从“官政自治”到“专政劣治”、从“集权统一”到“乡政村治”，乡村治理经历了四次转型。对于历次治理转型与巨变，应放置在农民、基层政权与国家之多维互构关系的场域中加以认知。“官政自治”突出国家治权与村治的对接，彰显乡村治理的主体性。“专政劣治”将乡村治权纳入国家管控中，依靠赢利型恶棍推进村治，使农民遭受双重剥夺，乡村治理恶化。“集权统一”通过纵向协调机制和运动型治理实现国家权力对乡村的总体支配，造成村社组织、农民主体性消解，乡村关系更加紊乱。“乡政村治”脱离村落文化传统，村治被融汇到乡政中，沦为权威自治，基层政权的利益共谋引发新的治理危机。历次乡村治理留下的经验教训，是对农民主体性的漠视。将农民社会权利置于乡村治理的核心，重建农民主体，通过社区组织能力建设实现国家治权与乡村治权间的协商共治，是破解乡村治理困境的重要思路。

一、基于农耕文明的中国乡村治理溯源

封建帝国时代乡村社会治理的“官政自治”图景传统封建帝国建基在农业文明基础之上。广袤的土地、众多的人口、以儒家文化为基础的礼俗制度、国家权力的有限性，是这一帝国时代最典型的特征。面对数以万计的村落和亿万民众，封建皇权可谓鞭长莫及，无法延伸至每个村落。皇权不下村，并不意味着国家治理与社会治理的脱节，更不能由此推断封建国家乡村社会治理的无效。在国家与社会之间存在着一个重要的中间阶层或曰乡绅、或曰族长、或曰乡保、或曰村老，该阶层作为链接国家与社会相互交织的“第三领域”和“第三区间”，是“具有超出国家与社会之影响的自身特性和自身逻辑的存在”［1］，他们作为乡村社会的自治主体和“国家权力与村庄共同体之间的重要交接点”［2］236，在乡村社会与底层国家之间进行斡旋，是乡村治理中的主角。通过利用乡村精英参与乡村社会治理，将国家治权与乡村自治有效结合起来，既是封建时代乡村社会治理的突出特征，也是这一时代乡村治理的独特之处。这种“官政自治”的乡村治理模式确保了中国乡村社会秩序两千多年超乎寻常的稳定，期间尽管经历了农民的反叛、王朝的更替、帝国的轮回，但乡村社会秩序依旧。

国家治权与乡村自治的有效对接是“官政自治”的鲜明特征。封建帝国时代，国家治权一般只延伸到县衙门即所谓“国权不下县”，皇权对普通老百姓来说是一种想象。只有在交粮交租、征兵充军、治水、赈灾时，老百姓似乎才会领略到国家的在场。即便这样，国家和老百姓也不直接打交道，而是通过乡村精英阶层如族长、乡绅士绅、长老等群体来完成国家对乡村的汲取、摊派与公共事务分配，由此形成“官——绅（长老、族老）——民”的乡村治理结构。国家尽可能将管理事务交给民间，尽量减少对民间事务的介入。因此，“在满足国家对地方控制和财政税收基本需要的前提下，最理想的治理方式，是尽量减少官府的直接介入以及由此带来的流弊，转而依靠民间力量管理地方，听民自便”［3］102。让村民自我管理、自我监督，国家治权尽可能不干预村庄自治与村庄公共秩序，这既是儒家仁政思想在实践中的体现，更是历代帝王追寻的乡村治理图景。费孝通先生将传统中国乡村社会治理的“官政自治”模式称为“双轨政治”。这种治理模式的核心，在于在自上而下的中央国家治权与自下而上的社区自治之间通过乡绅阶层的中介性角色寻找契合点，实现国家治理与乡村社会治理之间的有效对接，进而确保乡村社会秩序的和谐稳定与公共事务的有序展开［4］。因此，国家治权与非正式的民间自治相并行的乡村治理模式，既是封建帝国时代乡村治理的特色，也是其优势所在。

