村民自治的转型动力与治理机制

——以成都“村民议事会”为例 ⃰

杜鹏

摘  要：村民自治嵌入在国家治理结构中，并适应着国家治理的转型。税费改革以前，村民自治具有突出选举的实践倾向，承载着基层政治民主化的功能。面对税费改革以来村民自治陷入的治理困境，四川省成都市以“村民议事会”为核心的实践探索开辟了一条村民自治与政府治理有效结合的路径，从而推动村民自治由选举向治理的转型。基于“成都模式”的启示，地方政府应以资源输入为契机，加强基层组织建设，调动农民参与，实现村民自治与政府治理的共赢，这是提升基层治理能力建设的应有之义。

关键词：村民自治；转型；政府治理；动力；治理机制

中图分类号：D422 文献标识码：A

一、问题的提出

从20世纪80年代产生至今，村民自治的实践样态经历了较大的转变，村民自治承载的民主化期许与其实践乱象之间的落差引发了对村民自治的反思。农村税费改革以来，乡村社会基础和基层治理体系的变化考验着村民自治的实践效果。因此，在新形势下理解村民自治的意义，进而做出相应的制度设计，具有重要的理论和现实意义。

村民自治包含着民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个要素，“四个民主”构成村民自治的完整意涵。但是，在西式民主话语的影响下，学界对村民自治的研究主要集中在“民主选举”这一要素，选举被认为是民主的核心价值。由此，选举后的治理绩效被化约为选举的民主水平和规范程度。突出选举的实践取向和突出民主的价值取向主导着村民自治的研究和实践。^①村民自治一度被视为现代民主政治的逻辑起点，被赋予了自下而上推动政治民主化改革的重要使命。上述取向导致了村民自治运行中的结构性失衡：村民自治沦为形式化的选举，而民主决策、民主管理和民主监督等治理功能则在很大程度上弱化和虚化了。^②治理的弱化反过来降低了农民的政治效能感，进一步加剧了选举的形式化。随着村民自治的常规化和选举制度的正规化，选举与治理的关系仍然停留在理论层面。^③这意味着后选举时代单纯通过加强和规范选举而改善治理绩效的思路在实践中具有不确定性。

总体而言，学界更为关注的是村民自治的民主价值，而忽视了其治理内涵和运行基础。村民自治最初是为解决社区内部事务而产生的，具有向内的功能指向性。不过，从村民自治近30年的实践历程看，村民自治并没有完全实现预期的治理效果，而是在不同的地方呈现出不同的实践样态：混混治村、富人治村、“老好人”治村等等，从而表现为不同的村治困境。公共权威和公民社会并未能随着后税费时代国家的撤退而自然发育，村庄的“去公共性”和“去政治化”进一步剥离了村民自治有效实践的基础。而且，村民自治的结构性失衡，也显化和放大了其负功能，即消极抵制国家的行政要求，导致了政府治理成本的增加。

既有研究在很大程度上忽视了村民自治与政府治理之间的关联，或者将村民自治视为抵抗国家或政府权力入侵进而培育公民社会的手段。税费改革之前农民与国家之间的紧张关系固然为这一理论架构提供了现实基础，但是，面临后税费时代的形势之变，需要转换村民自治的研究视角：村民自治不仅是一套发育基层民主和培育公民社会的制度体系，而且是一套有力的治理机制。后选举时代，发展滞后的“民主决策”、“民主管理”和“民主监督”等治理维度应该引起更多关注。这是从“主体”到“规则”的转向，即从“谁在治理”向“如何治理”的转向。^④ “谁在治理”关注的是治理主体及其合法性授权，以“国家—社会”的二元对立作为理论预设；“如何治理”则关注规则及其实践逻辑，强调国家与社会的相互依赖。在这个意义上，村民自治的理想应该聚焦于确立新的公共治理规则和治理秩序，而非仅仅局限于控制权的竞争。

因此，笔者将村民自治纳入国家治理和基层治理的视野，思考村民自治的转型动力和治理机制。村民自治的转型强调的是村民自治的实践不仅在于其自治目标内在价值的实现，而且在于通过“乡村民主的治理化”^⑤，实现利益统合与秩序供给的能力。作为一种制度系统，村民自治具有较强的开放性和适应性，地方政府的服务型转型以及由此生发的治理需求构成村民自治的转型动力，即治理激活自治，而村民自治的激活也反过来促进了政府治理绩效的提高，有利于服务型政府的建构。

