摘要：新型农业经营体系建设是促进农业现代化、农民增收和农村发展的重要举措。研究发现，各地实践中出现比较明显的偏离政策目标的错位现象，主要包括速度过快、规模过大、过度资本化和财政支持失衡，造成影响粮食安全、滋生分利秩序和产生挤出效应等诸多风险。实践错位根源于对三农系统性及其与现代化辩证关系的认识偏差，我国基本国情决定了新型农业经营体系建设应致力于将农村建设成为现代化的稳定器与蓄水池，需要通过构建更加合理的新型农业社会化服务体系，更好地为普通农民服务。

关键词：新型农业经营体系 现代农业 小农经营 新型社会化服务体系

一、引论

近年来，为适应农村经济社会发展新形势，中央和地方各级政府大力推进农村改革，构建新型农业经营体系便是重要内容之一。作为十三五开局之年三农工作的首份纲领性文件，2016年中央一号文件提出要发挥多种形式农业适度规模经营的“引领作用”，即“支持新型农业经营主体和新型农业服务主体成为建设现代农业的骨干力量，充分发挥多种形式适度规模经营在农业机械和科技成果应用、绿色发展、市场开拓等方面的引领功能”，并明确提出“加快形成培育新型农业经营主体的政策体系”。同时，文件也强调“坚持以农户家庭经营为基础”，“把坚持农民主体地位、增进农民福祉作为农村一切工作的出发点和落脚点”。一号文件不仅延续了近年来的思路，而且赋予了其更为丰富的内涵，在构建政策支持体系上做出了更多具体明确的部署，将对我国十三五时期的农村改革发展发挥重要指导作用。

根据《深化农村改革综合性实施方案》要求，“加快构建新型农业经营体系”作为五大关键领域之一将在十三五时期取得重要进展。站在十三五开局之年这个关键的时间节点上，系统地总结和梳理新型农业经营体系建设的实践成果，辨析其存在的问题和原因，可以为有关部门精准施策，切实做到将“坚持农民主体地位、增进农民福祉作为农村一切工作的出发点和落脚点”提供参考。

从学界研究来看，目前对于新型农业经营体系建设还存在一些争议^[1]。绝大多数研究集中在如下几个方面：一是阐述新型农业经营体系建设的重大意义。几乎所有研究都认为构建新型农业经营体系是发展现代农业的必然要求。二是讨论新型农业经营主体的类型及其内涵。对于哪种经营形式更加适合中国，学者主张差异较大，且仍然处于争论之中。目前来看，比较主流的意见是发展家庭农场[1]和农民合作组织[2]，当然，这两种主张并非对立，农民合作组织完全可以定位于为家庭经营提供社会化服务，从而与家庭农场共同发展^[2]。此外，支持资本下乡发展企业化经营的学者也不在少数^[3]。另外一种主张是坚持小农家庭经营，认为小农经营仍然具有活力和效率，对于中国实现现代化具有战略意义，必须长期坚持^[4]。第三个方面的研究是如何构建新型农业经营体系的调查和政策建议。主张发展家庭农场和农民合作组织的认为上述经营主体目前面临的主要困境包括土地流转不稳定、融资困难等，政府应该财政支持上予以重点倾斜^[5]。包括主张资本下乡的学者在内，许多研究者认为需要给予农民土地以更加完整的产权，特别是放活经营权，赋予其抵押权能，激活农村产权交易市场^[6]。坚持小农立场的学者则认为政府的政策和财政支持不应偏向新型经营主体，特别是不应扶持资本打败农民，而应为农民提供更加便利的农业生产条件^[7]。

总体来看，学术界的相关研究目前以理论层面的抽象讨论居多，且大多预设了新型农业经营体系的正当性，对新型农业经营体系建设的地方实践尚缺乏更为系统全面的考察和清理。本文旨在对新型农业经营体系建设的政策目标与政策实践进行细致考察，揭示为以往研究所忽视的政策实践背离政策目标的现象及其可能引发的风险，进而反思和检讨新型农业经营体系建设的路径选择，探讨其如何更好地与我国现代化、城市化发展进程相适应，从而真正实现城乡协调发展。

