基层治理必须简约低成本

一、

到湖北秭归农村调研幸福村落建设，发现秭归幸福村落建设成效不错，其核心是在原村民小组一级建立“二长八员”的村落理事会，由村落理事会来回应农户需求，对接上级任务尤其是上级各种项目的落地，以及开展组民自治，都具有实效。村落理事会的“二长八员”，核心是理事长，“八员”如调解员、经济员、管护员等等，多是相互兼职，因此，“二长八员”的村落理事会极少有10个人，而一般是三、四个人。这三、四个由村民推选出来不拿报酬的兼职村落理事会成员大都有开展工作的积极性，大都能很好地开展工作，幸福村落建设因此也就成效不错。

不过，在调研中也发现，秭归幸福村落建设开始有一种危险的误会，就是试图通过规范化甚至科学化，来将目前村落理事会的“二长八员”制度化，以达到更高水平更加正规的基层治理。比如，上级要求村落理事会将每次开会的内容记录下来，让村民每次表决都要签名，强调“二长八员”的职责分工，要求年富力强的村民担任村落理事长，让村落理事会汇报统计村落情况，将村落工作纳入到考核中，进行交叉评比，实行竞争性的奖酬。等等。这样一来，当前主要由村落红白事主持人来组成的村落理事会就可能难以再担责任，秭归借助民间社会力量来进行的村落理事会建设及幸福村落建设可能就难以持续。

秭归村落理事会建设之所以有实效，从我们调研来看，主要是通过加强村民组一级的自治来有效动员村民形成利益共识，而村落理事会成员大都是村中家庭负担不重的60岁左右既有闲又有威信的民间权威，尤其是村庄红白事的知客先生。这些人不要报酬，也有热情参与到村民组公共事务中来，“二长八员”为村庄民间权威提供了名正言顺进入到村落治理与建设的通道，辅之以上级的支持尤其是项目资源，这样的村落建设就容易有成效。

现在的问题是，无论是秭归这样的山区农村，还是全国农村，除极少数东部沿海发达地区以外，绝大多数农村尤其是中西部农村都正处在衰落的过程中，人财物从农村流入到城市是现代化的必然规律也是必然结果。在农村衰败的大背景下面，一般来讲，农村建设的目标只可能是底线式的，是保底的。总体来讲，农村事务是高度总体性的、细小琐碎的、季节性的、偶然性的，重复性比较差且不规范，这就使得科层体制很难应对农村基层的事务。科层体制所要应对的是高度重复、频繁发生的事务，是高度分工基础上的事务，这就使得科层体制完全不适合基层，尤其不适合村民组一级。秭归幸福村落建设之所以取得成效，关键恰在于村落理事会这样一个高度动员式的非正规的组织形式，和这样一个具有高度灵活性与低成本的治理形式。

一旦规范化、正规化和科层化，村落理事会就会变得笨拙，无法应对灵活多变的基层治理事务。

二、

不仅仅是村民组一级，而且行政村一级，就全国来讲，尤其是就中西部来讲，其利益都是比较稀薄的，事务都是不规则的，治理资源也是比较少的。正是因此，历史上村干部都不是正式的干部，而是不脱产的干部，没有固定工资，只有误工补贴。村干部的不脱产特点决定了他必须有正式的收入来源。

一般来说，村干部虽然是不脱产的，村干部却不可以脱岗，即他们不可以随便离开村庄进城务工经商。村干部不脱产，也不需要坐班，坐班也没有用，因为农村工作具有很强的季节性，到了忙季事情就多，上班下班都很忙，到了闲季，上班下班都没有事情。且农村的事情具有很强的偶发性和应急性，半夜三更两口子吵架打架找到村干部，村干部也得去解决，而不可能让两口子天亮后到村部解决。随时随地发生的鸡毛蒜皮的事情使得基层治理很难科层化。通过正式的科层组织以坐班的方式来应对基层治理，肯定不是好办法。

不脱产的村干部不用坐班，平时可以忙自己的事情，一旦有事，村民来找，或有中心工作，就将自己的事情搁一搁，处理村里的事情，形成误工，误工是应当给予补贴的。但村干部不能进城务工经商，因为一旦离开了村庄，再发生事情就找不到村干部，小事不能及时处理就可能变成大事。“小事不出村”，这是庞大的中国之所以可以保持秩序的一个重要基础。

现在的问题是，村干部不出村，若只种自家承包地，农业收入就远低于进城务工的收入。村干部正是年富力强的时期，不进城务工，只在家种田，他的收入就只有务农收入，再加上当村干部的误工补贴。一般来说，村干部的误工补贴都是不高的，远低于外出务工收入。一般农户既有年老父母的务农收入，又有年轻子女的务工收入。因此，村干部的年收入可能远低于村中一般农户。这样一来的结果就是，村干部成为了村中最穷的人，说不起话，办不成事，当然也就很难当好村干部。