近几年来，全国不少地方出现了一些基层民主治理的有益探索，例如，河南邓州的“四议两公开”，四川成都的“村民议事会”，浙江宁海的“五议决策法”等等，这些探索丰富了村民自治的内涵，并在不同程度上激活了村民自治的治理意义。本文将主要结合“成都模式”，讨论村民自治转型的动力与路径，由此，进一步反思村民自治的未来走向与出路。本文的经验主要来自于笔者在四川省崇州市W村的田野调研。2015年9月，笔者在W村进行了为期20天的调研。^⑥该村人口3066人，共26个村民小组。该村目前已经基本完成了新农村建设，全村96％的农民已经搬入新区，实现了相对集中居住，村容村貌发生了翻天覆地的变化。该村自2009年即按照上级要求成立了村民议事会，目前的运行已经比较成熟。该村提供了一个透视成都村民自治实践的窗口。

二、村民自治的国家视野

“国家——社会”理论视角设定了公民社会发育的自发性，它假定，随着国家从基层社会的退出，公民社会必然随之形成。这种视角忽视了村民自治有效运行的基础和条件。村民自治是多种因素共同作用的结果，国家的主导性作用尤其不可忽视。村民自治是国家政权建设的产物，它接续了人民公社解体之后的基层组织建设，并在一定程度上延伸了士绅自治的传统。^⑦不过，对村民自治作为国家制度输出产物的过分强调导致了对村民自治的实践逻辑、实现形式和实践意义之变动性的相对忽视，这也是对国家治理转型对村民自治不同影响的忽视。具体来看，税费时代和后税费时代，国家分别以汲取者和服务者的姿态与农民发生关联，进而呈现了村民自治的政治逻辑和治理逻辑。

1.汲取型与村民自治的政治逻辑

税费改革以前，基于赶超型现代化的战略考虑，国家需要通过代理人体制从农村提取资源。基层政权因此呈现为“汲取型政权”^⑧。代理人体制的非正式激励结构导致了资源汲取的“内卷化”效应，并表现为“农民负担”问题，最终在20世纪90年代末期爆发成为全国性的“三农危机”。村民自治在这种形势下迅速推广，其主要目的是化解当时基层政权的合法性危机。村干部作为国家汲取型任务的代理人，其在村落权威结构中的正当性遭到弱化。因此，村干部权力授权来源的改变有利于约束村干部的不当行为，改变基层权力运行失控的局面，也有利于防止基层政权合法性危机的上移。所以，村民自治所内含的“四个民主”在实践操作中也逐渐形成突出“民主选举”的倾向，并集中表现为以政治合法性考量为本的政治逻辑。村民自治在这一时期的推行主要体现为中央的努力。^⑨得到中央政府更多关注和帮助的地方，民主选举成功的可能性就越大。

在此情况下，村民自治既有效回应了汲取性政权之下农民与地方政府之间的紧张关系状态，同时，也与中国主流学界对于中国基层政治民主化改革的预期交汇，由此形成一股强大的力量，建构了一种“选举神话”，遮蔽了村民自治的治理内涵：村民自治被简化为村庄选举，“民主选举”成为村民自治的基本实现形式。

2.服务型与村民自治的治理逻辑

进入后税费时代，国家开启了“以城带乡、以工哺农”的城乡一体化进程。从国家与农民的关系来看，基层政权日益具有服务型色彩。以服务型为目标的基层政权表现为“分配型民主”^⑩，其目的是如何有效的分配资源，并尽可能的减少资源分配中的矛盾。服务型的定位意味着农民不再作为单纯的政策对象，而且也是偏好和需求表达的主体。分化的小农具有差异化的偏好，是否能够通过民主选举的授权方式呈现农民的偏好，满足农民的需求，值得存疑。