突出乡村社区治理的主体性，彰显乡村自治的价值，是这种“官政自治”模式的核心。传统帝国时代的乡村治理主张将中央集权的无为而治与乡村社区的自主性治理结合起来，遵循乡村治权的自主性治理逻辑。乡村社会关系、社会矛盾、社会冲突的调适与乡村社会秩序的维系不是靠皇权的威慑与专制权力，而是靠乡村礼俗、村社伦理、非正式的村规乡约。因此，在乡村治理实践中，国家尽可能把地方治理的很多功能让渡给民间乡村精英和基层组织，让乡村精英依照乡村礼俗和乡村伦理来解决纠纷，遵循的是一种“集权的简约治理”［5］路径。这种路径中，国家将乡村治理的权限下放到村庄，由村民推选和认可的乡村精英来自行行使治权，只有在民间调解机制失效时国家权力才介入，可谓“以礼治为主，礼法兼治”。国家既赋予乡村社区较大的自治空间，又保留介入乡村社会的必要治权［6］。国家、村内精英、乡民之间不是一种单向度的支配——服从关系，而是一种双向的互动过程。因此，村庄的自主与自治，“并不意味着国家与社会的对立，相反，在正常情况下，它意味着这两者之间的相互合作和相互依靠”［3］80，意味着皇权的“官政”与民间的“自治”的结合，体现的是“乡村精英和农民合作的自治”［7］。

总之，封建帝国时代所形成的“官政自治”的乡村治理模式，使国家治理成本大为降低，确保了中国乡村社会两千多年的和谐稳定。这种社会稳定的前提，建基在国家政治制度高度统一性、国家主权的完整性、小农经济的滞后性、居住空间的固定性和土地政策的稳定性基础之上。近代以来，中国社会经历了从未有过的大变局，西方列强的殖民掠夺、晚清帝国的腐朽没落、清末新政与民族救亡运动、民主革命和民族复兴运动的兴起，都在激烈地冲击着传统的封建王朝。随着孙中山先生领导的资产阶级民主革命的胜利和资产阶级民主共和国的建立，在中国运行了两千多年的封建专制制度退出了历史舞台，而建基在这一制度基础之上的“官政自治”的乡村治理模式也逐渐走向了终结。然而，“官政自治”的终结，并没使乡村治理走向善治。民国年间国家治权的不断深入和各大军阀对乡村社会的掠夺，致使乡村社会面临前所未有的危机，中国乡村治理进入“专政劣治”时代。

二、民国年间乡村社会治理的“专政劣治”图景

从清末新政到孙中山领导的民主革命的胜利及其“中华民国”的成立，中国社会掀开了现代社会发展的新篇章。

在新的社会发展阶段，如何对乡村社会进行有效治理，如何通过乡村治理实现国家意志，成为各种政权当局者必须应对的问题。民国年间，国家治权逐步向村落共同体延伸，各种政府试图通过对乡村社会的控制来达至截取更多财富和资源的目的，“强人和暴力是乡村社会秩序的主导性力量”［8］42。它们推行的国家政权建设与乡村自治运动，蕴含着国家对底层农村社会的进一步压榨和剥夺。这些政府通过将乡村地方自治纳入政府的治权掌控之中，最终实现国家对乡村社会的控制和对乡村物质资源的索取。在这一过程中，由于国家依靠乡村劣绅和无赖之徒来推进乡村自治，致使乡村社会长期处于失序状态，农民成为土豪劣势、痞棍恶徒的鱼肉，农村的衰败与乡村治理的恶化是当时乡村社会生活的常态［9］。

民国年间，南京临时政府、北洋军阀政府和国民党政府等各种政权都先后推行了各种类型的乡村自治运动，都企图将乡村治权纳入国家管控中。因此，各种政府推行的乡村自治运动，尽管披上了一层现代民主政治的外衣，但有自治之名却无自治之实，名为自治实则官治，其目的不是为民众造福、维系乡村秩序，而是最大限度地从乡村索取资源。民间社会所认可的保护型乡村精英被官府安排的赢利型乡村恶棍取代。这些乡间无赖既是国家在最底层的代理人，又是村社领袖，这种双重角色使他们成了典型的“官之差役”，扮演了“外界政府”向村庄“要钱、要粮、要人”和索取更多资源与利益的“赢利型经纪”，他们早已将村庄公益建设抛之脑后。延续两千多年的国家治权与“乡民治乡”相融合的“双轨政治”出现了断裂，乡村政权“痞化”、无赖土豪痞棍充任公职，乡村治理危机日益恶化［10］。

