近期，一项由中国社科院农村研究所、社科文献出版社、河南财经政法大学联合发布的调查显示，中西部地区的农民和农民工，“很想”和“比较想”进城的，仅占1/3左右；而“不太想”和“完全不想”进城的，占比将近1/2。什么？农民和农民工不愿意进城了？！

人口城镇化遭遇低落户意愿

这一现象，至少早在五六年前，就已经被发现。中国社科院社会学所的张翼教授，对2010年全国大样本调查数据进行分析，就曾发现：愿意在城镇落户的农民工，只有20%-25%。《中国人口科学》去年发表唐宗力教授的成果也显示，近五年来，农民工大量回流，而且落户定居城市的行为和意愿不进反退。

按照上面的意愿比例，以2015年末全国农民工总量2.77亿人为基数计算，愿意进城的农民工只有9200万左右，愿意落户的仅有5500万-6900万。这样看来，国家新型城镇化规划和“十三五”规划纲要提出的“1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”目标任务，完成起来并不轻松。

更需要注意的是，外出农民工的总量，在今年出现了下降。2月末，农村外出务工劳动力总量约1.68亿人，与去年底相比，净减少了80多万人。有人会说，这是受春节因素的影响。可是，今年的2月29日是农历正月二十二，已经过了往年农民工从老家返城的时间。而且，从大趋势看，外出农民工也很可能陷入了负增长的状况。2010年，外出农民工人数的增长率为5.5%，此后一路下行，到2015年只有0.4%，几乎是零增长了！同一个时期，包括外出农民工和本地农民工在内的全国农民工总规模，年度增长率也从5.4%持续下行至1.3%。

如果农民工进城落户的意愿持续低迷，甚至延续上述不利趋向、进一步下降，不仅1亿人在城镇落户的任务完不成，而且到2020年户籍人口城镇化率45%、即“十三五”时期每年提高1个百分点以上的目标，也难以实现。低意愿问题，作为阻滞人口城镇化的一个因素，凸显了出来。

中小城市和小城镇欢迎来但不愿意来，大城市愿意进但不让进——国家的户籍政策和农民工的个人意愿在空间上严重错位了

农民进城的推力与拉力

对人口城镇化的解释，最大名鼎鼎的是有着130多年历史的“推拉理论”。它把影响人口从乡到城流动的纷繁因素，简化为两类：一类是在农村待不下去的因素，把人们推离农村；另一类是在城市活得更好的因素，把人们拉进城市。

在人类漫长的历史中，持续且大规模的人口城乡迁移，几乎只是工业革命以后的现象。芒福德在《城市发展史》中考证，古代的城市并非人们向往之地，而是与疾病、杀戮、死亡联系在一起的。甚至在中世纪到来的前夕，大都市还被称为“死亡之城”。那时城市发展的稀缺成果，只属于国王、贵族和富商巨贾等少数人。上海世博会的口号“Better City, Better Life”，在当时恐怕没人同意。

早期城市的本质，是权力的中心。根据哈佛大学格雷泽教授的研究，世界上第一个出现的百万人口大城市是罗马，第二个是长安（西安），第三个是巴格达，第四到第八分别是汴梁（开封）、临安（杭州）、江户（东京）、北京、伦敦，它们分别是罗马帝国、唐朝、阿拉伯帝国、北宋、南宋、德川幕府、清朝、大英帝国的首都。在生产力比较落后的时期，能够维持这么大的城市规模，只有大帝国才能做到。即便是大帝国，也只能打造出一个这样的大城市。全国绝大部分的农业人口，是默默支撑这个唯一大城市的坚实基础。帝国是养不起第二个大城市的，也养不起以大城市标准生活的更多的人口，因此借助交通等客观条件的限制，以及法令或行政禁令的限制，在城乡之间设置了严格的制度高墙。从这个角度看，把城乡二元结构说成是中国特有的存在，显然是对历史的漠视或无知。