因此，后税费时代基层治理的有效性在某种程度上取决于政府对农民需求回应和满足的程度。政府治理的精细化无疑对村级组织的运转水平提出了更高要求，问题是，税费改革取消了农民与国家之间的“制度性关联”，并产生了一系列的后果：村级组织治理资源进一步流失，农民参与村庄公共事务的积极性降低，政治效能感弱化。上文提及的不同地区的村治困境也说明，立足于民主选举的村民自治并不必然走向善治，反而可能导致村庄的公共治理蜕化为“私人治理”，村干部角色超越了“当家人／代理人”^⑪之争，具有了更强的谋利型色彩。谋利型村干部进一步扭曲了村民自治的制度实践。因此，贺雪峰曾经担忧的村民自治的负功能以另一种方式体现，即国家面对的虽然不是一个具有政治诉求的压力集团，但却是一个有效治理难以深入、矛盾易于上浮的村庄权力结构和基层组织。^⑫这构成了后税费时代基层治理的基本问题。在这种形势下，村民自治的政治逻辑淡化^⑬，一些地方政府开始基于基层治理的需要，主动探索村民自治的实现路径。

3.国家主导与村民自治

国家主导的差异不仅表现为以税费改革为时间节点的政策实践类型的差异，而且表现为中央和地方基于现实需要而赋予了村民自治以不同的定位和功能。在税费改革之前，基层政权通过乡村利益共同体的方式，可以有效激励村级代理人，对村干部授权来源的关注并未实质性地冲击和影响到基层政府的治理能力。村民自治的政治逻辑并不会在根本上动摇地方政府有效治理的基础。这为村民自治的选举实践提供了存在空间，且维持着治理有效性和政治合法性之间的相对平衡。后税费时代以来，基层组织逐渐弱化，乡村关系进一步松散化，县乡基层政权对于村级组织缺少有效的激励方式，基层治理缺少深入乡村社会的有力抓手，这构成了村民自治转型和治理功能强化的契机。

因此，村民自治自始至终应放在国家治理的视野之下考察，村民自治均是特定形式下合乎国家治理目标的治理手段。坚持从本体性层面强调村民自治的价值和意义，而无视村民自治制度所嵌入的复杂变动的形势，可能忽视村民自治的完整意涵。

三、 村民自治的转型动力

因村级组织属于国家权力延伸进入基层社会的末梢，村民自治的困境不仅表现为村庄内部的治理问题，而且进一步衍生和转化为地方政府的治理难题和治理风险。因此，村民自治的转型是政府治理转型的必然要求。村民自治逐渐由中央政权借用以制约地方政府的工具转化为地方政府有效治理的路径。地方政府出于良性治理的需要，不仅为村民自治的转型提供了资源条件，依托村民自治的路径提高资源分配的效率，而且通过激活村民自治而在一定程度上扭转了当前权责利失衡的基层治理体系，缓解了地方政府的治理风险与治理压力。

1.优化资源分配的内在要求

税费改革以来，国家通过各种方式向基层社会输入和转移资源，这就涉及国家政策在体制末端如何与分散小农对接：一方面是如何将农户的偏好和需求通过基层组织向上反映和传达，从而推动项目内容的调整；另一方面是项目资源如何有效且顺利的进入村庄，并满足群众需求。当前，项目制因其技术治理和利于监控的特性而成为资源下乡的主要方式。从实际情况来看，进入村庄的项目资源不一定符合村民的需求，原因在于：首先，村级组织主要以民事纠纷协调者的角色参与项目治理的过程，并不具有制度化地表达自身需求的渠道和能力。项目进村导致的利益流量的增加可能打破村庄原有的利益均衡，导致一部分人利益的相对受损，造成民事纠纷。其次，无论项目来自于村干部个人的争取还是政府直接投放，村干部一般会卷入项目制的利益网络中，进一步瓦解了村干部权力的公共性。项目制实践对村级组织的边缘化或利益吸纳，导致项目制主导下的资源分配面临着“最后一公里”的难题。^⑭

因此，如何有效且精准的分配资源，是服务型政府的重要衡量标准，也体现了政府治理的能力和水平。若要克服项目制在资源分配过程中的缺陷，关键在于充分激活村民自治，调动农民的参与，从而在自上而下的单向度的资源分配轨道之外形成自下而上的需求表达通道和利益协商渠道。由此形成的资源分配的“双轨”体制，在输入资源的同时，也再造了村民自治的基础，激活了村民自治的功能。

2.降低治理成本的必然选择

税费改革以来，随着村级组织和乡镇政权的弱化，由县乡村三级构成的基层治理体系逐渐形成“责”“权”“利”配置不均衡的状态，基层治理体系逐渐失衡，形成“以县为主”的治理格局。县级地方政府直接而且深入地卷入基层的治理事务和公共服务，也因而越来越直面基层治理的风险和矛盾。一方面，村庄内生的公共品供给能力逐渐弱化，县级地方政府通过项目制实践而直接参与村庄事务；另一方面，村庄内生的矛盾化解能力和秩序维持能力也逐渐弱化，“小事出村”成为当前基层治理的新常态。

