杜老的农地制度思想

——关于杜润生先生对农地制度系列重要论述的研究

中国人民大学  刘强

杜润生先生是农村土地承包制度的重要推行者，对于构建“集体所有、承包经营”的农地制度作出了历史性贡献。杜老对于农地制度的一系列重要论述，集中体现在《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》（下简称《自述》）、《杜润生文集（1980-2008）》（下简称《文集》）等文献著述中，涉及家庭经营、农地产权、承包期、承包关系、细碎化问题等诸多方面，内容广博，阐述精辟，既针对当时的具体问题，又展望长远的制度设计，对于我国家庭承包经营制度的建立健全和贯彻实施产生了深远影响。杜老的这一系列重要论述，体现了他睿智深邃的农地制度思想。全面深入领悟杜老的农地制度思想，有助于深刻理解和准确把握农地制度中各项政策的内涵。

一、杜老的农业家庭经营思想

杜老关于家庭经营的论述，可以概括为四个方面：首先，家庭经营是符合农业生产特点和要求的经营组织形式；其次，家庭经营是世界农业的普遍形式，我国也不能例外；第三，农民对家庭承包经营制度的创造，源于人民公社时期自留地制度和农民自发包产到户两方面的启发；第四，我国农业实行家庭承包经营后，尽管一家一户的经营规模小，与其他国家的产权制度也不同，但这种组织形式是家庭农场。对于前两个方面，已广为所知和接受；对于第三个方面，多数人知晓“家庭承包”制度源于五六十年代农民的自发探索，“包产到户”有过几起几落，但不知道或没有深刻理解“自留地”制度对而后“家庭承包”制度形成的启发作用；对于第四个方面，给予关注和深刻理解的人比较少，在多数人的潜意识里，并没有把小农户的家庭经营农业视为家庭农场。

（一）家庭经营是农业的自然要求。杜老从五个方面作了精要论述：第一，它适应农业生产的特性。农业的生物学性质，使它受气候的制约，务农首先要不误农时；农作物生长在土地上，土地不可移动，需要人迁就土地，土地不会迁就人。以上两条特性，要求农民自觉自愿不误农时进行精耕细作。因此农民与土地关系如何，可以决定生产的好坏。第二，家庭经营规模可大可小。历史上我国家庭经营大多是小农经济。经过两个世纪的变化过程，发现小农经济会消灭，而家庭经营会保留。家庭农业可变成大农经济。这是由于随着社会分工细化，出现一次、二次、三次产业的分工，专业化服务业的不断发展，以及工业化城市化比重的不断扩大，随之而来的是人口迁移，农村人口减少，土地相对集中；再加上可移动机器——拖拉机等的供给，与雇工相比，成本较低，可以机械代替劳力。这些变化，均有利于家庭农场不需雇工就能扩大耕地经营规模。第三，家庭经营拥有自主权。农民作为市场经济主体，能自主决策，平等交换，自由来往，经风险，见世面，努力学习经营，学习技术，从而激发自身上进心和竞争性，为创造生产收益最大化而奋斗。第四，在市场经济条件下，可依靠土地市场激活土地流动性，实现土地资源配置合理化。第五，家庭经营有利于农业的可持续发展。（《文集》895页）

（二）家庭经营是世界农业的普遍形式。杜老介绍说：1979年以后，我到过南斯拉夫、北欧各国、法国、美国、英国、西德、日本，看到家庭农场还大量存在。农村虽有雇工经营的农户，两极分化并不严重。在欧美各国发现，老的资本主义国家中农村家庭经营占的比重均在80%～90%以上，经营规模很大。一个农场，土地少的是几公顷，多的是几十、几百公顷，不雇工，只在农忙时雇点学生打工，一切现代技术都能应用。家庭经营与农业现代化不是对立物，彼此可以相容。（《自述》113页）美国家庭经营不仅经营自己的土地，也租赁他人的土地。在现代化国家的农场中，美国有95%、德国有86%、日本几乎100%都是家庭经营。（《自述》203页）

