市场化抑或政策性：农地经营权抵押的实践逻辑与反思[①]

王德福

（华中科技大学中国乡村治理研究中心，湖北武汉，430074）

摘要：赋予土地承包经营权抵押权能是农村产权改革的主要内容之一，其目的是发挥农地的杠杆融资效应，激活农村金融市场。各地实践的农地抵押贷款模式却普遍存在农地抵押作用弱而政策性强的特点，说明农地抵押的市场化存在内在缺陷，而更加依靠行政力量推动。行政强推的农地抵押实践同时存在一定的政策扭曲和风险，不宜盲目大面积推广。

关键词：农村金融 土地承包经营权抵押 农村产权改革 市场化

一直以来，农民融资难、贷款难被认为是制约农业发展和农民增收的重要因素^[1]。缺少有效抵押物被视为导致农民贷款难的主要原因^[2]，而充分赋予农村资源以抵押权能、撬动金融资本，从而培育健康的农村金融市场便成为公认的解决问题之道。

在农村资源中，土地和房屋存量丰富，但一直被作为农民的社会福利和社会保障，未能充分发挥财产功能，包括抵押担保功能，成为“沉睡的财富”。党的十八届三中全会明确提出 “赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。”“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。2014年中央1号文件提出允许以承包土地的经营权为抵押向金融机构融资，并提出慎重稳妥推进农民住房财产权的抵押、担保、转让。同年七月，银监会与农业部联合发文要求各金融机构“稳妥推动开展农村土地承包经营权抵押贷款试点，主动探索土地经营权抵押融资业务新产品”。可见，国家层面已经为地方开展相关改革试验提供了充分的政策依据。

作为国家统筹城乡发展改革试验区，成渝地区从2010年启动农村产权抵押融资试验。2011年以来农业部先后两轮启动58个农村改革试验区，农村产权抵押融资改革是上述地区基本试验内容之一。此外，宁夏同心、福建明溪等地也分别自主开展了土地承包经营权抵押贷款试验。对于这些地方实践，各方大多给予积极肯定的评价，认为获得抵押权能后，土地资源被激活，金融资本被引入农村和农业，是解决农村信贷约束的有效途径，充分证明了市场在资源配置中发挥决定作用的优越性。笔者及所在研究团队于去年底今年初对全国农村改革试验区S市进行了为期半个月的调查，充分考察了该市土地承包经营权抵押贷款试点中的实践成效以及困境。我们发现，目前各地的土地承包经营权抵押贷款实践与理论预设和政策预期还存在一定距离，其所取得的所谓成效非但不能充分证明土地承包经营权抵押激活了农村金融市场，反倒从某种意义上证实了“市场失灵”，或者说，在土地承包经营权抵押贷款中发挥决定作用的并非市场因素，而是另有原因。本文将以S市的案例经验为基础，综合考察全国其他地区的主要经验，在比较研究基础上，揭示土地承包经营权抵押贷款的实践模式及其市场本质，分析农地抵押中政府与市场的效度与限度，在此基础上对地方性的改革路径提出若干反思和建议。

二、农地抵押中的“市场不足”

各地探索的土地承包经营权抵押分为直接抵押和间接抵押两种形式^[3]。直接抵押就是农户直接以土地承包经营权抵押给银行获得贷款，间接抵押则是由第三方为农户提供担保获得银行贷款，第三方主要有合作社或担保公司等，农户将土地承包经营权抵押给第三方，若逾期不能还款，第三方可以通过处置农户抵押的土地追偿欠款。仔细辨析上述两种抵押模式的实践机制，有助于我们真正认识到农地抵押市场的真实逻辑。

（一）农地抵押的实践机制

1、直接抵押。从表面看来，直接抵押最能体现土地承包经营权抵押的改革意图，并且，从直接抵押的授信额度中也最能体现土地承包经营权的抵押价值，进而发现其限制因素。S市的土地承包经营权抵押均采取直接抵押模式，该市规定只有在市级正规农村产权交易机构办理鉴证书的土地承包经营权[②]才可以到金融机构抵押贷款。土地承包经营权的授信额度一般为资产评估机构给出的评估价值的40%-60%。不过，与其他地区一样，实践中没有发现土地承包经营权单独抵押的案例，实际抵押中，土地承包经营权往往与其他抵押物或信用等联合使用。据此，又可将其进一步细分为如下两种亚类型：