中国目前所处的大转型时代牵涉到利益结构的重新调整，并同样体现在更为微观的村庄场域。围绕利益分配而引起的纠纷和上访，成为治理风险的重要源头。在治理体系失衡的格局之下，基层组织逐渐丧失了化解风险和矛盾的能力，大量的风险溢出村庄治理系统之外，风险的归类和识别机制失效，导致了以“兜底”为特征的信访治理的常态化，无形中提高了政府的治理成本和治理风险，降低了基层治理的效率，也有损于治理的公平。为了扭转当前失衡的基层治理体系，优化“权”“责”“利”在基层治理主体之间的分布，提高基层政府应对风险和化解危机的能力，诉诸于村民自治是必然选择，换句话说，通过“群众斗争群众”的方式可以释放地方政府额外的治理压力，也有利于恢复基层社会的活力。

四、村民自治的治理实践：成都“村民议事会”分析

面对村民自治的困境，一些地方政府结合地方实际进行了有益的探索。2008年以来，为适应产权制度改革以来农村社会结构和生产关系的变化，四川省成都市开始探索实施农村村级治理新机制，建立以“村民议事会”为核心的民主治理机制。目前基本实现了全面覆盖。其思路主要为：决策权与执行权分离、 社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离，完善公共服务体系和集体经济组织运行机制，改进基层党组织领导方式，并引导全市农村逐步形成了一套行之有效的村级民主运行机制，即党组织领导、议事会决策、村委会执行、其他经济社会组织广泛参与的充满生机活力的新型村级治理机制。按照成都市委组织部指导意见，各区（县）结合实际，大体形成了以下模式：各村民小组推选3～5名代表组成村民议事小组，其中得票数最高的2～3人进入村民议事会，村民议事会再推选其中 5～7人组成监事会，对议事会的运行进行监督。村民议事会负责人由村党组织书记兼任，负责审查议题和召集、主持议事会。议事会成员不拿工资，对议事会成员的人选要求是公正、有威望、具有奉献精神。议事会的治理职能典型的体现在农村公共服务资金^⑮的使用方面。笔者主要结合村级公共服务的运行方式，探析村民自治的治理机制。

1.村民自治的治理机制

村民自治的转型意味着超越选举中心的思路，并接纳政府治理和群众参与的进入。单纯的选举及授权并未能解决选举之后日常化治理中的监督、决策和管理问题。“村民议事会”另辟蹊径，避开了合法性授权问题，将议事会嵌入在服务型的政策实践中，实现了村民自治与政府治理的有效对接。

（1）政府引导

从“成都模式”来看，以“村民议事会”为核心的自治机制主要是为了适应成都市开展的以确权为先导的统筹城乡一体化改革的形势和任务。这一制度创新在很大程度上是政府治理的产物。在基层组织弱化的情况下，政府关心的是：如果向农村提供公共服务，那么，如何激励村级组织，如何调动农民参与，才能促进资源的有效落实？

基于对村庄社会政治整合单位的设定，自治与官治，或者“村治”与“乡政”之间呈现为冲突对立关系，乡镇的行政任务干扰了村民自治的自主性，影响了村民自治的发育。而后税费时代的村级组织因为治理资源流失和政治合法性缺失，丧失了自我发展、自我管理和自我服务的能力。项目制的纵向治理结构则进一步瓦解了村庄治理和村民自治的自主性，甚至加剧了村庄的债务负担。^⑯“成都模式”的特色在于政府对自身的角色进行了清晰的界定，具体表现为：首先，政府提供资金，但并不对资金的用途进行具体的限制和干涉；其次，政府提供规则和框架，规定了公共服务资金的使用范围和项目类型，防止资金的违规使用；最后，政府主要以事件、问题和矛盾为契机介入，体现为一种事件中心的治理策略。

政府通过输入资源和制定规则，将村民自治纳入到政府治理的轨道，既满足了政府治理的目标，也尊重了村级组织的灵活性和主体性。通过这种方式，反而进一步强化了村级组织的治理能力和村民参与事务的主动性。政府自上而下输入的资金由此转化为村庄和农民自己的资金，改变了农民“旁观者”的身份处境。这样一来，就变“政府主导”为“政府引导”，政府重新界定了自己的权力边界，既减少了“乱作为”，又为基层治理能力的发挥提供了空间。

