找回群众：基层治理的探索与重塑

吕德文

（华中科技大学中国乡村治理研究中心副教授）

一

群众路线在我国的政治生活中具有重要地位，既是意识形态合法性的来源，也是国家治理的主要手段。群众路线是一个矛盾的结合体，群众观点和群众工作方法之间是对立统一的关系。群众路线能否有效发挥作用，有赖于群众观点与群众工作方法的有效衔接。

群众观点是新中国意识形态的核心部分，“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”这一论断，颠覆了中国政治传统中的精英史观，确定了国家合法性并不来源于传统，而是根植于群众的认可。因此，保持党和群众的血肉联系就成为一项重要的政治原则。长期以来，干部“下访”和群众“上访”被认为是保持党和群众密切联系的重要渠道，以至于进入21世纪，信访问题再度引起党和国家的高度重视,；中央明确要求全党开展群众路线教育实践活动，新一轮的干部“上山下乡”运动在全国各地开展起来。由于我国在政治上确立了人民群众当家作主的地位，且中国共产党作为先锋队组织，主动与人民群众保持了血肉联系，群众接受国家机关为人民服务的宗旨，在群众动员中参与政治，在上访和下访的渠道内协商解决问题。

群众路线是新中国国家治理方式的重要组成部分，它是一套独具特色的工作方法。群众路线要求任何工作都必须领导和群众相结合，“从群众中来、到群众中去”，既延续了传统中国的政治智慧，也适应了现代国家建设的需求。由于确立了各级党委、政府在各项工作中的领导地位，强调条块之间的分工合作，使得群众路线具有集权成分，也具有典型的官僚制特征，保证了行政的效率；同时，群众路线始终强调群众动员的作用，客观上具有了公众参与的因素，符合科学决策的基本机制。群众路线内部集中与民主之间、官僚制与群众动员之间，是矛盾的结合体，新中国成功的国家建设表明，这一治理方式是成功的。

群众工作方法的成功，有赖于强大的群众观点。经过长期的革命战争，新中国的官僚体系较好地贯彻了为人民服务的精神，广大人民群众对党和国家也具有高度的政治认同。因此，群众工作方法可以在不断的“试错”过程中渐趋完善，并延续至今。比如，领导干部的调研，渐渐形成了个案（解剖麻雀）为主的方法，它综合运用了访谈、座谈会、蹲点、树典型等多种技术。个案方法难以避免特殊情况产生政策失误，但在“从群众中来、到群众中去”的反复循环中，可以很快纠正过来。再如，在处理央地关系上，渐渐形成了“锦标赛体制”。它曾经是“大跃进”错误的罪魁祸首，但不可否认的是，它至今在发挥中央和地方两个方面的积极性上起了不可替代的作用。在意识形态清明的时期，即便是群众工作方法出现了问题，一些政策失误也能被群众观点有效地平衡、修复；一旦群众观点含混不清，则群众工作方法只能依靠内部机制重新调整，难度大大增加。

改革开放后，我国出现了社会分层和利益群体分化，再加上权利话语的兴起，使得传统的群众观点发生了微妙变化。首先，改革开放催生了具有不同利益诉求的新社会群体，需要重新划分社会阶层。其次，权利话语为群众观点注入了新的意识形态因素。因此，群众运动不再由组织动员开展，维权旗帜下的自发的集体行动开始出现。这在一定程度上冲击了已有的群众工作机制，典型如信访体制，它本是密切党和群众联系的机制，属于群众政治参与的渠道，但却慢慢注入了政治抗争的内涵。这种剧烈的社会转型，要求群众路线必须实现现代转型，将已经崛起的权利话语吸纳进群众观点中，创新群众工作机制有效化解“依法抗争”。