（1）“土地承包经营权抵押+信用”模式。这种模式的具体做法是，金融机构依据贷款人在其业务往来中的信用记录确定是否放贷，土地承包经营权并非放贷的决定因素，而“只是作为贷款增信的一种方式”^[4]。换句话说，土地承包经营权发挥的是一种“锦上添花”的作用：有它，贷款人可以额外获得少量贷款，没有它，贷款人还是可以凭借其信用记录获得一定的授信额度。这种贷款模式实际上还是金融机构早已开展的信用贷款，初始授信额度比较低，随着信用记录积累而变动。但是，由于该业务在实际操作中风险难以控制，S市的涉农金融机构已经非常谨慎。当然，这种模式的服务对象也比较狭窄，贷款人几乎都是家庭农场主或者农民合作社的法定代表人。程郁等人发现湖南浏阳等地的信用评价主要是基于信用村、信用户的建设，依托村委会的信用评议和信贷联络员来实现，并采取“村集体授信、整村批发贷款”的方式^[4]。他们没有介绍这种信用评价的缺陷，笔者以为，这种方式其实蕴藏着很大的金融风险。金融机构对村委会和信贷联络员的监督成本是非常高的，而且，发生金融风险后，金融机构如何与村委会或信贷联络员分担呢？我们在S市没有发现采用这种模式成功贷款的案例，相反，金融部门对开展此类业务极为谨慎。

（2）、“土地承包经营权+其他抵押物”模式。这种模式在实践中比较普遍，S市绝大多数抵押案例都是采取这种模式，有学者称之为“组合担保”^[3]。其他抵押物中比较常见的有房产、地上附属物、农机具等，当然这些物品必须能够抵押，比如房产必须是城市中两证齐全的房子[③]。设置其他抵押物的作用就是为了降低单一土地承包经营权抵押的风险，这些抵押物的变现能力都比土地要高，除了产权非常明晰外，更关键的是流动性强，便于交易处置。经过专业资产评估机构评估以后，金融机构给出的授信额度来自土地和其他抵押物两部分，而且实践中，来自其他抵押物的授信额度有可能高于土地。另外，金融机构的决策并不完全取决于组合抵押物的评估价值，还会综合考察贷款人的信用状况、经营能力等。

案例1.S市著名的新原生态旅游有限公司流转3000亩耕地从事乡村休闲游，2014年景区升级缺少资金，在当地政府支持下以土地承包经营权抵押在农商行贷款5000万元，是S市最大一笔土地承包经营权抵押贷款项目。资产评估中，公司所有的林权评估为3000万元，公司不动产（包括位于旅游区内的办公用房和老总在城里的房产等）评估为2000万元，3000亩土地评估为2000万元。该公司之所以能够获得如此之高的授信额度，原因是公司与农商行建立了长达十年的业务关系，授信额度从最初的几十万增长到一个亿，且该公司老总是S市著名的地产商，实力雄厚。

案例2.利乡农机专业合作社是S市著名的国家级示范专业合作社，目前流转土地已达5000亩，其中有2000亩办理了土地流转鉴证书，拥有数十台大型农机具。2014年合作社上马水稻全程机械化项目，资金缺口还有一百多万。计划用2000亩土地经营权和农机具等联合抵押，向银行申请贷款，却遭到了银行拒绝。银行方面给出的理由是暂停为合作社办理抵押贷款业务。理事长透露说，真实原因是该市另外一家合作社曾以土地经营权和理事长个人房产从银行贷款200万元。但后来合作社经营遇到重大挫折，无法还款，银行无法处理合作社的土地，所以现在非常谨慎。利乡合作社以前的两笔共40万元贷款都是用理事长个人房产抵押贷到的。也就是说，合作社只能继续以理事长个人房产抵押获得几十万元贷款，而2000亩土地经营权甚至连几十万元都贷不到。

对于金融机构来说，是否放贷主要取决于贷款人的个人实力和其他有效抵押物的价值，土地承包经营权在抵押贷款中既非充分条件，也非必要条件。即使发挥了作用，一般也是锦上添花，其获得的授信额度在总额中占比相对较小。