（2）村级统筹

基层组织的弱化，关键在于丧失了“统”的能力。“上面千条线，下面一根针”，这根“针”的锋锐程度表征着基层治理能力的大小。“统”的优势不仅表现在集中力量办大事，而且表现为对细碎、弥散、变动需求的精确和有效回应，换句话说，即灵活和及时地办小事的能力。^⑰从“成都模式”来看，村级权力组织统筹主要体现在以下两个方面：

第一，需求统筹。需求统筹分为两个层次，首先是小组议事会对群众提议的项目进行统计排序，选择三个群众需求最为强烈的项目；其次才是村级统筹。各村民小组提议的项目，往往有许多“同类项”，例如主要集中在沟路渠等基础设施或者文体设施方面，村一级在商议环节“合并同类项”。一般来说，群众对资金的需求远远大于政府资金的供给能力，因此，村一级需要对群众的需求进行甄别，按照轻重缓急的原则平衡不同性质和不同类型的需求。

第二，资金统筹。成都市针对每个行政村拨付一定的公共服务资金，直接化解了村集体空壳化问题。这笔资金由村级组织统筹使用，资金不再下拨到村民小组，保证了资金使用的有效性。项目确定之后，由村一级制定预算，经“村民议事会”通过之后逐级上报，由统筹委审批之后交由村委会负责执行。只有10万元以上的项目才需要经过招投标程序。在实践过程中，大部分项目都是由村一级聘请本村村民实施，这有利于村民对于项目的直接监督，保证项目实施的质量。

（3）村民参与

服务型政府转型所面临的基本问题是如何对接服务对象多元化的需求偏好。农民是政府服务供给的最终目标，如何将农民的偏好和政府的服务有效结合，关涉到公共服务的绩效。

首要的问题是如何调动村民参与。在川西平原地区，村民小组是重要的治理单元，也是一个熟人社会单位。村民议事会进入村民小组一级，可以充分利用村民小组所孕育的社会资本和社会动力。议事会成员不拿工资，有利于保持议事会成员的“当家人”身份，由于各个议事会成员均来自于村民小组群众的推选，“面子”等名誉足以构成议事会成员的工作动力，从而调动了村民小组内部的非体制性精英和普通群众。村民议事会的二级设置和议事会成员的“包户”制度形成了以村民议事会为载体的组织网络：一方面，使得上级的政策精神可以通过村、组议事会成员通达至各家各户；另一方面，农民的想法、意见、需求甚至困惑和不满可以经过村组议事会汇总和集中，或者直接得到解释，村级统筹也由此获得有力的合法性基础。

2.村民自治转型的路径

村民自治植根于一定的内外部条件。在“成都模式”中，政府治理激活了村民自治的治理功能，实现了政府治理与村民自治的贯通和对接，从而推动了村民自治的转型。通过村民议事会对基层治理的组织架构的重塑，各个治理主体的角色、功能、利益和责任得到重新的界定，呈现了政府、村级组织和农民共同参与的治理秩序。

（1）行政与自治各得其所

村民议事会的组织设置实现了与村委会的相对分离。小组议事会与村级议事会、村民议事会与村委会之间并不具有上下级的从属关系。议事会会长由村支部书记兼任，体现的是党的政治领导作用。在这个制度设置下，村委会的定位更为明晰，主要承担行政任务和对接上级资源，自治则从村委会的职能定位中剥离，并由村民议事会承接。行政与自治的分离理顺了村级治理中的关系，是政府治理与村民自治融合的组织基础。

（2）资源供给与需求表达对接

       自上而下的项目制通过专项化的方式，将资源的供给与用途捆绑，导致以“条条”为主的控制形成对自治的压制。“成都模式”中，政府向村庄输入公共服务资金，但资金具体使用方向则通过村民议事会讨论决定。以“公共服务”为名的资金输入，促使农民成为利益相关者，激活了农民的社区参与意识，也进一步增强了对于村级组织的信任。在这个过程中，政府主要聚焦于制度建设和规则监控，维持各个治理主体的平衡关系。由此，政府的资源输入就转化成为服务于民主治理、民主决策和民主监督的物质基础，进而为资源供给与农民需求的对接提供了可能。