二

在长期的国家建设过程中，群众路线逐渐形成了相对成熟的工作机制，它们已成为国家治理方式的重要组成部分，简约治理、中心工作和综合治理是其中的三大机制。

1．简约治理

传统中国的地方治理一直具有简约主义传统，表现为准官员和半正式的行政方式被广泛采用。群众路线继承了这一传统，通过阶级划分，以及在具体工作中团结少数积极分子作为领导的骨干，并凭借这批骨干去提高中间分子，争取落后分子，培养了基层治理的代理人；在具体的行政方式上，也大量采用软硬兼施、正式权力的非正式运作等方式进行。简约治理是熟人社会的治理，由于代理人能够充分掌握地方社会的信息，且能够熟练运用地方性规范制衡被治理者，因此，对于正式行政而言，代理人体制是简约主义的。

简约治理需要解决两个问题，其一，代理人有可能成为赢利型经纪人，蚕食公共利益，其二，边缘人的崛起有可能瓦解地方性规范，让半正式的行政方式捉襟见肘。中华帝国时期主要依靠双轨政治来解决这一问题，士绅既接受了儒家教化，又能有效规制边缘人，在自上而下及自下而上的政治双轨中起到接点作用。清末以降的国家政权建设摒弃了无为政治，一些地方边缘人取代士绅成为代理人，导致了国家政权建设内卷化。群众路线较好地解决了国家政权建设内卷化的问题，群众动员不仅建立了全新的国家观，让群众观点有效地规制新的政治精英，且建立了新的政治参与机制，让群众监督地方代理人。

在简约治理这一机制上，当前的群众路线面临着双重挑战，一是支撑代理人体制的熟人社会性质的改变，二是群众动员机制的式微。半熟人社会，尤其是灰色社会的存在，使得代理人很难充分掌握地方社会的信息，原有的地方性规范也逐渐瓦解，边缘人重新崛起，而群众动员的式微，又让代理人的监控机制丧失殆尽。因此，地方治理有陷入内卷化的危险，为了防止这一恶果，只能进一步加强正式行政体系的建设，并最终弱化代理人体制。

2．中心工作

近代以来开启的国家建设，改变了帝制时代的无为政治理念，强国富民成为国家的首要任务。但是，弱小的国家能力与艰巨的国家建设任务之间存在巨大的反差，这在国家治理领域主要表现为，正式行政力量无法处理日益增加的行政事务。简约治理机制部分解决了这一问题，通过代理人体制的行政架构，分担了诸多地方治理任务。然而，仅仅依靠半正式行政力量的补充是远远不够的，还需要提高正式行政的效率，做法之一就是打破科层制对行政力量进行重新组合。这就是毛泽东同志在《关于领导方法的若干问题》所说的，领导人员依照每一具体地区的历史条件和环境条件，统筹全局，正确地决定每一时期的工作重心和工作秩序，并把这种决定坚持地贯彻下去，即在任何一个地区，一段时间内只能有一个中心工作，辅以第二位、第三位的工作。这种按照工作重心重新组合行政力量以提高工作效率的做法，便是中心工作机制。

中心工作机制已成为我国行政运作的重要组成部分。改革开放以后，社会治安工作形成了“严打”机制，每年或每段时期都有一项重点打击工作，公检法相配合，保证“从严、从重、从快”的效果。近些年的城市管理也大量采用了类似机制，一段时间内集中力量“整顿”某项突出问题，所有的城市管理力量统一调配、统一指挥。中心工作机制甚至取代了日常工作机制，行政力量的改组常态化，这在基层政权的运作中表现尤为突出。20世纪90年代，计划生育和税费征收成为乡村两级组织的中心任务，“计划生育工作组”和“税费征收小组”普遍取代原有的“七站八所”，成为基层组织的实际运作机构。近些年新出现了招商小组、新农村建设小组，表明不同时期的工作重心有所改变。中心工作是随着不同时期工作重心的变化而改变的，因此，它具有典型的运动式治理的特征。

只不过，大多数中心工作已无法动员群众，只在官僚体系和半正式的行政体系内进行动员。为了保证中心工作的有效开展，行政系统形成了压力型体制，一级行政组织为了完成上级下达的目标，将这些目标分解为数量化的任务和物质化的指标体系，层层量化分解，派给下级组织和个人。为了保证实现目标，一般配以目标管理责任制，重要的指标则实行“一票否决”制。在这一体制下，每一级行政组织都在这些评价体系的压力下运行。压力型体制虽然有利于保证中心工作目标的实现，但却很难对中心工作的实施过程进行监控。但恰恰是在中心工作的实施过程中，下级组织尤其是基层组织和街头官僚，容易在压力之下进行选择性政策执行，甚至是执法犯法。