二、新型农业经营体系：内涵与目标

新型农业经营体系是针对原有农业经营体系来讲的。我国现行农业经营制度自上世纪八十年代的农村改革开始奠定，但其制度基础（集体所有制）则是社会主义革命的成果。1982年中央1号文件初步提出“集体统一经营”和“劳动者自主经营”，1986年的1号文件则首次提出了“双层经营体制”的说法，而1991年中共十三届八中全会明确提出“把以家庭联产承包为主的责任制，统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善”。1998年十五届三中全会决议则首次使用“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的表述，并于次年将其写入宪法。从“家庭联产承包为主”变为“家庭承包经营为基础”，标志着家庭承包成为唯一的责任制形式^[8]。2007年中央 1 号文件首次提出“农村基本经营制度”，十七届三中全会则第一次将双层经营体制确定为农村基本经营制度，多年来中央一直反复强调要坚持该制度不动摇。

“新型农业经营体系”的说法首次出现在党的十八大报告：“培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。十八届三中全会提出要“坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新”，十八届五中全会首次提出“发展多种形式适度规模经营，发挥其在现代农业建设中的引领作用”，并要求“构建培育新型农业经营主体的政策体系”。《深化农村改革综合性实施方案》和2016年中央一号文件则对上述新提法新要求做了具体部署。

习近平总书记对构建新型农业经营体系的内涵和要求做过深刻阐述。 2014年9月29日，在中央全面深化改革领导小组第五次会议上，习近平总书记强调“既要解决好农业问题，也要解决好农民问题，走出一条中国特色农业现代化道路”， “发展农业规模经营要与城镇化进程和农村 劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应”。“要尊重农民意愿，坚持依法自愿有偿流转土地经营权，不能搞强迫 命令，不能搞行政瞎指挥。要坚持规模适度，重点支持发展粮食规模化生产。要让农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者。要根据各地基础和条件发 展，确定合理的耕地经营规模加以引导，不能片面追求快和大，更不能忽视了经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数的基本农情。” ^[9]。

笔者以为，习总书记强调的“三个相适应”和一个“不能忽视”可以视为对新型农业经营体系建设的基本要求，是真正坚持农民主体地位的生动体现，也是辩证处理农业问题和农民问题的必然要求。如果政策实践脱离上述要求，便可以认为出现了某种程度上的政策错位。之所以这样说，是因为上述要求其实是新型农业经营体系建设实现最终目标的基本保障，若背离这些要求，将会导致其偏离政策目标。新型农业经营体系建设本身不是目的，只是发展现代农业的手段。发展现代农业也不是目的，而是“富裕农民、确保国家粮食安全和重要农产品有效供给”^[10]的手段。包括新型农业经营体系建设在内的农村改革“既要解决好农业问题，也要解决好农民问题”^[11]，进而，除了农民增收和粮食安全外，还要解决9亿农村人口依托农业和农村完成家庭劳动力再生产、有序实现城市化和现代化的问题，即要使农村成为中国现代化的稳定器与蓄水池。以此可以检视当前各地推进新型农业经营体系建设中暴露出来的一些问题。

三、实践错位的表现及风险

（一）实践错位的表现

1、速度过快。自从2008年十七届三中全会以来，全国农村土地流转规模迅速增加。据有关部门统计，2007年前的十年间，全国土地流转年均增长14%，但2008年土地流转猛增70%，2009年再增50%，到2014年的5年间复合增速高达16%，有的省份流转速度更快，比如安徽省年均增速26.1%。截止2014年底，全国农村承包耕地流转面积已达4.03亿亩，占全部承包耕地面积的30.4%，比2013年增长18.3%，而在2008年时这一比例还不足10%。也就是说，不到6年时间，土地流转比例增加20个百分点，远超2008年前的速度。有的地区已流转土地的比例已高达百分之三四十，经济发达地区的比例更高。目前，各地推动土地流转加快发展的热情依然很高，比如湖北省希望通过构建多级土地流转服务平台加快土地流转率，“力争进入全国前列”[3]，有的地方甚至提出流转比例百分之百的目标。