（3）“事件导向”向“日常治理”过渡

村民议事会，顾名思义，即以“事”为中心进行决策和治理。成都的城乡一体化改革涉及产权制度改革、新农村建设、公共服务均等化等多方面的内容。笔者在崇州市W村的调研发现，该村依托“增减挂钩”完成的新农村建设，因为依靠村民议事会的参与和协助，虽然面临大量的利益纠纷和协调工作，但因工作做得非常细致，结合村庄实际形成了非常复杂的利益平衡方式，因而没有出现一例群众上访，村民议事会在群众中也获得了较高的声望。村民自治的事件导向有利于通过特定的事件调动利益相关者的责任和积极性，为村民参与提供关注的焦点和方向。同时，事件治理具有权威的可积累性，村民议事会成员由此逐渐获得村民的信任，村民议事会成员的权威因而可以超越村民议事会的框架，转化为村庄日常治理的效力，例如，议事会成员可以协助村庄内部纠纷的调解，环境卫生的维护，从而形成村民自治常态化的治理机制。

总体来看，面临疲软的基层组织，成都市通过“村民议事会”向松散的基层组织打入了一只楔子，从而打通了“政府——行政村——村民小组——农民”之间的“经络系统”，而资源的流入则显化和激活了这条通道，并建立了各级治理主体之间的紧密联系。由此，政府治理与村民自治之间形成了良性互动关系，行政和自治实现了相对均衡。在这个意义上，村民自治并非绝对意义上的封闭在社区内部的自治，而是向包括政府在内的治理主体敞开。

五、村民自治的定位与出路

1.村民自治的定位

村民自治不是“为了自治而自治”，应该将村民自治放在基层治理的整体架构之中。面对当前的形势，村民自治运行的困境不仅存在于自身，而且还在于对政府治理形成的不良影响。在基层组织已经疲软弱化的情况下，现实而紧迫的任务是加强基层组织建设，警惕村民自治社会基础的进一步瓦解和社会资本的耗散。基于“成都模式”的启示，笔者认为，在当前的情况下，需要明确村民自治在政府治理体系中的位置。

针对村级组织的激励和监控问题，也有一些地方进行了探索，其遵循的主要思路是村干部的正规化和专职化，试图将村干部纳入行政体制之中进行管理和约束，形成了“控制的自治”^⑱。这种制度化方式仍然聚焦于村干部存在的问题，并试图在原有框架之内进行修补和完善。现实的吊诡之处在于，这些尝试恰恰说明原有的合法性授权方式的失效，它不仅没有建立基层治理体系的平衡，而且进一步加剧了其失衡的局面。

事实上，村级组织的官僚化与村民自治之间颇有张力，“政务”代替“村务”成为村干部的工作重心，甚至产生“行政吸纳政治”^⑲的消极后果。在这种思路下，村民自治组织的依附性进一步增强，导致了村民自治的行政化。组织内部制度化激励增强的同时，则是村干部社区权威性的丧失和社区动员能力的弱化。正式激励的局限在于，难以形成对农民的有效动员，行政权力进入乡土社会，必然导致政府治理成本的上升。

与之相比，“成都模式”提供了一种村民自治与政府治理有效结合的方式。其成功的关键在于，并非在制度层面上界定村民自治与政府治理之间的关系，而是通过具体的治理事件表达和呈现出来，并通过“村民议事会”进行具体的承接和落实。如此一来，行政主体和自治主体有所分离，防止村民自治的体制吸纳，因而保持了一定的相对自主性。从村民的角度看，在目前的情况下也只有通过特定的事件才能建立与他们的利益相关性，调动他们的参与。因此，村民自治的转型并不意味着村民自治主体性的丧失。村民自治与政府治理之间并不存在本质意义上的非此即彼关系，而是具有实现双赢效果的可能性。

2.村民自治的出路

十八届三中全会提出了加强基层治理能力建设的要求，并引起了地方政府的及时回应和跟进。当前地方治理中的基层政府面临双重的治理困境：即一方面深深地介入特定村庄事务和卷入特定的底层矛盾，表现为项目“造点”的实践和信访治理困境；另一方面则是与大多数村庄在常态治理方面保持着相对疏远的关系。这主要是村民自治缺位、农民主体性缺失的后果。