国家一方面尽可能将权力延伸到乡村并依赖土豪痞棍加强对乡村社会的控制，一方面又无从对这一群体的乡村治权进行有效监管，造成国家治权与乡村自治的脱域，使底层民众遭受到各级政府和乡村恶棍的双重剥夺，国家政权建设在人民心中的合理性与合法性受到了普遍质疑，“村庄与国家的关系仍处于紧张状态之中”［2］34，国家威信更为降低。特别是国家政权的渗入与赢利型经纪相互作用，加之土豪恶霸滥用职权践踏村庄，最终导致旧日的乡村关系发生质变，完整的村落共同体在土豪劣绅和国家权力渗入的双重压力下瓦解崩溃了。因此，民国年间各种政权自上而下推行的国家治权与乡村自治建设运动，非但未树立国家在底层民众中的权威，反而对乡村社会造成了新的困扰，出现杜赞奇所说的“国家政权‘内卷化’”现象。在这一过程中，由于国家将乡村治权转交给以土豪劣绅为主体的“掠夺经纪”；由于这一群体本身就是乡村社会的吸血虫，他们充任政府公职不是为了捍卫国家利益和村庄利益，是为了追逐私利；由于乡村治权落入这群贪求名利的地痞恶棍之手，因而“国家权力的延伸只能意味着社会的进一步被压榨和破产”［11］。

总之，民国年间各种政权自上而下推行的国家政权建设与乡村自治运动，破坏了传统社会的“双轨治理”之道，使乡村治理陷入“专政劣治”的困境，导致底层农村社会更加混乱。这样的乡村治理局面的出现与各种政权的掠夺性和赢利型土豪劣绅的贪婪性直接相关。因此，要改变乡村治理的“专政劣治”局面，就应当从根本上颠覆国家政权性质、根除土豪劣绅对乡村社会秩序的破坏。伴随国民党政府的崩溃、共产党领导的新民主主义革命的胜利和中华人民共和国的成立，民国时代形成的“专政劣治”的乡村治理模式走向了终结。

三、集体化时代“集权统一”的单轨治理图景

中华人民共和国的成立，不仅从根本上摧毁了封建主义和官僚资本主义对中国社会秩序的破坏和对普通民众的压榨，而且重构了乡村社会与国家、国家与农民、乡村精英与下层民众之间的阶级权力关系。随着新生政权的稳固、土改运动的完成、人民当家做主地位的逐步确立和一系列新的社会政治运动的展开，乡间土豪劣绅被彻底铲除，广大农村社会的发展能量得到了充分释放，中国乡村社会治理迈向“集权统一”的单轨治理阶段。集体化时代，自上而下的国家治权渗透到乡村社会的每个毛孔之中，乡村社会成为高度行政化、组织化和政治化的社会单元，“政治权力的高度渗透和严格的计划经济使农民失去了传统的自由”［12］。作为国家与农民之中介性存在的乡村精英阶层，要么作为土豪劣绅、权贵阶层被打倒，要么作为地主、富农被进行政治改造与批斗，乡村精英的中介性角色被彻底颠覆，传统乡村社会形成的双轨治理模式被自上而下的单向度的控制型治理模式所取代。国家通过采用“控制型治理”的单向度控制策略，形成了以集权主义和政治运动为基础的“集权式乡村动员体制”［8］218。

新中国成立后，新生政权通过以“打土豪、分田地”为基础的农村土地改革运动，使以贫下中农为主体的劳苦大众真正成为土地的主人。然而，如何消解传统小农的私有化生存逻辑，如何将传统分散的个体化小农组织起来，如何将以家户经济为基础的农民改造成为社会主义新型农民，这是当时党和国家必须应对的重大问题。因此，新生政权通过一系列的农民合作化运动，通过在广大农村先后成立互助组、初级社和高级社，农村社会被彻底改造了，农民被成功融合在国家治权的体制之中。农民合作化运动中，国家打破了常规权力在乡村社会的运作逻辑，先后指派了政治忠诚、阶级立场坚定、代表国家“专断权力”［13］的工作组（队）直接主导了乡村社会的改造过程。通过常规权力与专断权力的有效配合，通过一系列的乡村政治运动，新生政权完成了对乡村社会的集体化改造。随着农村高级社的建立和合作化运动的持续展开，国家权力强制性地嵌入乡村社会，这不仅改变了农村基层社会的治理格局，而且从根本上颠覆了传统的乡村社区组织，使乡村社会形成了“村社合一”的政治结构。