（三）家庭承包制源于自留地和包产到户的实践。杜老说：承包制是参照自留地而来的，集体化时期的自留地是集体土地家庭经营，自留地产量比集体的高出几倍。我在调查时，听到农民说，你们按照自留地的办法就可以解决大问题。（《自述》第203页）杜老指出：农村改革的历史也就是家庭农业发展的历史。人民公社《六十条》给农民留了一个自由空间，即自留地制度，这是土地公有，家庭经营的模式。一家人在一小块土地上有了一点自主权，就能创造出生产奇迹。有的干部群众从中受到启发，联想到在中国曾流传过的“承包经营”，人们想到，假如把公有土地承包给家庭经营，国家和社员一定是双方得益。因此，有了包工、包产直到包干的办法。包产到户终于在80年代得到中央的认可，这使我们重新发现了家庭农业的意义和作用。（《文集》895页）

（四）小农户家庭农业是家庭农场。1981年10月，杜润生在一次国务院会议上，以“重新认识家庭农场”为主题作了发言。（《自述》132页）后来他还指出：土地生产要受自然气候的支配，需要因地制宜，进行现场决策，必须找到现场决策人。在这个意义上，家庭农场是现成的，也是传统的机制。现在，全世界都证明最适于农业的形式是家庭农场。（《自述》161页）1998年10月，杜老指出：我们也提倡规模经营，也认为家庭经营规模太小，有限制性，但到头来还是靠超小型的家庭农场。（《文集》886页）1999年10月，杜老强调：要长期保留家庭农场，发展家庭经济，因为它有较强的生命力。（《文集》966页）2002年1月，杜老在一次农经论坛上讲话指出：家庭承包制度30年不变的政策必须稳定下来，家庭农场废除不了，全世界都是如此。（《自述》276页）同月在一次国际研讨会上，杜老以“家庭农场与规模经济”为题作了讲话。（《文集》1247页）2002年5月，杜老又指出：改革前22年和改革后23年，两个阶段农村经济发展状况的比较证明：家庭农场这个制度是有生命力的。它可能容纳生产力的进一步发展，应当稳定下来。（《自述》282页）从杜老的著述中大致可以看出，杜老一向认为，我国家庭经营农业就是家庭农场，不论是旧社会的家庭农业，还是新时期实行承包经营的小农户家庭农业。

二、杜老的农村土地产权制度思想

杜老关于农地产权的论述，主要有三个方面：首先，集体所有制是适合我国国情的土地所有权制度；其次，家庭承包制的特征是“公有私营、两权分离”；第三，土地承包经营制度应坚持“三权原则”。

（一）集体所有制是适合我国国情的制度。杜老回忆说：讨论时有些不同意见，对土地公有，有人主张土地国有，不搞集体所有，但多数不赞成。因为国有最终也要落实到谁管理。在前苏联，虽然说是国有，后来是集体农庄长期使用。实际上是集体所有代替国有，但集体所有，未明确这个“集体”到底指谁。（《自述》156页）杜老指出：土地是自然物，是一国之土，国家总是要管理的，必须保留某种权限。集体所有权，正在演变成公民自治社会的所有权。（《自述》203页）杜老强调：我国农村改革的主流既非重分原有集体财产，也非重建农村的私有制，而只是改变其所有权的存在形式，完成了耕地的所有权与经营权（占有、使用和收益的权利）的分离。（《文集》316页）

（二）家庭承包制是公有私营、两权分离。杜老指出：农村改革把集体统一经营转换成了家庭承包责任制，形成一种公有私营的土地制度。所有权和使用权的两权分离，过去在中国社会也曾经存在过，但不是很普遍，比如，村庄的祠堂地、村社土地一类。至于地主土地，农民租用，是私有制下的两权分离。与公有私营是有区别的。（《自述》153页）土地政策既要坚持所有权，又要强化经营权；既保持承包的稳定性，鼓励农民行为长期化，又鼓励有偿转移，为规模经营留下余地。农民的土地使用权，代表一定的收益权，也可以说拥有部分地租收益权，在这基础上建立有偿转让制度，体现价值法则。（《文集》401页）