2、间接抵押。间接抵押模式的特点是贷款人不与金融机构发生直接贷款业务关系，而是经由第三方为中介满足融资需求。土地承包经营权充当了贷款人与第三方之间的抵押功能。间接抵押中最主要是反担保形式。所谓反担保，一般来说就是贷款人将土地抵押给第三方（即反担保），通过第三方的担保向金融机构贷款，若逾期不能偿还，则由第三方代为还款，第三方则通过处置贷款人抵押的土地获得补偿，债务偿清后，土地仍归贷款人。第三方为贷款人向金融机构担保贷款时提供的担保物是房产或其他容易变现的常规财产。根据第三方的性质，反担保又可进一步分为两种亚类型：①“贷款人+公司”模式。提供担保的公司既有专门的担保公司，如重庆的兴农融资担保公司、成都农村产权流转担保公司等，也有农业龙头企业。②“贷款人+政府担保机构”。这种模式中发挥担保作用的第三方机构是由政府财政设立的国有担保公司，实际上，成渝等地的担保公司虽然单独注册，本质上也靠政府财政支持。在这种模式中，土地承包经营权的抵押风险由第三方承担，金融机构的直接风险要比直接抵押小得多。可见，间接抵押模式对第三方的风险承担能力要求较高，其运作成功否与，关键取决于第三方能否从中获得正收益。在各地实践中，无论是市场化担保公司还是政府出资的担保公司，都离不开政府的财政支持。

（二）农地抵押的“市场不足”

从上述分析中可以发现，目前各地实践中采取的农地抵押模式本质上都是变相抵押，而非理论和政策设计中的农地单独抵押，也就是说，农地还不能像房产等常规抵押物一样发挥独立的抵押功能，而必须通过组合担保或反担保等方式，通过其他有效抵押物或第三方担保才能发挥作用。组合担保和反担保显然扭曲了农地抵押的政策初衷。农地抵押要解决的是缺乏其他有效抵押物的农业经营主体的融资问题，但实践中，经营主体却仍然不得不主要依靠其他抵押物或者寻找第三方担保这种方式贷款，农地抵押对他们来说非但没有降低融资难度，反而增加了不必要的成本。在组合担保中，若经营主体本就具有房产等有效抵押物，则农地能否抵押对他们来说就没有太大意义。在反担保中，寻找第三方的成本可能并不比通过其他方式贷款更少。因此，我们在S市的调查中，许多经营主体对农地抵押贷款并不看好，特别是家庭农场和农民合作社，他们仍然主要通过民间借贷的途径解决融资问题。

研究者往往将农地抵押有效性不足归结为权能缺陷，即现行法律和制度障碍。各地的改革试验并不支持这种简单化的归因。实际上各地都通过地方性法规的形式赋予了农地抵押权，尽管由于国家相关法律尚未修改，地方法规的有效性仍显不足，但是，一些研究和实践经验都表明，农地抵押的有效性主要是由于自身缺陷，而非产权制度^[5]。在限制农地抵押市场的诸多因素中，农地特殊性、农业弱质性和农民生计需要是三大基础性因素[④]。在这三大基础性因素没有彻底改变的情况下，农地抵押市场是很难建立起来的。

实际上，目前各地非但没有建立起有效的农地抵押市场，反倒进一步强化了行政干预色彩。这表现在三个方面，首先政府是法律制度改革的主要推动者。其次，许多农地抵押都是政府直接促成的，地方政府为树立改革示范或者支持某些经营主体，会直接介入具体业务。最后，也是最主要的方面，目前农地抵押的风险化解基本完全依靠政府而非市场。在现有的改革实践中，政府出资设立担保公司或风险基金非常普遍，比如成都市由市级财政出资设立3000万元风险基金承担80%的风险，而银行只需承担20%。湖南衡阳则由市财政出资100万元设立保险补偿基金，目的是给银行金融安全加上一道“防火墙”。实际上，政府财政实力已然成为农村产权改革风险（仅仅是经济风险）承受能力的基本保障。换句话说，其实各方都充分认识到仅靠市场无法承担全部风险，而风险化解能力又是决定金融市场有效性的基本指标，相比之下，在城市工商业贷款中，政府出资建立担保公司或者风险基金并不常见，市场化程度非常高。吊诡的是，几乎所有研究者在讨论农村产权抵押的风险化解时都建议政府要发挥主导作用，归根到底都是由政府财政兜底^[6]。在成熟的市场中，政府的作用是弥补市场失灵的缺陷。显然，在农地抵押中， 政府承担金融风险并非仅仅是兜底，而是决定了整个市场能否运行。