3. 综合治理

中心工作机制要求所有的行政力量统一计划、统一行动，这就必然延伸出综合治理机制。综合治理在第一个层次上是加强各部门之间的分工合作，明确各行政机构的职责，这在本质上属于官僚制建设的一部分。社会治安领域的“严打”和城市管理中的“整顿”，基本上属于此类，公、检、法各部门只是在“严打”过程中加强配合、协调，各级综治委属于协调机构，而非行政上级；公安、城管、建设等部门在城市管理“整顿”中的配合，各自的执法权也保持完好，城管局仍只具有相对集中行政处罚权，城管委也属于协调机构，直接行政负责人仍是各级政府及主管单位。

综合治理在第二个层次上是行政力量的临时重组，各行政人员除负有机构职责外，还负有“兼职”完成中心工作任务的职责，这具有反官僚制的特征。行政力量的重组往往发生在专业化不够强的机构内部。比如，乡镇政府虽然是一级政府，是典型的科层组织，但由于政府内部的各部门专业化程度并不高，使得乡镇党委、政府倾向于打破科层制，围绕中心工作重组行政力量。因此，一个乡镇政府的工作人员既可能是计生专干、还可能是驻村干部、新农村建设工作组的成员等等。公安、土地管理等实行垂直管理的机构，虽然与乡镇街道的其它部门相比专业化程度较高，但在其系统内部专业化并不明显，机构内部的行政力量也不时重组。

综合治理意味着处理好群众路线各层次、各部分间的对立统一关系。为了实现各部门协调一致，齐抓共管，一般实行党委领导、政府负责，实现“一元化”的领导。而为了依靠广大人民群众，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，就要实行广泛的动员。很显然，官僚制和群众动员的相互协调是综合治理的应有之义。改革开放以来，在中心工作机制和压力型体制之下，官僚体系的动员是极为高效的，但对半正式行政体系及群众的动员却逐渐式微。前已述及，代理人体制实际上在渐趋弱化，而在毛时代广泛采用的各种代表会、干部会、座谈会、群众会，在会上举行苦主控诉等群众动员手段已基本上丧失。

三

作为国家治理手段的群众路线，发轫于革命战争时期，成熟于建国初期的土改、镇反、改造旧官僚系统等运动中，广泛运用于社会主义建设时期，已成为中国独特的国家性质的重要构成部分。但是，随着国家治理的转型，群众路线也面临诸多挑战，简约治理、中心工作和综合治理机制无不在实践过程遭遇困境。

改革开放后，我国的基层治理环境发生了重要变化。首先，熟人社会性质发生了改变。无论是乡土社会还是单位制下的城市社会，都是熟人社会。熟人社会是一个全信息社会，基层干部与群众之间并不存在信息不对称问题。因此，在熟人社会的治理中，基层干部能够极为简约地掌握被治理者的信息，并在此基础上对群众作出合理的分类。熟人社会还是一个人情社会，具有较强的地方性规范，基层干部可以采用各种半正式行政方式，提高了行政效率。然而，在半熟人社会和陌生人社会中，信息不对称使得基层干部无法对群众进行有效地分类。在社会分层与利益分化的背景下，事实上出现了一些以谋取私利为目的的“钉子户”，它瓦解了地方性规范，并迫使正式行政介入基层治理领域。其次，随着市场化媒体“政治化”与政治性较强的媒体“去政治化”的双向运动，权利话语已深入人心。与传统的群众动员形成鲜明对比的是，媒介动员在舆论监督的旗帜下，具有明显的“反体制”特征，它已非地方治理合法性的主要来源，而是基层治理的巨大挑战。一线行政被置于舆论和制度的有效约束下，一些有效的行政手段因为与法规相冲突而被禁用，基层治理渐渐失去了灵活性。