（三）土地承包经营制度应坚持“三权原则”。杜老指出：对农业用地，中央提出：明确所有权，稳定承包权，搞活使用权三条指导性原则。这是照顾历史传统和现实改革成果，又体现由市场配置资源、改善土地资源利用方式的要求而设计的。其中土地公有，使用权长期化是前提。（《文集》686页）中央规定土地承包合同30年不变，“明确所有权，稳定承包权，搞活使用权”。这是个很好的体制，还应继续实行下去，使之长期化、法制化。（《文集》905页）我们的土地制度原则应该是：确立土地所有权，稳定土地承包权，搞活土地使用权。我认为，最要紧的一项改革是发育土地使用权市场。（《文集》627页）土地制度要明确集体所有权，稳定家庭承包权，搞活土地使用权。农民有了使用权，不能没有法定的收益权和处置权。（《文集》640页）杜老强调：总之是要继续贯彻执行：明确集体所有权，稳定家庭承包权，搞活土地使用权这三项原则。这是继家庭承包制以后，又一项新的制度安排，这样的制度安排要旨是土地能流动，使用权进入市场，优化要素组合，促进结构变化，为农业现代化提供新的推动力。（《文集》661页）

三、杜老的土地承包期长期化思想

杜老关于土地承包期制度的论述，可以概括为两个方面：一是，土地承包期应长期化；二是，曾经主张实行永佃制，甚至提及私有制。

（一）土地承包期应长期化。杜老说：应当把家庭承包制稳定下来，让农民有稳定感，使承包关系长期化、固定化。从农业固定资产的投资效益来说，三年五年短了一些。承包期限长一点，可在10年以上，鼓励农民作长期打算，以利于改良耕地，增加投入，提高生产，避免掠夺式经营。（《文集》144页）关于土地承包年限，综合群众要求是：“太短不干，太长不信”，短了怕收不回投资；“一年上化肥，两年上厩肥，三年上磷肥，十年八年改水地”。考虑到各地的不同条件，文件规定承包期为15年。（《文集》155页）现在农民对盖房子，对口粮田不惜投资，原因很清楚，就是对私房和自留地的长期占有，已成为众所周知的不成文法。这一点，很值得重视。它给我们的启示是，农民使用权长期化，更是当前应确定的核心问题。为了克服农民的短期行为和干部滥用权力问题，就必须把使用权的期限明确下来。1984年的“一号文件”，正式提出土地承包期延长到15年以上，满足了群众长期稳定的要求，又可以协商转让土地，这就把市场原则引进来了，向形成土地市场前进了一步。但缺点是15年为期显短。（《自述》156页）中央制定了土地承包长期不变的政策，目的在于巩固承包经济，鼓励农民对土地投资，确立长期经济行为。但是“承包土地15年不变”的政策宣布以来，农民对土地的投入比之于对住房投入的兴趣要小得多。现在农民正在盘算这样的问题：多投入划算不划算，多投入将来的收益归于谁。必须重申确保长期承包经营的政策，否则农业就没有持续增长的基本支撑点。（《文集》313页）如何搞好土地使用权？必须使土地承包权长期化，短期副作用大。每年都变动不行，你三两天就变动，哪有什么市场？今后使用权长期化，30年50年都可以。（《文集》588页）

（二）曾经主张实行永佃制。杜老回忆说：在中央的一次会议上，在对15年合同期的讨论中，我曾介绍中国过去的土地“永佃权”办法，对此表示怀疑者不少。可以在15年期满后，再递增15年，慢慢就把承包田自留地化了。（《自述》156页）在开始搞承包制时，我提出过永佃权，多数同志不赞成，但都赞成承包，赞成时间可长一点。（《自述》203页）当时把包产到户和包干到户，统称为家庭联产承包责任制，曾考虑过土地用于农耕，最忌掠夺性短期行为，因此想比照历史上有过的经验——“永佃制”（即无限期租赁）设计承包制。权衡过利弊，提出酝酿，赞同者少，怀疑者多，认为不符合责任制概念。（《文集》830页）杜老指出：如何解决土地所有权问题，当前有两种思路：一是尽量实行私有化，即使不能够取消公有制，也要把承包权扩大到最大限度。如搞永佃制。另一种思路是稳定承包制，界定产权、所有权、使用权，保障所得，以鼓励长期经营行为。（《文集》433页）一句话，这个制度不是私有制，但可以说是一个时段的私有制。这个制度可以将集体公有制的优点和私有制的优点通过明晰产权归属，形成一个有效益的机制，激励农民发展生产。（《自述》204页）杜老还说：目前的不断调整，是平均主义思想在新的历史条件下再现。停止调整只能在一定程度上处理农村集体和承包户的关系，只是治标之策。根治之道，建议通过修改宪法，改变土地集体所有制，回到“耕者有其田”或土地国有农民承包使用，加上发育土地市场，有偿流转，取代行政调整。（《自述》283页）可通过立法，赋予农民完整的土地财产权，取代土地承包制。（《文集》1416页）现在法律只是赋予农民土地使用权，从长远看，最终要给农民完整的一束土地财产权。（《文集》1423页）