虽然目前还没有统一的衡量土地流转速度合理水平的标准，但一个值得关注的现象是，与各地快速增长的土地流转速度相比，近5年来全国外出农民工数量的增长速度却在不断下降，农民工工资收入增幅也在下降^[12]。这说明，宏观经济形势和产业结构调整已经明显影响到农民外出务工的就业形势，而且，农民工总量中50岁以上的“高龄农民工”比例越来越高，2012年，50岁以上农民工占15.1%，达3969万人，2013年提高到15.2%^[13]。我们都知道，这个规模庞大的高龄农民工群体已经接近“进城”与“返乡”的临界点，他们在城市就业市场上基本丧失竞争力，其中绝大多数要返回农村，依靠农村和农业来解决就业与生存问题。一方面是土地流转速度不断加快，一方面是农民外出务工速度逐年下降，且4000万农民工（且逐年增加）将逐步返回农村，两组数据对比令我们不得不深思，继续维持这样快速的土地流转速度是否合适？

2、规模过大。国家虽然提倡发展“适度规模经营”，但究竟多大规模才算“适度”，长期以来缺乏正式标准。加上我国各地自然条件、种植结构和经济发展水平存在巨大差异，制定统一标准并不现实。近来，有关部门经过测算提出了一个指导性标准，即如果把实现种地收入与进城务工收入相当作为粮食生产适度规模的标准，在北方单季地区，家庭经营的适度规模应在120亩左右，在南方两季地区为60亩左右^[14]。照此标准衡量，各地普遍存在新型农业经营主体经营规模过大的情况。农业企业和农民合作社的经营规模动辄数千甚至上万亩[4]，家庭农场在新型经营主体中经营规模相对较小，但据农业部调查，全国87.7万个家庭农场平均经营规模为200.2亩，是全国承包农户平均经营耕地面积7.5亩的近27倍[5]。也就是说，即使被认为作为新型农业经营主体重点培育对象的家庭农场，其经营规模也远超“适度”要求。

 3、过度资本化。国家虽然对工商资本进入农业的态度总体上比较谨慎，但各地在政策实践中却普遍存在对其限制过少甚至过分鼓励、积极引入的情况。截至2014年6月底，流入企业的承包地面积已达到3864.7万亩，其中2012年比上年增长34%，2013年比上年又增长了40%，呈逐年上升趋势。湖北武汉农村土地流转面积174万亩，其中流入工商资本为主的龙头企业达121万亩，河南省近年来农户间流转面积的年增长率从25%下降到16%，而流入包括企业、合作社、种粮大户等新主体的增长率则始终保持在40%以上。总体来看，各类新型经营主体中，工商企业资金实力最为雄厚，加上各地政府的积极引入，目前仍然呈加速发展趋势。另外两个值得关注的情况是，一是目前争相进入农业的工商资本中已经出现国外资本的身影，比如据媒体报道，德国拜耳集团下属拜耳作物科学(中国)有限公司与中信信托有限责任公司合作，介入安徽宿州土地流转项目，该项目远期规划覆盖25000亩。美国GLG (糖业加工)在安徽小岗村一次性买断500亩，实际流转1000亩。另一个情况是一些工商企业主利用家乡亲属等名义注册家庭农场或合作社等，一些家庭农场和合作社也出现企业化现象。

