。截至目前，全国至少已有14个省（区、市）颁布了扶贫《条例》，宁夏、河南等地已将扶贫立法提上议程。国家相关部委也出了单行规章，如2005年12月27日，国家发改委颁布了《国家以工代赈管理办法》。

　　2009年，国务院扶贫办正式启动《中国农村扶贫开发法》立法前期工作，制定了立法方案、开展了前期调研、完成了相关报告，并在此基础上拿出了《中国农村扶贫开发法（草稿）》。

扶贫管理多靠“通知”

  全国人大层面立法缺乏，导致扶贫原则、分类管理、救济内容等缺乏统一标准

  “违规报销餐费9000元，中国扶贫发展中心主任被撤职。”3月2日，《中国纪检监察报》的一则消息引发广泛关注。报道称，国务院扶贫办中国扶贫发展中心党支部书记、主任（试用期）曹洪民，因安排下属以虚报宴请对象、人数事由等方式报销餐费9000多元，被行政处分、撤职。

  和曹洪民一起被处分的还有2名处级干部。但这不是扶贫官员第一次被集体处分。2013年7月，内蒙古巴彦淖尔市10名扶贫官员因贪污扶贫款，分别被判处11年至5年有期徒刑或缓刑。

  “这与中央层面扶贫立法缺失有一定关系。”褚宸舸表示，由于我国缺乏全国人大层面的扶贫开发立法，直接导致扶贫原则、分类管理、救济内容等统一标准缺乏；在财政扶贫资金管理上，表现为“直接针对农户的生产性和创收性投资不足、分配不规范、管理‘漏出’现象严重”。

  “在划拨扶贫款项管理方面没有法律法规，只有‘通知’。”邢成举研究发现，目前我国对财政扶贫款项的使用、管理，主要依靠《财政部、国家发展改革委、国务院扶贫办关于印发〈财政专项扶贫资金管理办法〉的通知》。

  该通知规定了扶贫款项的基本使用方向，如产业扶贫、基础设施建设、易地搬迁、违规使用处罚办法等。但扶贫款项的分配主要依据为扶贫对象规模、比例、农民人均纯收入、地方人均财力、贫困深度等，这导致其大量存在拨付不及时、贫困户真实需求被隐藏等问题。

  褚宸舸认为，除上述《通知》外，规制扶贫款项管理的规章，还有《国家扶贫资金管理办法》《国家八七扶贫攻坚计划》《中国农业银行康复贷款扶贫管理办法》《中国农业发展银行扶贫贷款管理办法》等。但这并不足以完全规制扶贫款项分配问题，由此导致其管理体制不顺畅等。

  “最好有专门的行政问责法，明确统一的行政问责标准。”褚宸舸表示，中央层面对扶贫绩效的评定“只有中办、国办或各省制定的考核办法”，对扶贫问题规制多集中在规章上，如《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》等。

  褚宸舸表示，我国的扶贫制度、标准、资金使用，以及扶贫问责，都需要法律规范层面的支撑。在扶贫资金使用上，要考虑效率与兼顾公平，建立扶贫开发绩效考核机制、扶贫项目管理责任制、项目库。既防止资金闲置，又减少下拨中间环节，实现资金集中支付，及时、足额发放。

  邢成举建议，在当前缺乏立法情况下，当务之急是要加强对扶贫资金使用的监督、审计、管理，并充分给予县级政府完全的扶贫项目审批权，建立与贫困户对接的扶贫需求信息反馈机制、扶贫资金使用信息平台，并通过巡视、抽查等方式，核对扶贫项目资金到位情况。