四、杜老的稳定土地承包关系思想

杜老关于稳定土地承包关系的论述，与其承包期长期化思想相辅相成，可以概括为三个方面：一是，一轮承包期内允许“大稳定、小调整”，倡导“生不增，死不减”；二是，后来越来越主张严格禁止土地调整；三是，稳定土地承包关系应法制化。

（一）一轮承包期内允许“大稳定、小调整”。1982年12月，杜老说：农村人口的流动和增减，会引起重新调整的要求。小调整只是零星进行，不宜大动作。（《文集》113页）1993年9月，杜老认为：土地使用权可以长期化，生不增，死不减，用国家法律形式予以公布，侵犯者承担法律责任。（《文集》577页）同年10月，杜老指出：每年都变动不行，你三两天就变动，哪有什么市场？最好能够实现“生不增，死不减”，添了人口不给加土地，老人死了不给减土地，产权要固定一个时期。（《文集》588页）同年年12月，杜老又指出：过去几年，按人口增减来调整耕地，大多数是三年一变，影响农民的政策稳定感。中央已规定承包长期化，在承包期内，应实行“增人不增地、减人不减地”。（《文集》628页）1994年5月，杜老指出：目前的问题是农民感到承包权不稳定，各地随人口增减，3年一动，原定15年承包期，各项制度尚未完全落实，即已到期。中央决定，延长承包期，30年为约定期，允许有偿转让使用权，倡导生不添，死不减。（《文集》661页）同年11月，杜老又指出：经过公决，可规定：“增人不增田，减人不减田”，以阻止频繁调整和继续分割耕地。新增人口，可用其他办法照顾。（《文集》687页）

（二）越来越主张严格禁止土地调整。1998年5月，杜老指出：作为农村人留下一块土地是必要的，需要把它当做家庭保险依靠。因而继土改平分土地、改革平均承包土地之后，人人一份口粮田，“生增死减”等也成为部分农民的要求。不是耕者有其田，而是有人就有田。此时如果把土地定期调整制度定下来，变成轨道依赖，既助长少数基层干部权力滥用，也会妨碍农民保护土地、建设土地，并制约长远经营意识的形成，加快土地质量退化。（《文集》833页）同年10月，杜老指出：中央提出土地承包稳定30年不变，我很拥护。我看土地占有不可能永远保持绝对平均。现在平均承包土地，只是在市场经济竞争中求得起跑线的公平。至于竞争带来的不公平，不能单靠行政手段，用调整土地的办法解决，那样就会影响农民的预期。如果农民认为你三五年就会调整一次土地，对产权的预期非常不稳定，那他就不会好好地投资了。真正的调整要靠市场，靠土地市场。（《文集》889页）同年12月，杜老又指出：在市场经济条件下，不断地用行政手段给农民调整土地，我们是不赞成的。用平均主义的办法调整土地，生一个人给一份地，死一个人取消一份地，这不是个好办法。（《文集》905页）增人不增田，减人不减田，目的在于避免对土地的频繁调整。最初贵州湄潭出现，并进行试验，其可贵价值就在于这种创造有市场意义。我们主张效率公平兼顾，起点的公平是必要的，过程的公平也是必要的。国务院规定，可以用5%的机动田来解决某些市场流转解决不了的土地问题，即市场失灵问题。按照5%的比例，全国20亿亩土地中就有2000万亩，够用了。重要的事情是发育土地市场。一方面强调稳定，另一方面要强调流动。流动不能靠频繁的行政调整，不能提倡随人口变化频繁调整，这是小农平均主义。必须靠市场优化土地资源的配置，它在这方面具有不可替代的作用。福利式分配应另有福利制度，用社会保障和财政转移支付的办法去解决。目前农村还得靠每个家庭，不应反对家庭内部调整。（《自述》204页）2000年1月，杜老指出：我们主张建立有偿转让的土地市场，以市场调整来代替人为调整。某些地区受人口增长的压力太大，农民又缺乏农外就业机会，可制定一些限制措施，防止过度频繁、大幅度的调整。如数量限制，在大约10%的土地范围内调整；时间限制，必须稳定5年～10年后才可调整；人口类型的限制，生小孩不调整，媳妇如转户可调整。对这些限制方法，还没有最终的意见。我看限制是必要的，无论如何不能使农民因为调整而不愿增加土地投入，实行掠夺性经营。（《文集》995页）2002年1月，杜老强调：中央做出决策，现行家庭承包土地政策30年不变，必须坚持贯彻执行，做到30年内生不增死不减，不论大调整小调整均应一律禁止。（《文集》1250页）