工业革命的孕育和发展，使得现代意义的人口城镇化进程得以启动。推力方面，“羊吃人”的圈地运动导致农民失去了最基本的生产资料，在农村活不下去了，必须另谋生路。拉力方面，工业和服务业的崛起，提供了大量的工作岗位，以及更高的收入，吸引农民进入城市。生产力的提升，支撑了交通基础设施的改善，也使人口从乡到城的迁移越来越便捷。更为重要的是，统治者站在了资本主义的经济基础之上，也就能自觉地拆除限制人口流动的制度藩篱，甚至积极地创造条件，让农民从土地上走出来，进入城市，转变为产业工人或服务业者。

农村生活条件的改善，也让城市对农民工失去了吸引力，图为甘肃省清水县新农村面貌

两种力量的历史性转换

新中国成立之初，百废待兴，经济基础十分薄弱。在那个条件下，限制农民进城，维持80%-90%农村人养活10%-20%城市人的格局，实在是历史局限下的无奈之举。改革开放初期，仍然担心城市养活不了那么多人，因而采取了发展乡镇企业、推进农民“离土不离乡”就地城镇化的策略。少部分进城的农民，也是“自带口粮”，不能占用城市的资源。20世纪90年代以后，外向型经济突飞猛进，沿海地区劳动密集型产业迅速成长，才有了大量涌入城市的农民工。此后的近二十年，农民工进城的意愿还是比较强的——愿意进城落户或长期留在城市的比例，大体上在60%上下；其中，第二代或称新生代农民工的这一比例，高达80%左右。从推力看，农村条件落后、耕种收入较低、公共服务不足，特别是年轻一代很多人都没有农业生产经验。从拉力看，城市生活丰富多彩、打工收入高于务农、教育医疗明显更优，而且有着农村完全不具备的发展机会。

然而，2008年国际金融危机的冲击，一度放慢了农民工进城的脚步，一些地区甚至集中出现“返乡潮”。农村原本并不存在的失业概念，残酷地从城市传导了过来。不过，很快人们便发现，现实并没有那么残酷，回到了家乡的农民工，踏踏实实住着自己建的房子，安安心心吃着自家地里种的粮食，慢慢悠悠花着多年来打工的积蓄，除了没有城市里宣泄的灯红酒绿，竟也生活的不赖。贺雪峰教授在《城市化的中国道路》一书中写道：“当前体制性城乡二元结构已由过去的剥削性结构变成了保护型结构”。

大家真真切切地看到，对于农民工来说，在农村保留土地，是那么的重要。它能够在进城受阻甚至失败的时候，提供一条不错的退路。于是，农村不仅有推力，而且也有了拉力。张翼教授的数据表明，如果必须交回承包地，那么农民工愿意进城落户的比例会进一步下降至11%-13%。

城市的拉力呢？原来有三大引擎，一是收入高，二是福利好，三是生活丰富。2010年以来，农村居民的收入增长一直快于城镇居民，城乡收入差距缩小了，也就弱化了城市吸引农民工的拉力。近十年来，基本公共服务加快覆盖城乡、加快覆盖常住人口，城市户口的含金量变得没那么高了。前几年，还有城市管理者不无傲慢地提出，让农民工用农村“三件衣服”换城市“五件衣服”。现在看来，他所说的城市户籍上附着的养老、医疗、教育、住房、就业，要么是你有我有全都有，要么是我的比你的强，那我为啥还要苦苦相求呢？反而是我拥有的农村土地的承包权、宅基地的使用权、集体收益的分配权（即“三权”），非我莫属，而你望尘莫及。此外，农村交通条件和基础设施的改善，尤其是互联网的快速普及，也缩小了生活丰富程度的城乡差距，这方面的拉力也弱化了。

与此同时，城市开始产生推力：房价和房租快速上涨，生活成本激增；劳动密集型传统产业和过剩产能出清，工作岗位流失；优质公共服务资源过度集中，办了居住证甚至是有了城市户口，孩子也上不了好学校……