国家不可能解决农民的所有问题，更不可能在不依靠农民的情况下解决农民的问题。如果村民自治最终体现为对民主的追求，这个民主应该体现为“民主治理”而非“民主话语”。村民自治的根本出路，在于将群众组织起来，推动村民自治的转型。在当前政府以资源输入为基本方式的治理过程中，以资源输入为契机，加强基层组织建设，激发群众参与的活力，可促进政府治理的有效性与合法性的共同实现，而基层民主的运转也将获得载体和动力。

注释：

①⑤仝志辉：《“后选举时代”的乡村政治和乡村政治研究》，《学习与实践》2006年第5期。

②刘伟：《村民自治的运行难题与重构路径——基于一项全国性访谈的初步探讨》，《江汉论坛》2015年第2期。

③尹利民、林芝：《“村民自治与基层治理”向何处走？——“中国农村村民自治与基层治理”学术研讨会综述》，《江西师范大学学报（哲学社会科学版）》2015年第5期。

④狄金华、钟涨宝：《 从主体到规则的转向——中国传统农村的基层治理研究》，《社会学研究》2014年第5期。

⑥本次调研由华中科技大学中国乡村治理研究中心组织，共10人参加。文中观点得益于调查期间与学友的讨论，在此致谢，当然，文责自负。

⑦吴理财：《村民自治与国家政权建设》，《学习与探索》2002年第1期。

⑧周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。

⑨中央政府大力推行村民自治，除了顺应农民意愿，减轻财政负担等原因之外，显然也有以此制约地方政府和基层干部之考虑。这也是地方政府普遍对于推进以“选举中心”的村民自治积极性不高的原因。

⑩贺雪峰：《新乡土中国》，北京大学出版社，2013年，第286—287页。

⑪徐勇：《村干部的双重角色：代理人与当家人》，《二十一世纪》2002年第10期。

⑫贺雪峰：《村民自治的功能及合理性》，《 社会主义研究》1999年第6期。

⑬在农民与国家之间制度性关联消解的情况下，“私人治理”的村治困境并不会影响到农民对于国家的合法性认同。相反，无论什么样的人当村干部，从制度和程序上讲，这都是农民自己选出来的。农民即使通过上访的方式表达对村治秩序的不满，这也属于求援型上访，而无关乎对政权的合法性质疑。

⑭桂华：《项目制与农村公共品供给体制分析——以农地整治为例》，《政治学研究》2014年第4期。

⑮成都市自2009年以来，开始在其所辖的各个区县市推行农村公共服务均等化，根据各个行政村人口数量，拨付一定的公共服务资金，用以改善农村公共服务。

⑯周雪光：《通往集体债务之路:政府组织、社会制度与乡村中国的公共产品供给》，《公共行政评论》2012年第1期。

⑰欧阳静：《回应“小事” 治理基层》，《中国社会科学报》2015年7月1日。

⑱王丽惠：《控制的自治：村级治理半行政化的形成机制与内在困境——以城乡一体化为背景的问题讨论》，《中国农村观察》2015年第2期。

⑲蒋永甫：《行政吸纳与村庄“政治”的塌陷——村民自治制度的运行困境与出路》，《湖北行政学院学报》2011年第6期。

The Impetus of Transfer and Governance Mechanism of the Villager Autonomy

——Based on “The Villagers Council” in Chengdu

Du Peng

（Center for Rural China Governance of Huazhong University of Science&Technology ,Wuhan ,HuBei，430074）

Abstract: The villagers’autonomy embedded in the national governance structure, and adapt to the transformation of national governance. Before the reform of taxes and fees, the villagers' autonomy has formed a practice orientation of highlighting the election, and bears the function of the grass-roots political democratization. Facing the governance dilemma since the reform of taxes and fees of the villagers’ autonomy, the practice in Chengdu, Sichuan province, whose core is “the villagers’ council” has opened up a path which combines the villagers' autonomy and the government administration effectively, thus promoting the transformation of villagers’ autonomy from election to governance. Based on the revelation of Chengdu experience, the local governments should use the resource inputs as an opportunity to strengthen the construction of grass-roots organization, mobilize the peasants to participate in, to realize the win-win between the villagers' autonomy and the government administration, which is something inherent in improving grassroots organizations’ governance ability.

Key words: the villagers’autonomy; transformation; government administration; dynamic; governance mechanism

本文原载于《中州学刊》2016年第2期，发表时略有删改。