4、财政支持失衡。各地近年来的涉农投入发生了明显的政策倾斜，除了基于承包地面积测算的惠农补贴外，普通农户很少获得其他财政支持。各地用于支持农业的财政投入主要有两块：一是涉农项目，二是直接的财政奖励，其中涉农项目是主要的财政支持方式。主要的涉农项目资金有农业综合开发项目（包括土地治理项目和产业化经营项目）、农田水利建设项目等。以农业综合开发项目为例，相关部门认为目前农业综合开发项目实施中受一家一户小规模经营制约，影响了农发项目建设的成效。因此，今后将向新型经营主体倾斜，实现精准施策^[15]。另外，各地为提高资金使用效率，普遍采取整合涉农项目资金的方式，集中资金投入现代农业示范园区等大型农业开发项目，而这些项目的受益群体一般都是新型农业经营主体，特别是大型农业龙头企业。另外，为了支持新型农业经营主体，地方政府还会“有意”将涉农项目安排给他们，为他们改善基础设施，对农业生产条件进行提档升级等。比如江苏省明确将以往由地方政府和各类乡镇农技推广服务机构承担的农业项目建设和社会化服务职能，交由农业新型经营主体承担。各种专项资金全面向新型经营主体开放，仅2014年，省财政专项项目资金中就有80％以上由新型经营主体承担项目建设或开展农业生产服务。除了将涉农项目资金向新型经营主体倾斜外，各地还加大直接奖励扶持资金，江苏省财政用于支持农民合作社发展的专项资金从2006年到2014年累计投入近12亿（其中2014年为2.2亿元），省级农业产业化经营龙头企业发展专项资金，2014年达2.4亿元，而同年用于奖励省级示范家庭农场的专项资金为1000万元。

（二）实践错位的六大风险

综上所述，各地近年来在新型农业经营体系建设中出现了比较突出的实践错位，与中央层面对新型农业经营体系建设要符合“三个适应”和“一个不能忽视”产生了明显的背离，因此造成了诸多值得警惕的风险。

 1、动摇粮食生产安全根基。过度资本化直接导致农地的非粮化乃至非农化。笔者在近年来的农村调查中，鲜见工商企业流转农地后从事粮食种植的，绝大多数改种苗木花卉、蔬菜瓜果等经济作物，或者发展观光农业，从事休闲旅游业，或者将土地荒废，等待政府征地，更有甚者，擅自改变土地用途，开发小产权房等。据报道一些地区工商企业租地种粮食的比例只有6%，江苏省工商资本进入农业后种水稻的更是只有1%。不仅如此，许多种植规模百亩以上的合作社或专业大户中也存在比较严重的非粮化现象。比如河南一般农户流转土地的“非粮”比例已经高达40%，而土地经营大户的非粮比例从2010年的43.7%上升至目前的60%，其中甚至有2.1%用于建厂或办企业等其它非农行业，个别地方耕地流转给大户后几乎没有一个用来种粮。同时，一些投机性资本将农村土地作为保值增值手段，趁机到农村跑马圈地，这种现象在一些大城市郊区更为普遍。近年来，许多大城市致力于发展都市农业，许多工商企业大举进入，流转农地发展休闲农业，其中不乏擅自改变土地用途者。笔者在中部某市调查时发现，当地两家农业龙头企业，一家号称流转5000亩土地种植芦笋，实际情况却是建起农庄和水泥加工厂，另一家流转3000亩土地改造成“草原”。非粮化和非农化将严重动摇我国耕地保护和粮食安全根基，可以说，这是新型农业经营体系建设中表现最突出的实践错位。

2、滋生分利集团，降低涉农资金使用效率。涉农资金投入逐年增加，在基层社会形成了巨大的资源流量，各类新型经营主体，特别是农业资本家、地方官员、基层干部、地方商人（特别是工程老板）乃至地方灰黑势力等都能参与到资源分配中去，普通农民由于行动能力薄弱且力量分散，在资源分配中只能扮演被动接受的角色。由于项目制运作本身的缺陷，产生了大量寻租空间，包括农业资本家等在内的强势群体很容易利用自身优势获得更多资源，比如有的地方直接依靠农业企业争取和运作项目^[16]，而基层干部和工程老板、灰黑势力等则结成紧密的利益同盟，通过各种方式俘获项目资源^[17]。也就是说，由于项目制投入方式的特点，地方政府将其偏向新型经营主体时，由于后者数量较少且行动能力较强，很容易在基层社会形成分利秩序，导致资源流失和政策目标的偏离。

