从哪里找回群众？

——评吕德文《找回群众》

群众路线是我党在长期艰苦卓越的实践中摸索出来的一大法宝，包含群众观点、群众工作方法两块内容。不同于马克思主义学者的经典解读，吕德文从中国最基层的经验里重新审视了群众路线近些年来的嬗变与困境，发现了现代政治话语与基层实践经验之间的连接机制，既有学术创新又有政策启示。

吕著将简约治理、中心工作、综合治理视为群众路线的三个具体机制，指出群众路线既汲取了传统中国的政治智慧——简约治理、综合治理，又创新了行政工作机制——中心工作。然而，现代国家建设是一个不断理性化的过程，官僚组织不断健全，法制体制不断完善，国家与社会规则不断明朗，依法治国成为全球国家治理的基本准则，也是21世纪以来中国政府的主要着力点。这些新理念、新变化、新举措给依托于社会群众组织和精英，实行简约治理的基层政府带来困境——一个在文本上理性化、官僚化的政府无法应对不规则的基层社会。这是由中国的宏观环境决定的。中国正处于大转型、大发展、大建设时期，城乡社会发生千年未有之大变局，社会阶层结构、社会意识形态、社会规则都处于变动之中，在不规则的、变动的社会中实现法治治理，本身就是理想主义者的自我挑战。近些年来，中国国家能力越来越强，基层村委会、居委会组织干部出现了官僚化的现象——实行坐班制、薪酬制、文牍化办公等，“驻村”越来越成为一种形式，国家将权力触角延伸到基层社会的尝试，意外地导致了基层官僚不断远离基层社会，原来依托于基层官僚、半正式官僚的国家在场效应逐渐消失，法制化、官僚化成为简约治理（半正式治理）逐渐失效的制度性原因。

近三十年来，群众路线变化最明显的还是政府群众动员、群众联系的衰弱，这不再是基层官僚离场的问题，而是基层政府与群众利益相冲突的结果。1994年国家实行分税制以来，“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县乡财政哭爹喊娘”成为基层政府财政困局的形象描述。汲取资源成为基层政府行政的主要目的，经营性行政迅速兴起。为了保证财政收入，地方政府对下实行“财政包干制”，各级领导人和部门负责人都要与上级领导签订“创收目标责任书”，而且上下政府之间层层加码；为激励创收人的工作热情，地方政府实行罚款提成或默许街头官僚权力寻租的策略。其时，县乡政府的中心工作是“收税罚款、刮宫流产”，农民负担加重、苦不堪言，基层政府与乡村社会处于对立之中，不但群众路线、群众工作方法失效了，就连昔日共产党在农村长期经营积累的合法性资源也在基层官僚的权力任性中快速流逝，抗税斗争此起彼伏，虽然中央不断下发限制地方政府强制权的政策，但在宏观环境没有改变的背景下，基层政府的经营性行政逻辑依旧、权力任性依旧。城市社会同样如此，街道层官僚主要依靠社会经济管理汲取资源，市容环卫部门对于随地吐痰、乱扔垃圾、摆摊设点、出店占道、挖掘道路等等行为进行收费、罚款，有些人假权谋私、强行索取，暴力执法成为常见现象，吕著中所述的治安联防队员就是一个典型，他们随意对市民施暴，致人伤残、夺人性命的事故时有发生，如果将这归之于治安联防队员的个人素质、组织不规范等因素，显然掩盖了基层权力任性这一更为根本的原因。这一时期，基层政府与群众利益的对立、国家与社会的对抗是群众路线失效的根本原因。自1990年代中后期开始，城乡基层社会此起彼伏的群体性暴力事件是对国家压制性管理的反抗，这也促使中央政府深刻反思执政理念和行政方式。

在全国人民的反映和诉求中，中央2004年提出和谐社会建设，2005年提出“依法治国实施纲要”，随后对一线执法队伍进行了严肃整顿，林辉煌的博士论文《法治的权力网络》和笔者的博士论文《都市街头的国家、社会与暴力》分别对街头官僚警察和城管的权力规训过程、情形及后果做了详细描述，吕著在社会管理中的群众路线一章着重介绍了武汉市城市管理近几年的改变，其实我们都讲了同样一个故事：国家试图通过对街头官僚权力的规训实现与社会的和解。至于能否和解，能否找回群众，考验着基层政府的智慧。吕著在考察武汉大城管后得出的结论稍显悲观，他认为当前协管员日益官僚化的倾向，使得公众参与一线城管实践的途径变得异常狭窄。笔者近一年来在武汉市城管一线调研的情况不太支持这一判断，而今，街头官僚权力受到了严格限制，街头社会力量逐渐兴起，街头摊贩、市民有了正规的制度的参与渠道——市民投诉（市长热线、区长热线、网上投诉、城管热线12319等多种方式），街头官僚在能力范围内基本上解决了市民投诉反映的事件；凡是关于城管等街头官僚暴力执法的投诉都会引起市、区政府部门的多重督查，基层官僚作风大为改观；因而，笔者认为，在政府的引导下市民社会已经回归，当前社会管理的主要问题不是群众不参与的问题，而是面对群众复杂多样甚至相互冲突的诉求，政府如何积极有效回应的问题。

吕著在“宜黄事件再分析”中精彩地呈现了媒体对当前社会运动的重要推动作用。在这里我们也看到媒体令人畏惧的一面，他们可以将人塑造为英雄，也可以将人塑造为鬼魂，他们既能有效监督批评政府，也能“误会”政府、绑架政府，例如有些媒体执着地用非事件本身的自焚照片、用“听错了”的官员话语来快速传播吸引眼球。显然，媒体不再只有“为民发声”一个面孔，他们已经有了独立政治理念、经济利益诉求，也已成为型塑现代政府和社会的重要力量，如何加以规范、引导亦是当前国家治理面临的问题。

从哪里找回群众？笔者认为还是要从群众路线的核心内容——群众观点和群众工作方法——上去寻找，群众观点就是群众利益，群众工作方法就是群众参与。武汉市市民投诉的实践表明凡是结合了群众利益、回应了群众诉求的行政就一定能吸引群众参与，因而，政府要做的就是想群众之所想，急群众之所急，办好群众的事，群众自然归来！

民主与法制时报 2016-03-10第08版

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