可以说，到了高级社阶段，国家专断权力和国家权威已经彻底摧毁了原有乡村的社会组织基础，乡村社会已完全整合到自上而下的国家治理体系中。然而，农村高级社的建立不是农民合作化运动的终点。新生政权的主要目的在于实现广大农村社会的高度政治化、组织化和社会化。最终，迈向人民公社成为农民合作化运动的归宿。因此，“人民公社的建立，将国家行政权力体制与乡村社会的经济组织结合在一起，真正实现了政社合一”［8］261。

以政社合一为基础的人民公社直接取代了传统的乡村治理模式，在农村社会治理过程中扮演着底层国家治权代理人的角色。人民公社组织结构中，中国乡村社会形成了以公社——生产大队——生产队为基础的农村基层治理格局，三者通过自上而下的纵向权力整合机制实现对乡村社会的治理与改造［14］。在这种纵向秩序整合机制中，中国农村社会形态呈现出组织规模扩大化、日常管理军事化、社会生活政治化、行政体制科层化等特征。以人民公社制度为基础，新生政权形成了以集权统一为特征的“集权式乡村动员体制”与单轨治理格局。在这种治理格局下，农民与国家的权利义务关系处于不平等的关系结构中。人民公社作为乡村社会的政治、经济与社会组织，全面支配着农民的社会生活，任何农民都不可能离开公社而独立生存。城乡分治的二元户籍制度，更是严格限制了农民社会流动的可能，造成农民对公社、生产大队和生产队的高度组织性依附。

突出“以阶级斗争为纲”的政治运动和泛政治化是人民公社时期乡村农民社会生活的常态。从人民公社的成立直至终结，各种政治运动与阶级斗争从未停止过。农民社会生活中充斥着革命、斗争和红色恐怖的阴影，农民参与政治运动表现出较强的盲从性、被动性和非理性。人民公社制度是一种通过红色暴力对乡村社会进行政治控制的治理体系，它不仅抑制了农民的首创精神与农民的自主性、消解了乡村社会治理的社会组织基础，而且一系列的政治运动造成了乡村社会生活、社会关系与社会秩序的高度紧张。

建立在集权主义政治基础上的人民公社通过自上而下的纵向协调机制形成了对乡村社会的全面管控。农民合作化运动中，“社会成为了政府的附属物，社会的活力被大大地抑制了。”［12］369党的十一届三中全会后，随着国家一系列农村政治经济制度的变革，原来建立在集体经营基础上的农业经济被以家庭为基础的家户经济取代了。特别是家庭联产承包责任制的全面推行和以追逐理性化、个体化为特征的市场观念对农民生活的渗透，使人民公社存在的合理性和合法性遭到普遍质疑。广大农民逐渐摆脱了集权主义政治的羁绊，期盼着个体化、自主化和自由化时代的到来。因此，破除人民公社制度，成为民心所向，民意所归。在农村政治经济体制变迁的背景下，国家对以人民公社为基础的农村基层政权组织进行了改革，将原来的公社重新改建成乡镇，将生产队大队改建以村民自治为核心的村民委员会。从此，国家权力收缩至乡镇一级，国家尽可能减少对农民社会生活的干预，建立在集权统一基础上的农村单轨治理模式退出了历史舞台。

四、改革开放后的中国乡村治理

改革开放时代中国乡村治理的“乡政村治”图景改革开放后，党和政府为了从根本上释放乡村社会的发展能量、搞活农村经济，决定废止人民公社，建立以乡镇政府为基础的农村基层政权来行使国家治权，而在乡镇以下实行村民自治，由村民自行选举村干部组成村民委员会来自行管理乡村社会事务。从国家制度设计的初衷看，这种以“村民自治”为核心的“乡政村治”的治理格局，体现了国家对农民政治参与权利的尊重，它“改变了新中国成立以来乡村组织化的进程，标志着国家行政权与乡村自治权的相对分离”［8］419。然而，国家治权与民间自治的分离并未使乡村社会走向“善治”，乡村自治的理想图景与社会现实之间存在着巨大鸿沟，“乡政村治”在实践过程中出现了名实分离。