3、形成挤出效应，损害农民利益。培育新型经营体系的一个目标是带动农民致富，主流观点是农民将土地流转给新型经营主体后可以获得租金和务工两项收入，但实践经验并不支持这种美好的设想。相反，新型农业经营体系对普通农民，以及工商资本对于其他新型经营主体已经产生明显的挤出效应。挤出效应表现在以下两个方面：一是工商资本依靠自身实力抬高土地租金，扰乱农地流转价格市场，排挤从事粮食种植和资金实力较弱的中小型经营主体。近年来各地土地流转价格不断上涨，除了物价因素和耕地资源稀缺度增加外，工商资本是一个不可忽视的影响因素。笔者在某市调查时，发现最近两年由于大量工商企业下乡圈地，并给出比当地农地流转市场价更高的租金，致使当地农地流转租金连年上涨。这不仅增加了其他经营主体流转土地的成本，而且挤压了他们的生存空间，目前已经发生多起农民要求提高租金而要回土地的情况，其中，从事粮食种植的农民合作社受影响最严重。二是对劳动力的排斥。新型经营主体吸纳当地劳动力的空间远不如许多学者认为的那样高，比如工商企业流转土地后实际上80%的原有土地上农民无法接受雇用^[18]。这种排斥对两类群体影响尤重，一类是村庄原来通过土地自发流转形成的种植规模在几十亩左右的中农群体，第二类是农村老年人。对于中农群体来说，他们不得不离开农村进城务工，忍受家庭分离之苦，而对老年人来说，他们在就业市场上已经没有空间，又丧失了农业劳动机会，这对他们的身心健康都非常不利。

4、恶化家庭经营外部环境，加剧普通农户的生产困境。一方面，新型经营主体势必进行农田基础设施改造，且各地政府正在通过项目倾斜予以大力支持，无论经营规模多大，其改造从更大范围看都是局部性的，这就与农田基础设施的系统性公共性发生了矛盾。特别是农田水利体系是一个从末端渠系开始连贯畅通的系统，局部改造很可能切割这种系统性，造成新型经营主体经营范围之外的农户用水困境，农田机耕道同样如此。笔者在中部某县调查时，当地农民大量抛荒的直接原因就是某政府引进的规模经营主体横亘在农户田块中，由于其占据地利优势，给农户用水和机械下田（机械通过该经营者田块需要补偿损失，由于种植结构不同，耕种收割时间难以统一，该问题年年出现）造成极大困难，于是，其附近的农户首先抛荒，且抛荒日益蔓延，而该老板也趁机低成本地转入更多土地扩大规模。另一方面，规模经营主体需要的农机农技等社会化服务与农户家庭经营不同，特别是农机服务，由于其规模连片，势必带动农机升级换代，当某地规模经营主体达到相当数量后，便会发育出与之相适应的地方性农机服务市场，但这种农机市场实际上并不能满足小规模经营的农户（大农机到农户细碎且分散的地块作业困难且成本高，农民请不起，农机手也不愿下田），特别是当规模经营主体本身从事农机服务的话，更会加剧地方性市场的垄断。更严重的是，各地政府的农业支持政策，特别是农业项目，越来越多投向新型经营主体，非但不能解决农户家庭经营的生产困难，反而在为加剧这种困境推波助澜。

 5、复杂化产权关系，动摇农村稳定的制度基础。构建新型农业经营体系是以“三权分置”的农地产权制度改革为基础的，三权分置即明晰所有权、稳定承包权和放活经营权，其最大的制度创新在于“放活经营权”。近年来为支持新型经营主体而出台的许多政策措施，包括赋予经营权以抵押权能，以及今年一号文件要求的给予其配套设施用地优惠等，实际上都在坐实经营权的权能。长此下去，势必导致经营权在事实上削弱甚至架空承包权和所有权，造成土地上所有者（村社集体）、承包者（农户）和经营者之间异常复杂的产权关系，从而消解农村土地集体所有制的制度优势[6]。具体的，在政策支持下，经营者为实现经营权能对土地进行投资改造，这样就在新的产权关系上附着并固化了大量的利益，给经营权设置了事实上的“保护屏障”，无论是政府征地还是农民要回土地，产权关系的再变更必须向现经营者支付相应成本，特别是对于享有承包权的农民来说，他们利益分化且力量分散，在发生承包权与经营权的博弈时天然处于不利位置。也就是说，在法律上尚未对三权分置后三权之间的权能边界进行明确规定的情况下，三权分置的实践远远走在了前面，实际上已经造成经营权流转的不可逆，某种意义上是在突破中央一再强调的农村土地集体所有制红线。