城乡之间的推力与拉力，发生了重大的转换。这就是为什么，在2014年国务院推动新一轮户籍制度改革以来，在目前28个省份都出台了本地区户改方案的情况下，在一些建制镇和小城市完全放开了户籍限制、中等城市已将户籍门槛降到了“1年社保+1年租房”的最低限度以后，农民和农民工进城落户的意愿仍然低迷的根源所在。

农民工进城意愿低，改革户籍和土地政策是关键

户籍和土地制度亟需新的突破

农民工落户意愿不提高，数以亿计的农业转移劳动力就要长期处于“两栖”状态，奔波于城乡两地，一边是奉献了青春与血汗、却难以最终融入的伤心之地，一边是老人守望、儿童留守的支离破碎的原生家庭。这个问题不解决，“以人的城镇化为核心”的新型城镇化，就难以宣告顺利和成功。

低意愿的背后，仍有制度性的掣肘。当前，迫切需要从户籍制度和土地制度着手，突破人口城镇化的发展瓶颈。笔者试提出四点建议：

第一，试点放开大城市落户限制，实现国家政策与个人意愿在空间上的对接。根据全国范围的大样本调查，有意愿进城落户的农民工中，有70%左右的落户意向是大城市。可是，目前的户籍政策恰恰赋予了大城市设置高门槛的权力。很多城市正在利用这种权力，不仅限制农民工的落户，而且还想出各种办法，剥夺他们作为常住人口的权利。中小城市和小城镇欢迎来但不愿意来，大城市愿意进但不让进——国家的户籍政策和农民工的个人意愿在空间上严重错位了。

放任此状况下去，不但1亿人的落户目标实现不了，就连本文前面粗算的五六千万人的落户数量，都还要再打一个吐血的折扣。因此，笔者建议，先选3-5个城区常住人口300万-500万的I型大城市，再挑1-2个500万-1000万人口的特大城市、甚至可以是深圳这样的1000万人口以上的超大城市，进行放开落户限制的试点。同时，要密切监测试点大城市的人口流动、公共服务、财政支出、资源环境等方面的动态，如确认没有不可控的异常波动，可以进一步推开。

第二，开辟重点人员落户绿色通道，优先解决存量问题。按照《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见（国发〔2014〕25号）》的要求，先对“进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境”的重点人员进行摸底，看看到底有多少人满足这三个条件，其中又有多少有落户意愿。然后在现行落户政策的基础上，对他们适当降低门槛，开辟绿色通道，优先解决落户。对于这部分群体的落户，可能会有担心，地方政府能接得住吗？负担得了吗？承载得起吗？实际上，他们早就在城市稳定下来了，已经在接受着基本公共服务，也就不存在新增负担和承载加压的问题。况且，他们曾经为城市的发展做出了不小的贡献，未来也能够适应城市新的发展方向，即便是在大城市，放开限制让他们落户，也顺理成章。

第三，扩大农村“三权”确权范围，免除农民工后顾之忧。对于大部分目前不想落户城镇的农民工，恐怕需要在土地制度上作一篇更大的文章。最低要求是解决后顾之忧，以更大范围的确权颁证作为基础工作，用公开透明、可操作执行的制度安排，来确认并保障他们在农村的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权。尤其是，要确保不会因为进城落户而被剥夺这些权利。

第四，搭建城乡一体的产权交易平台，提升农民工进城落户能力。在确权后，更高的要求是还能流转，把死的资源变活，让不能移动的资产拥有更宽的创收渠道和更强的变现能力——这需要建立透明、公平、高效的交易平台。我不是说要鼓励大资本下乡抢农民的地，堵农民工的退路。我是想说，如果农村的土地或者其他资产，能够卖出好价钱，能够为有意愿进城落户的农民工插上新生活的翅膀，比如可以不用贷款或少量贷款而直接换成一套位置不错、面积不小的城市房产，我们为什么非要设置制度障碍来阻拦他们呢？我们为什么不能改革土地制度来成人之美呢？

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