“乡政”即国家将原来的公社建制改造为乡镇建制，通过设立乡镇人民政府来实现国家对乡村社会的社会管理。以乡镇政府为基础的农村基层政权既是国家在基层农村社会的政权代理人，又是具有自身利益诉求的行动主体，这种双重身份使其既可能成为国家与农民之关系的协调者，也可能成为两者之关系的离间者。事实上，在市场经济条件下，乡镇干部在国家制度的保护下已蜕变为“谋利型政权经营者”［15］，他们兼具经济角色和政治身份为一体，通过利用政治身份直接从事经营活动，为自身营造更大的利益空间和生存空间。乡镇干部的这种经营活动直接损害了其政治权威，使其与乡村社会之间的关系处于“权威的分割结构”中。在这种关系结构中，“国家总是一个力不从心的被动者”［16］，国家利益和基层社会的利益被基层政权所绑架，国家与农民之关系被离间了。乡镇干部不仅利用政治权力参与经济活动，而且利用国家政权代理人的公共身份直接向农村社会索取资源。

“村治”即撤销原来的生产大队的国家权力，将之改造成具有村庄自治性质的村民委员会，由村民通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式来实现乡村社会治理。乡村自治是国家力量强行推动与建构的产物。由于这种制度不是农民自主选择的结果，一开始便缺乏内生性的社会组织基础，暴露出先天性的组织缺陷。在急速变迁的乡村社会中，村民自治已无从承载起社会治理的重任。由于这项制度并未真正根植于村落文化与乡村社会的土壤之中，在实践过程中出现了有自治之名而无自治之实的现象较为常见。在村民自治实践中，由于村民缺乏自治的主体性，处于被动、单向和内敛的弱势地位［17］，乡镇干部通过对村党支部和村落选举过程的操纵，使村两委直接受控于乡镇政府，使村治融汇于乡政之中，成为受乡镇政府控制的半行政组织。最终，“村治”中的“自治”与“乡政”的“官治”合二为一，蜕变为一种自上而下的“权威性自治”，这种自治抑制了农民公民权利的发展［18］。

以“乡政村治”为特征的乡村治理模式由于缺乏对农民基本社会权利的尊重与保护，没有从根本上缓解乡村社会的矛盾与冲突，特别是基层政权的利益共谋行为引发了新的治理危机。20世纪90年代中后期，乡村干部不是将精力花费在农村公共服务与社会建设事业上，而是想尽一切办法加强对乡村社会资源的掠夺，各种乱集资、乱收费、乱摊派现象盛行，广大农民形象地将基层政权的掠夺本性比喻为要钱、要粮、要命的“三要”政府。乡村干部的掠夺行为不仅严重损害了国家在农民心中的形象，而且加重了农民负担，导致农村干群关系恶化，引发了日益严重的“三农”问题。加之家族势力、黑恶势力和乡村混混充斥乡间社会，致使整个中国乡村社会基本上处于失序、甚至无序的状态。

21世纪初，为调和干群关系、减轻农民负担、缓解日益突出的“三农”问题，解决乡村社会治理危机，中央先后采取了全面取消农业税费、国家政策与项目下乡、新农村社会建设等一系列惠农举措，试图使乡村社会秩序重新整合到国家治理体系中。农业税费的全面废止和取消切断了基层政权向乡村社会索取资源的可能，使农民负担明显减轻，农民再次感受到了国家给予的实惠，乡村干群关系得到了一定程度的缓解。农业税废止后，农村基层政权的性质由汲取型向与农民关系较为松散的“悬浮型”转化。在这一过程中，该组织非但未转化为服务农村的主体，而且正在脱离与农民旧有的联系，悬浮于乡村社会之上，陷入财政空壳化、社会管理职能单一化的半瘫痪状态［19］。基层政权职能的弱化致使农村公共产品供给中断，中国乡村社会面临前所未有的萧条。在这样的背景下，中央启动了以项目制为基础的农村社会建设，其目的在于通过财政资金的专项划拨和涉农项目投入的方式来重建国家、基层政权与农民之间的新型关系，实现乡村社会秩序的和谐稳定。然而，农村涉农项目由于受到基层权力利益关系绑架，在一定程度上破坏了乡村社会团结，引发了新的社会矛盾和治理风险，致使乡村社会治理问题更加复杂。