6、切断乡村社会自我循环，动摇农村稳定。首先，中农群体被消解以后，村庄失去中坚力量，村庄社会生活和村庄治理会因丧失主体而陷入困境，其次，新型经营主体对土地改造后，基本意味着农地流转难以逆转，即农民只能通过收取租金的方式体现自己的承包权，其农业收入来源丧失了弹性，且失去了依托于土地的庭院经济带来的低成本生活方式，生活货币化程度提高，“半工半耕”的生计模式被打破，其实并不利于农民的生存发展。最后，对于大量进城务工的农民来说，一旦宏观经济形势发生波动，城市就业出现困难，或者随着年龄增长而不得不退回农村，他们将面临无地可种的局面。大量群体不能从事直接的劳动，而只能靠收取微薄的租金维持生活，将是极其巨大的社会不稳定因素。

四、实践错位的成因与反思

（一）两大认识误区

各地实施新型农业经营体系建设时之所以发生实践错位，根源在于存在两个层次上的认识误区：

一是对三农问题的系统性认识不足，将“农业”与“农村、农民”割裂开来，没有真正认识到三者之间既有紧密的内在关联，也有轻重缓急。具体的，认识不到三者的内在关联，就会发生“局部”有效反而带来“系统”失效，片面强调“农业”现代化程度，并不一定自然带来农民受益和农村发展，反而会因农业现代化程度过快提高，造成现代科技要素和组织要素对农村劳动力的排斥，挤压普通农户的生存空间，使农业现代化变成强势群体（特别是工商资本）的赢者通吃。另外，在三农问题中，主要矛盾应该是解决农民问题，这是以人为本的要求，也是基本国情要求。习近平总书记强调中国特色的农业现代化既要解决好农业问题，也要解决好农民问题，并强调不能忽视耕种自家承包地的农户仍然占大多数的基本国情，正是对地方实践错位的纠偏。很明显，目前各地的政策实践过分突出了农业的现代化，所以政策重心基本围绕提高农业生产力和农业现代化水平展开，在其政策实践中，从事小规模家庭经营的农户是要被改造而非服务和扶持的对象，这就难免出现新型经营体系排斥小农的问题。

第二个层次上的认识误区是把三农问题（特别是农业现代化）简化成现代化的内容之一，与城市化、工业化、信息化并列，故而有农业现代化是“四化”中的短板之说，对四化之间的辩证关系认识不足。三农发展既是现代化的重要内容，也是现代化成功实现的基础保障。中国的问题，基本上是一个资源秉赋较差的发展中的农民国家通过内向型自我积累赶超现代化的发展问题^[19]。这是由我国的基本国情和既有世界体系的约束下不得不选择的现代化道路，在这个过程中，农村要始终发挥好稳定器和蓄水池的功能。因此，新型农业经营体系建设首先要充分认识我国的基本国情，然后才能准确定位其功能，进而选择正确的路径。

（二）作为稳定器与蓄水池的农村

长期以来，我国依靠比较优势，发展劳动密集型加工制造业，实现了国民经济长期快速发展。在此过程中，国家从农业农村汲取大量资源支持工业化发展，大量农民工进城也为中国制造的崛起贡献了丰富廉价的劳动力资源。同时，农民在保留农村耕地和农业收入的同时，通过进城务工拓宽收入来源，经济收入水平连年提高。在这种自然形成的“半工半耕”生计模式下，农民依托农业农村完成劳动力再生产，这是工业化能够低成本获得丰富劳动力资源的基础。半工半耕的生计模式也使得农民能够在城乡之间进退有据，当宏观经济不景气时，农业农村便成为农民退路所在，从而保持了国家在快速工业化和城市化过程中的社会稳定。这正是农村作为稳定器与蓄水池的战略意义所在。