（三）稳定土地承包关系应法制化。1999年1月，杜老指出：稳定家庭承包制，必须就承包地建立一套法律保障体系，否则长期而有保障这句话就成了空话。土地家庭承包不能说是世界上最好的，但确是一种较好的制度选择。稳定这个已创造的制度是首要任务，其核心是为保障土地的长期使用权建立法律保障。（《自述》202页）2002年6月，杜老在给田纪云同志的信中指出：30年土地使用权，已经由1998年8月修订的《土地管理法》确定下来，1998年10月十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重要问题的决定》又进一步确认，要赋予农民长期而有保障的土地使用权。如果在新法中允许土地调整，其实际意义将是：农民得到的不是30年土地使用权，而是期限更短的使用权。（《自述》285页）在有明确允许调整的法律之下，农民将不会有长期的土地使用安全感，因此就没有动力在他们的地块上进行长期投入。重大的长期土地投入，都需要花很多年才能获得收益；一旦调整的思路被正式的重新引入，10年的时限也会被广大的村干部所突破。如果赋予村干部重新调整农民土地使用权的法律权力，那些少数对中央政策执行不力或阳奉阴违的村干部将进一步变本加厉，滥用这种权力，任意违背农民意愿搞反租倒包，扶持少数外乡老板或者大公司，从而造成大批农民失业现象。在中国2.1亿农户中，已经有8500万到9800万农户得到了法律规定的30年土地使用权合同(46.7%的农民)，他们对其30年的使用权充满信心(40.3%的农民)。如果在新法中允许土地调整，他们的使用权信心将受到严重削弱。这些农民将会认为，中央政策又要改变。这样一来，人大为建立农村法制所作的努力，将受到严重影响。用行政手段调整取代市场有偿转让，动摇土地使用权稳定的30年基本政策，并可能影响到国家的法制威信。

五、杜老的解决承包地细碎化思想

杜老关于解决承包地细碎化问题的论述，散见于其讲话和文章中。

杜老回忆指出：现实中不能令人满意的一个问题，就是土地分割得非常细碎。各地分配土地的具体办法，一是把土地分成上、中、下三等，按等级计算“分数”，然后按“分数”配给土地。但农民要求，分配时必须好坏搭配，结果不得不把好地、坏地平均分成了若干块，最多的一户农民有分到9块土地的。有一些地方是按产量，按上、中、下折成价，平均分配到户，尽可能的连片，按一片一片地分，产生的差额，用现金而不是用土地补齐。这就前进了一步，但所占比重不算大。（《自述》154页）1983年3月，他指出：有的地方土地分得过碎，成为不稳定的因素，应当引导农民逐步调整。尽可能通过经济办法，不搞突击，由农户双方协商，自愿自动进行调整。安徽滁县地区有过这种经验。（《文集》123页）同年9月，他指出：至于土地调整，主要是为了解决承包地过于零散，在目前生产条件下，应在自愿的基础上调换一下地块，群众是有要求的。（《文集》148页）同年12月，他又指出：实行联产承包制时，除少数地区外，农民大多不接受我们提倡的按劳承包，而欢迎按人承包，人人有一份责任田，肥瘦搭配。结果土地划得很零散，带来诸多不便。现在醒悟过来了，纷纷要求调整，稳定一个长时期。（《文集》155页）不少地方责任田划得太零散，不便耕作，费工费力。每户20多块，有的种丢了，有的种错了。农民希望每家“最好一块，可以两块，不过三块”。（《文集》156页）1984年3月，他指出：现在我们已经发现，有的地方土地分得过分零散。大部分地区是按人头或按人劳比例承包土地。这样，就把土地分得过于零散了。群众要求按人承包，这是可以理解的。对群众的意愿，不要勉强，只能通过实践经验，因势利导，加以调整。在经过了两三年实践之后，农民已感到确实不方便了，纷纷提出调整要求。因此，1984年中央1号文件提出建议：可以有组织的在自愿原则基础上，进行调整，叫“大稳定小调整”，以方便耕作。（《文集》190页）