三、行政干预的扭曲与风险

在一个本就市场化不足的领域通过行政力量强推，很容易违背市场规律，并造成比较一定程度上的政策偏离，甚至引发一些风险。S市出现多个行政干预的农地抵押贷款案例，但实际效果大多适得其反。

案例3、兴农家庭农场。兴兰是S市某县远近闻名的种西瓜能手，之前种植规模多在10-15亩。2009年，政府为宣传推动土地经营权抵押贷款试点，当地领导专门找到兴兰，让其带头做示范。当时银行并不愿意，怕有风险。后来县委领导出面，银行才最终同意。市领导建议兴兰贷款50万元，但她觉得太多，想先贷30万元试试。贷款需要一定面积的土地流转鉴证书，兴兰就流转了165亩土地。贷款利息每年两万，政府两年贴息9000元，但兴兰如今还欠15万元。原因在于兴兰的农场连年遭遇经营困境。第一年种棉花，天气不好加上人工成本过高，亏本。第二年种西瓜，遇到大雨，几乎绝收。第三年，兴兰心灰意冷，将土地还给了农户。如今年近60的兴兰背负着数十万元债务，非常懊悔和痛苦。去年银行起诉了她，兴兰感叹到：“贷款是害人的事儿，建议政府不要搞这个事儿。贷款政策害人，建议不要搞贷款。”

案例4、利农合作社。2009年，利平与弟弟和其他五人合股成立利农合作社。2011年，同样受政府要树立一个合作社贷款示范的推动，用2335亩土地流转鉴证书抵押贷款200万元。贷款期限三年，享受政府贴息。利平坦承了2335亩的“真相”：“当时政府规定合作社申请项目至少1000亩，我就报了1035亩，他们（政府工作人员）认为太少，我就回去签了1000亩的假合同，增加到2035亩，他们又加了300亩，变成了2335亩。实际上，我们合作社连1000亩都不到。”而且，利平还过一次40万元后，就再没还款。利农合作社同样面临经营不善的问题。2009年种植冬瓜包菜等，由于行情不好，价格波动太大，亏本。遂改种辣椒、茄子和西红柿等，但经营状况仍无改善。2010年开始，利平陆续将土地分包给别人种植。五个股东也全部退出，目前合作社只剩他兄弟二人。利平说“没想到搞农业会亏这些”。对于贷款的事，利平说：“很后悔贷款。当时都60岁了，没有资格在贷款合同上签字，但因为是试点，才能贷款成功。”“他们（银行）想把土地经营权拿走，但他们是拿不走的。农民的土地租金是一年一付，不是一次性买断，他们还要付租金。二次流转中间差价少，银行也从中赚不到什么钱。”当然，由于利平是政府树立的典型，银行也不能起诉他，利平也想过申请破产，但这样会给政府造成不良影响，“（成了反面教材）哪个人再敢搞呢？就起了反作用了”。

案例5、乾坤农业发展有限公司。该公司是S市某县作为重点项目引进的农业龙头企业，老总主业是房地产开发，2007年在该县流转5000亩土地从事芦笋种植^[⑤]，但芦笋市场行情不佳，该公司从2010年开始改种其他蔬菜，并在政府财政支持下发展上千亩设施大棚，但蔬菜行情波动太大，连年亏损。在地方政府支持下，2010年该公司以1500亩土地承包经营权抵押贷款，银行放贷时综合考察了业主其他产业经营状况，加上老总的房产，再加上地方政府打造示范典型的行政压力，给予其1000万元贷款。2013年5月贷款到期，但直到我们调查时，乾坤农业仍然没有还款。该县农商行负责人坦言，这笔贷款已基本沦为坏账。