如今，我国已进入中等收入发展阶段，当前以及今后二三十年战略机遇期的首要任务是实现产业升级，由中国制造向中国创造转型。国际经验表明，许多发展中国家由于产业升级失败，导致社会动荡不安，被长期锁定在“中等收入陷阱”。与这些国家相比，中国体量庞大，中国产业升级对既有世界政治经济格局的震动要大得多，可以想见，我们产业升级的外部环境注定非常复杂。因此，更现实的战略是主要依靠国内市场空间，将中国制造积累起来的资源集中用于产业升级，同时保持国内政治社会稳定。在这个过程中，农村应该继续发挥关键的稳定器作用，这就要保障农民能够充分享有在城乡之间进退有据的权利。要认识到，对于人力资源禀赋很差的农民来说，享有返乡权以便应对进城失败具有十分迫切的现实意义。从这个意义上讲，农业农村对农民来说，其首要意义是兜底，是在家庭接力式进城的过程中唯一可以依靠的退路。

许多人认为通过新型农业经营体系建设，可以使农民获得地租和做农业雇工两笔收入，从而既可以增加农民收入，还可以改变小农经营的落后局面实现农业现代化，提升农业国际竞争力。前文已经讨论过，当前许多地区构建的新型经营体系对普通农民造成的主要表现为挤出效应而非带动效应。首先，我国农业的首要功能是保证粮食安全，确保谷物基本自给、口粮绝对安全，是新形势下国家粮食安全战略的基本目标。这就决定了我们的耕地主要是用来种粮食的。种粮的经济效益不可能很高，何况我国农产品价格受各种因素制约已经没有多少增长空间，种粮的效益很难再有多大提高。从这个意义上讲，目前各地新型农业经营主体非粮化非农化的现象必须及时遏制。其次，农业是农民的退路和保障，半工半耕中的“半耕”是农民收入必不可少的一部分，更重要的是，农业生产为那些在劳动力市场上丧失机会的老年农民提供了劳动机会，目前农业生产已经非常轻便化，并不劳累但却充实的田间劳动对于农村老人修养身心非常重要。因此，农业的保障功能不能简化为“地租”，大多数土地必须掌握在农民手中，要保障农民从事农业生产的权利。只有在保障上述两个目标之后，农业才谈得上发展休闲旅游等所谓“第六产业”，为市民提供服务。换句话说，所谓新型农业经营主体所能进入的应该是剔除保障粮食安全和农民退养之后的“剩余空间”。新型农业经营体系建设不应扶持新型经营主体将普通农民挤压到“剩余空间”中，否则就会造成实践错位甚至本末倒置。

五、构建服务于家庭经营的新型社会化服务体系

综上所述，新型农业经营体系建设应该首先致力于为耕种自家承包地的普通农民这个“绝对多数”服务，不应片面注重各类新型经营主体这个“相对少数”。换句话说，当前一些地区构建新型农业经营体系的政策实践应从两个方面进行调整：一是给予普通农户与其他新型经营主体以公平待遇，首先要改变将家庭经营与现代农业对立起来的错误认识，尤其是要纠正新型农业经营体系建设就是用其他经营主体替代农户的认识。二是改变惠农政策向新型经营主体倾斜的失衡状态，给予普通农户更多的扶持。