因为村干部误工补贴太低，很多村干部都不愿再当下去。不是因为村干部工作多么繁重，必须要高工资，而是因为当了村干部就不再能进城务工，就只能通过提高村干部报酬，让村干部留下来继续当干部。

因此，湖北省决定提高村干部报酬，主要是提高村支书和村委会主任的报酬，省委省政府要求地方按乡镇副职的待遇来支付村主职干部的报酬。具体来讲，在提高村主职干部待遇前，湖北省村主职干部误工补贴一般1万元以内。现在按乡镇副职待遇，其报酬就可以达到接近4万元/年。到秭归调研期间，县委县政府正在落实省委省政府关于提高村干部报酬的要求。秭归方面的考虑是，提高了村主职干部的报酬，不可能不提高副职待遇。初步方案是按主职干部的70~80%来安排副职干部的报酬。问题是，这样一来，小小秭归县，一年仅村干部报酬就要增加数千万元。而秭归县财政收入一年只有几亿元。

提高村干部报酬，不仅仅是为了留住现在村干部，而且是为了建设一个更加正规有力的基层组织。从当前湖北省村级组织建设的情况来看，这个正规化主要表现在三个方面，一是坐班制。村干部拿了高报酬也就是工资了，因此就必须坐班；二是村民办事不出村，村部设农民办事大厅，村干部为农民提供各种办事办证服务；三是村务工作规范化，尤其是规范村务记录，规范决策程序，各种复杂制度上墙。河南邓州发明的“四议两公开”制度成为基本的制度模式。

这样一来，之前主要由不脱产干部所构成的村干部队伍就逐步脱产化、正规化、规范化了。村干部就变成了干部，不再是兼职的、不脱产的。

现在的问题是，农村事务是稀薄的，且是不规则的。资源很少，很多事务的处理都需要借助民间权威，而不是正式科层体制，这就可能使得这个正规化的村级组织很难应对不规则的细小琐碎的基层事务。甚至，这个脱产的村干部群体，因为脱产而越来越成为了专门的村干部，而不再有能力做其他的事情。这就与本来是高度流动也高度灵活的由选举产生实行村民自治的基层治理体系构成了冲突。这个正规的村级组织变得凌驾于村民和村级琐碎事务之上。

基层治理本身的不规则性、季节性、综合性以及事务的稀薄性和利益的稀薄性尤其适合动员性的群众路线，而不适合科层体制。前面已经讲过，科层体制是以大量事务的规则发生为基础的，因此需要以分工来高效应对。在乡镇以上，科层制有条件，且越上级行政部门越是需要科层体制来应对大量发生的各种专门事务。现在问题是在农村人财物不断流出的只是要达到底线治理目标的村一级，需要科层体制吗？

当然，仅仅靠误工补贴，现在的村干部收入完全无法支撑他们在农村的基本生存。不能外出务工又缺少自家承包地以外任何收入的村干部是当不下去的。不过，村干部这个岗位并非是技术含量特别高的只能由某些人当而其他人不能当的，实际上，当前农村中仍然有大量的主要收入在农村、他们不离村就可以获得不低于外出务工收入的“中农”，比如通过流入进城农户土地达到适度规模经营的农户、专业养殖户、农资供销户、农业经纪人、农机服务户、小作坊主等等，这样一些可以在农村获得收入的中农正是村干部的最好人选，他们兼任不脱产的村干部，还是可以做自己的农业。当了村干部不影响他们的收入，他们就有意愿和能力当村干部。其实，当前中国农村，村干部几乎都通过各种办法“中农”化了，其中最典型的是村干部都当起了农资经纪人，正是村干部的“中农”化，使当前基层治理中可能出现的村干部贫困化与边缘化没有出现。当然，有一些村干部中农化的不成功，他们也就迟早不当村干部了。这是村干部的正常流动，没必要大惊小怪。

三、

当前中国正处在史无前例的高速城市化进程中，农村人财物流出农村流入城市，农村的衰败不可避免。就全国大多数农村而言，乡村建设的目标不是要建设“强富美”的农村，而是要维持住农业生产和农民生活的基本秩序，是底线治理。这样一种治理，因为基层事务本身的细小琐碎、不规则、季节性、偶然性、综合性，就要求基层治理必须要有相当的灵活性，必须与社会之间保持密切的联系互动，就应当是低成本的、顺应农村发展目标与社会基础的，而不是科层化、正规化和高成本的。治理事务稀薄且发生的规则性差，决定了农村基层不适合正规的科层体制，而要有低成本的简约的制度。

2016年1月11日下午