笔者之所以不厌其详引述三个案例，是通过它们折射三种主要新型经营主体的遭遇。对于他们来说，扩大生产规模、改善生产条件和提高生产技术等方面的资金需求显然比普通农户高得多。这与一些调查的结果是一致的^[7]。事实上，在没有农地抵押贷款之前，S市的新型经营主体主要是通过民间借贷或者房产抵押解决融资问题。但是，由于经常性地遭遇自然风险或市场风险，投资回报率很低，且周期非常长，因此，几乎所有新型经营主体年年面临资金周转问题，借新款还旧款是非常普遍的。加上许多新型经营主体原本并非从事农业，对农业生产规律很不熟悉，只是在政府鼓励下，多少有些盲目地进入农业领域，所以难免出现决策失误和经营挫折。综合影响下，农业经营的资金投入几乎变成无底洞，融资难也就成了常态。

构建新型农业经营体系被认为是发展现代农业的主要内容，大力扶持新型经营主体便成为地方政府的普遍策略。除了提供各种优越条件帮助新型经营主体流转土地扩大经营规模，以及给予大量资金支持和项目支持外，如何解决他们的融资难问题就成为地方政府推动农地抵押贷款的主要目的。换句话说，虽然这些改革是以解决农民贷款难、增加农民财产性收入为话语实施的，但在实际操作中，并无普通农户直接受益，这种情况不止出现在S市，而是几乎所有实施农地抵押贷款地区的普遍现象。

各地通过行政力量推动农地抵押贷款、扶持新型经营主体存在两个不容忽视的问题：一是一定程度上脱离了农业发展实际。S市政府扶持典型，目的是发挥示范意义，带动同类经营主体。实际上，上文所述三个经营主体在获得政府支持时都还很不成熟。兴兰原本只是普通“中农”，十几亩种植规模已是其家庭经营的极限，这是其在长期实践中摸索形成的控制成本收益最佳的规模。在政府强推下盲目扩大规模，但很明显，从十几亩到上百亩并非只是经营规模扩大，而是与家庭经营大相径庭的经营模式，兴兰显然还没来得及适应过来就已经血本无归了。乾坤农业公司的老总从无农业经营经验却一下子经营数千亩的规模，是政府招商引资的结果。为了树立典型，盲目推动抵押贷款，忽视了农业自身的规律。二是一定程度上破坏了市场规则。如果没有政府支持，完全由市场规则决定，上述三个经营主体都没有足够条件获得银行贷款。也就是说，他们即使有一定规模的农地经营权，但真正将其经营权激活的，不是市场规律，而是行政力量。农地抵押贷款本是要培育和激活农村金融市场，但是行政力量强力介入，一方面破坏市场交易规则，另一方面制造了金融风险，以激活市场为名的改革实际上却是在损害市场，这不能不说是一种严重的扭曲。当然，更重要的是，由于违背了两个基本规律，最终受到损害的还是像兴兰这种原本能够高效经营农业的普通农民。

尤其要特别指出的是，在条件并不成熟的时候强推农地抵押贷款，特别是考虑到被卷入的基本上都是规模经营主体，在他们背后实际上关涉到更多将土地流转出去的普通农民，那么，这种纯粹是由行政逻辑主导的改革试验，就可能引发许多值得警惕的风险。第一，信贷约束一方面是对经营者的限制，但从另一方面来看对其也有“保护”作用。要认识到，大多数新型经营主体对农业生产的特殊规律仍然认识不足，特别是对规模经营的生产管理特点和市场规律缺乏经验，信贷约束从某种意义上可以限制其盲目扩大规模。若农地抵押在政府政策扶持下大面积推开，自然会降低其融资门槛，从S市的经验来看，经营者几乎无一例外会扩大规模，从而进一步陷入经营困境。这对构建新型经营体系和良性的农业生产秩序并非一定是好事。第二，目前各地已经普遍出现投机性资本下乡的现象，农地抵押贷款则给资本的投机性行为又加了一把力。具体就是，投机性资本要获得农地抵押贷款的成本其实是非常低的，主要有两方面，一是付给农民的租金，二是部分前期投入，包括农田改造和生产设施建设等，这里面还不排除有政府涉农项目的支持。目前各地农地流转的租金大多是一年一付，严格来说，经营者只为农地付出了一年的租金，其经营权期限实际上是非常短的，若拿去抵押，经营者付出的成本其实是非常低的，风险实际上大多转嫁给了金融机构或者政府支持的担保公司。换句话说，现实中存在投机性资本借农地抵押套现跑路的可能性。第三，也是最关键的一点在于，我国特殊国情决定了农地还要在相当长时期内承担社会保障和国家粮食安全的功能。农地抵押之后，势必造成土地承包者与土地的分离，且土地上的产权关系将会因为农地抵押后的处置（即二次流转乃至多次流转）而异常复杂化，给社会保障和粮食安全战略的实施造成极大的困难。目前，农地二次流转市场已经初露苗头，但几乎所有的经验都表明，大规模土地流转后非农化现象非常普遍，且已经给农村社会稳定埋下了诸多风险^[8]。