为从事家庭经营的普通农户服务是新型农业经营体系建设的题中应有之义。正如中农办主任陈锡文先生所说：“在坚持和完善农村基本经营制度基础上，构建新型农业经营体系，就是要在引导家庭经营不断提高集约化程度的同时，着力改善其外部条件和环境”^[20]。所谓改善“外部环境和条件”其实就是为家庭经营提供社会化服务，换句话说，新型农业经营体系建设应该包括新型农业经营主体培育和新型社会化服务体系建设这两个部分，遗憾的是，后一项内容在实践中被片面理解成了为新型农业经营主体构建社会化服务体系，而将普通农户排斥在外了。要认识到，中央反复强调要坚持农业基本经营制度不动摇，而“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营”体制内在要求加强“统”的层面，通过完善农业社会化服务体系，解决一家一户办不了、办不好、办起来不经济的事情。今年中央一号文件首次将“新型服务主体”与“新型经营主体”并列作为建设现代农业的骨干力量，指出要“支持多种类型的新型农业服务主体开展代耕代种、联耕联种、土地托管等专业化规模化服务”，实际上就是在纠正过去地方实践中片面注重新型经营主体建设，而忽视通过构建新型社会化服务体系为普通农户服务的问题。

对农民来说，新型社会化服务体系迫切需要解决两方面的问题：一是改变土地细碎化状况，以实现家庭经营的规模效益，解决地块小而分散不便于机械化作业和农田基本设施建设的问题。中央《关于进一步引导农村土地经营权规范有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》中指出“鼓励农民在自愿前提下采取互换并地的方式解决承包地细碎化问题”，考虑到当下农民利益分化日益严重，通过自愿协商方式合并地块交易成本太高，可以考虑采取其他方式，比如结合土地整治项目实现小块并大块。今年一号文件进一步提出“鼓励和引导农户自愿 互换承包地块实现连片耕种”，在“鼓励”之外增加了“引导”，实际上是要求地方政府创新工作举措，解决仅凭农户自愿无法达成的连片耕种问题。二是进一步完善项目支持方式，加大力度改善农民基本生产条件。各地要改变将涉农项目整合后向新型农业经营主体倾斜的做法，从完善涉农项目实施机制上入手，使惠农资金更有效地满足普通农民的生产需求。为此，应该将新型社会化服务体系建设与农村基层组织建设结合起来，通过创新和强化农村基层组织，引导农民通过基层组织表达需求偏好，同时，将直接用于改善农业生产条件且更适合以村社为单位实施的惠农项目交由基层组织和农民自主使用，在提高资金使用效率的同时，激活以基层组织为主体的能够更有效对接农民需求的社会化服务体系。

参考文献

[1]李铜山、刘清娟：《新型农业经营体系研究评述》《中州学刊》2013年第3期。

[2][10][20]陈锡文：《构建新型农业经营体系，加快发展现代农业步伐》《经济研究》2013年第2期。

[3]李炳坤：《发展现代农业与龙头企业的历史责任》《农业经济问题》2006年第9期。

[4][7]贺雪峰：《小农立场》，中国政法大学出版社2013年版

[5]黄祖辉、俞宁：《新型农业经营主体：现状、约束与发展思路——以浙江省为例的分析》《中国农村经济》2010年第10期。

[6]党国英：《农村产权改革：认知冲突与操作难题》《学术月刊》2014年第8期

[8]张路雄：《耕者有其田——中国耕地制度的现实与逻辑》中国政法大学出版社2012年版，第101-118页

[9][11]《习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第五次会议》人民网http://cpc.people.com.cn/n/2014/0930/c64094-25763751.html

[12]陈锡文：《中国农业发展转型需要新理念》《光明日报》2015年2月4日第015版。

[13]赵昂：《高龄农民工数据“消失” 何以受关注》《工人日报》2015年3月26日005版。

[14]韩俊：《论“ 三农”中国梦的实现》《农村经济》2014年第8期。

[15]解希民：《新常态下农业综合开发的新路径》《中国财经报》2015年4月9日第8版。

[16]孙新华：《惠农项目的企业化运作：机制、后果与对策》《安徽师范大学学报（人文社会科学版）》2014年第1期。

[17]李祖佩：《项目制的基层解构及其研究拓展——基于某县涉农项目运作的实证分析》《开放时代》2015年第2期。

[18]陈锡文：《发展家庭农场不能硬赶农民走》《东方城乡报》2014 年7 月3 日第 T02 版。

[19]温铁军：《中国农业基本经营制度综述》三农中国http://www.snzg.cn/article/2006/1203/article_2992.html