六、学习领悟杜老农地制度思想的体会

杜老关于农地制度的一系列重要论述，博大精深，富有经济、政治及文化内涵。笔者研读后，对一些问题的认识豁然开朗，受益匪浅。同时，笔者也感到，受当时历史阶段、个人认知程度等方面的局限，杜老有的论述和观点值得商榷。也正因此，笔者在前些年学习研究的基础上，近期专门就杜老的农地制度论述进行了梳理挖掘，以完整深刻地理解其思想内涵，以及由各项政策所产生的现实影响，以期对当前和下一阶段的农地制度有所启迪。

（一）杜老是农地制度思想的集大成者。杜老诞生于1913年7月，逝世于2015年10月，享年102岁。他将毕生的主要精力，倾注于“三农”事业，特别是农村土地制度。从新中国建立前后的土地改革，历经农业合作化运动、粮食统购统销、大跃进和人民公社，到推行和完善土地家庭承包制，他都有独到精辟的见解，尤其是对于农地制度卓有建树。纵览杜老的诸多著述，深入领悟他对家庭经营、农地产权、承包期、承包关系、细碎化问题等各个方面的具体论述，颇感内容广博，富有智慧，思想深邃。

（二）杜老农地制度思想的深远影响。杜老的农地制度思想，是极为丰富和宝贵的财富，对于以“集体所有、承包经营”为特征的农地制度形成和完善，产生了广泛而深刻的影响。特别是承包期长期化、稳定承包关系等方面的思想，均转化为有关的中央政策和法律法规的核心内容。笔者尤其印象深刻的是，从杜老《给田纪云同志的信》可以看出，将要提交全国人大常委会讨论的《农村土地承包法》草案，包含一条允许在30年承包期内进行一次或几次土地调整的规定（比如说允许每10年调整一次），杜老对此提出了异议，并列举出通过这样一条规定至少可能带来九个方面的后果；2002年通过的《农村土地承包法》，充分采纳了杜老的意见，对土地调整作出了严格规定。杜老认为，一方面承包期要尽可能长，另一方面承包期内承包关系要尽可能稳定，两个方面合二为一，才能形成长期而有保障的承包经营权；在不触及土地集体所有制的前提下，实现农户承包经营权利的最大化，有利于经营者稳定预期、增加投入，从而刺激生产力的释放，促进农业生产的长期持续发展。

（三）杜老农地制度思想的主要缺陷。笔者经过反复研读、推敲，感觉杜老农地制度思想的一个特点是，重视效率、轻视公平。杜老说，“承包地怎么分配，我们提倡不要过分分散”，原想按劳动力分包土地，这是从效益原则着眼的；“群众实行的结果，是按人承包”。杜老指出，“不能提倡随人口变化频繁调整，这是小农平均主义”，“增人不增田，减人不减田，目的在于避免对土地的频繁调整”，“现在搞平均主义，却会破坏生产”。2002年5月，杜老以“稳定家庭承包制，严禁土地调整”为题撰文，强调指出，农村土地调整行为是对现行体制稳定的主要障碍，这与某种传统的平均主义思想有一定联系；“一人一份土地”被误认为是合理而合法的结构模式，实行起点公平是必要的，但起点公平不可演绎为结果公平；农民从生产需要出发，本能地了解产权必须保持稳定，稳定才可树立预期，才敢于投资，搞长期建设，实现增产增收。同年6月，杜老在给田纪云同志的信中，反对《农村土地承包法》草案中关于允许在30年承包期内进行土地调整的规定。总之，可以看出，杜老对于农地制度的设计，重效率、轻公平，认为“效率”与“公平”在较大程度上是对立的，平均主义的均田做法损害农业生产效率，认为“公平”应从农地制度外解决。因此，他越来越反对“搞平均”，越来越强调“要稳定”，主张严禁进行土地调整。这些主张和政策的后果是，造成农村有越来越多的无地农民，使这部分农民丧失了作为集体成员本应有的土地权益。随着30年承包期的实施，这个群体对多年没有承包地的意见越来越大，对等到二轮承包期满越来越没有耐心，这是目前一个比较突出的问题。