四、结语

通过仔细辨析目前各地农地抵押的操作模式，可以发现，土地承包经营权在其中发挥的作用非常有限，而真正起决定作用的实际上是政府的行政力量。以赋予农地抵押权能为核心的相关实践实际上并没有完全达到政策预期。农地抵押市场化的不足是农地和农业的特殊性决定的，换句话说，现实中尚不存在理论和政策预设的那种理想的农地抵押市场，这也导致相关实践难以真正调动各方积极性，而更多依靠行政力量推动。问题是，行政力量的推动可能会埋下诸多隐患，值得高度警惕。

农村金融体系的完善到底依靠商业性金融还是靠政策性金融，或者靠发展包括合作金融在内的多种金融形式，目前并没有共识。与我国国情相似的日韩地区虽然实行土地私有制，也赋予了农地以抵押权能，但在实践中，农地抵押融资在农村金融中发挥的作用非常有限，相反，合作金融和政府的政策性金融发挥了主导作用。问题是，金融只是手段而非目的，农村金融改革首先要明确的似乎不是采取哪种模式，而是其服务对象到底是谁。农地抵押贷款实践表明，普通农民的融资需求非常少，受益主体几乎全部是新型经营主体。需要反思的是，我们是否不自觉地用少数新型经营者代替了全体农民，实际上却忽视了最大多数普通农民的真实需求呢？

基于上述分析，笔者以为农地承包经营权抵押贷款试验应该从以下几个方面进一步完善：

首先，明确政府与市场边界，更好发挥各自优势。真正贯彻市场在资源配置中起决定作用的原则，将农地经营权抵押贷款业务的自主权交给市场主体，政府在推动相关工作中不直接介入具体的市场交易环节。同时，更好地发挥政府在市场监管、规范和风险防范上的作用，完善相关制度设计和规则建设，通过完善农业支持保护体系，合理承担必要责任。既要防止行政力量违背市场规律和超越现实条件直接干预市场交易环节，也要管控相关市场主体利益最大化行为造成的风险外溢，还要避免政府承担过多不合理的风险连带责任。

其次，完善三权分置后的农地产权权能，合理定位三权关系。在赋予经营权抵押权能后，要特别注意防止其“一权独大”，损害甚至架空承包权和所有权权益。农村土地集体所有制和土地的社会保障功能是农地三权分置后权能划分的前提，特别是在经营权与承包权发生分离而主要掌握在新型经营主体手中后，尤其注意不宜单向度扩大经营权的抵押权能。应当通过制度和规则设计，在经营权抵押和处置中保护承包者和所有者权益。

再次，分类制定抵押规则，严格管控风险。一般来说，贷款额度越大，违约风险越大，因此，应当针对不同经营主体的抵押贷款行为根据其贷款额度分类设置规则，严控风险。主要是通过设置严格的抵押担保规则以及风险应对机制，防止经营主体利用经营权恶意贷款，防止因经营风险（特别是不可控的自然灾害和市场波动）造成大面积违约引发系统性风险。比如，对大额贷款要求提供除经营权以外的抵押或担保物，也应建立类似贷款代偿额达到若干比例后暂停业务的风险防控机制，同时明确不良贷款责任人的违约责任，等等。

最后，探索建立更为合理普惠的农村金融体系，更好为广大农户服务。在开展农地抵押贷款探索之外，探索符合我国农村实际情况的其他形式的金融服务。在风险可控的前提下，稳妥开展农村合作金融探索，更好地发挥农村集体经济组织和合作社在农村金融服务中的作用，真正使金融服务能够满足最广大普通农户的需求。

参考文献

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