总之，在农民生活个体化、农民行为理性化、乡村社会组织碎片化、人口流动超常规化、村落共同体空心化、农村社会“过疏化”背景下，以乡政村治为基础的乡村社会治理模式面临着前所未有的挑战。甚至可以说，这种较为僵硬的治理模式已无从应对和适应当今急速变迁的乡村中国，它所制造的治理问题远比它所能解决的问题多。

结语

千百年来、特别是近代以来中国乡村社会治理经验留给我们最为宝贵的教训，便是缺失对广大农民群体主体性权利的保护与尊重。在乡村社会治理实践中，如若缺失对农民基本社会权利的尊重与保护，一味地向乡村社会索取资源，这种治理最终必然走向劣治，必然遭到底层民众的唾弃与抵制。民国年间各级政权与赢利型经纪对乡村社会的剥夺、大集体时代国家对乡村社会财富的无条件汲取、改革开放时代基层政权对农村资源的掠夺，均只重视如何向乡村社会获取资源，而置农民基本的社会权利于不顾。这种只注重国家利益或基层政权利益的治理逻辑而无视农民主体性需求的做法，背离了乡村社会既有的文化传统和生存道义准则。因此，将农民群体的主体性权利置于乡村社会治理逻辑中，从农民的主体性需求出发改善当前乡村治理的困境，是确保国家与农民、农民与基层政权之良性互动关系的基本前提，也是实现乡村社会“善治”不可或缺的条件。

尊重农民主体性、重建农民主体，就是要树立农民是乡村社会治理的主体和直接受益人的价值理念，就是要将尊重和实现农民基本的社会权利作为乡村社会治理的目标。在乡村社会治理实践中，国家和基层政权组织应改变自上而下的思维逻辑，应当从乡村资源的索取者转化为乡村社会公共产品的供给者，应当多关注一下农民需要什么样的治理、他们对治理有什么要求，该群体面临的主要困难和实际需求是什么，面对农民的具体困难和需求国家和政府能做什么，该做什么。这种治理逻辑的转变，实际上是社会公平正义原则在乡村社会治理中的具体运用和体现。它要求从农民群体最关心、最现实、最迫切需要解决的问题入手，将农民基本的生存权、发展权、就业权和社会福利权置于乡村社会治理的核心，通过国家与社会、基层政权与农民的合作共治，最终实现乡村社会的和谐稳定与善治目标。

同时，尊重农民主体性，就应当重视村落内生性组织的培育，使之成为乡村社会治理的社会组织基础和重要治理主体。面对乡村公共性衰落、村落空心化、农民个体化、社会组织松散化的困境，国家应当重视乡村社会中自下而上的内生性社区组织的培育，并通过社区组织的建设，来提升乡村社会的治理能力、重建乡村社会团结。与悬浮在村落共同体之上的村民自治组织和基层政权不同，乡村社区内生性组织是植根于村落社会文化、具有广泛群众基础和社会认同的乡村关系网络，这种关系网络是村落共同体延续与发展的灵魂。通过社区组织能力建设提升乡村社会与国家、与基层政权之间的关系协调能力，形成自上而下的国家治权与自下而上的乡村治权之间的协商共治，是破解当前乡村社会治理困境的重要路径。这既是对封建时代形成的“官政自治”的双轨治理模式的借鉴，又是对旧有模式的超越。如何通过“新双轨治”重建和提升乡村社会治理能力，形成多元主体参与共治的新局面，是实现乡村社会“善治”的组织保障。

总之，当我们将农民的主体性需求嵌入乡村社会治理逻辑中，将实现公民基本的社会权利视为乡村社会治理的目标时，这就无疑跳出了“就治理论治理”的思维陷阱，进而从更广阔的社会视野中来探求中国乡村社会治理之道。然而，中国乡村社会治理何去何从、缓解当前乡村危机的出路何在、能否找到一种更合理的社会治理新模式来替代现有的乡政村治模式，这依然是一个在理论层面、特别是实践层面没有得到很好解决的重大问题。