为了应对这些重要变化，行政系统经历了一个明显的去政治化过程。基层治理保留了诸多群众动员技术，源于毛时代的干部下乡蹲点，在驻村干部制度中被延续下来；源于20世纪60年代的群防群治，渐渐成为改革开放后社会治安综合治理的主要制度依托；建国初期建立的信访制度，俨然成为当前社会管理的主要抓手。然而，这些具有重要意识形态色彩的群众动员技术，无不经历了“去政治化”和逐渐“行政化”的过程。驻村干部制度下的干部实际上已不驻村，更无可能和农民“三同”（同吃、同住、同劳动），驻村干部实际上已演化为村干部与乡镇政府之间科层组织的中间层；作为群防群治载体的治安联防队员，已完全丧失了群众性，20世纪90年代后开启了专业化过程，近些年，治安联防队事实上演化为公安机关的协警队伍；信访制度本是加强党和群众联系的主要渠道，一度是群众动员的主要手段，但近些年来，信访体制渐渐成为维稳的专门机关，是处理社会管理事务的行政机关。

与行政系统“去政治化”相伴随的是，一些社会问题却不断“政治化”。20世纪90年代的农民负担问题，是中央主动政治化的结果，其政治动员的对象是官僚系统，而非群众。但它迎合了群众观点，意外地鼓励了农民维权抗争。近些年来，一些民生问题逐渐成为民众上访和抗争的主要动因。而随着市场化媒体和自媒体的发展，媒介动员在民众抗争中起到了决定性作用，普通民众抗争的专业性和政治性都大大加强，抗争政治逐渐成型。

由于行政已经去政治化，甚至执法化，使得传统的群众工作机制失去了政治土壤。从行政理性化的角度上看，无论是群众动员还是官僚系统内的动员都是极为忌讳的。因此，越来越多的行政事务在专业化的旗帜下，摒弃了简约主义传统，并摆脱中心工作和综合治理的束缚。在行政执法化的过程中，受程序主义的约束，地方治理逐渐摒弃了半正式行政，转而求助于更为复杂、却更为低效的行政策略，陷入了策略主义的陷阱。

恰恰是群众路线内存在多重的对立统一关系，使得贯彻群众路线成为一项政治智慧。在相当长的时间内，过于彰显政治性，过于频繁地开展群众运动，破坏了行政理性化，影响了行政效率。而现在面临的问题是，过于规避政治性的官僚制行政必然会出现脱离群众的严重问题。当务之急是要防止群众路线机制的异化，重塑基层治理。

四

就国家治理的绩效来说，群众路线有其合理性，它具有“纯粹”的官僚制所不具备的优点。并且，就其实践特征来看，它适应国情，且符合公共行政发展的未来趋势。因此，需要找回群众路线在国家治理中的中心地位。

群众路线一开始主要是作为国家政权建设的途径出现的。在革命战争时期，为了有效地宣传发动民众，获取民众的支持，中国共产党人逐渐摸索出了一套行之有效的群众工作方法。这一方法可以简单地表述为“领导和群众相结合”，其重心在群众动员，而非官僚制建设。因此，长期以来，“领导”是服务于群众工作的，政权建设也是围绕着中心工作开展的。很多经验研究表明，正是通过诉苦等民众动员技术，通过建立农民协会、民兵组织等群众组织，使得土改、士兵改造、镇反等运动顺利开展。运动过后，这些群众组织逐渐转变为基层政权和半正式行政的一部分，革命的意识形态也成为新政权合法性的来源。即便是在国家政权建设取得初步成效，国家治理渐入常态化后，新政权仍然保持了鲜明的群众性和动员性，群众动员甚至成为官僚制建设的一部分。

改革开放后，群众动员逐渐转向了官僚制建设，群众工作开始服务于“领导”经济建设和社会管理。在官僚制建设的过程中，依法行政逐渐主导了群众工作，由于一些准官员如村干部、治安联防队员、城市管理协管员等不具备执法资格，一些半正式的行政方法如做工作、办学习班、亲属共同负责制并不符合执法程序，大量的群众工作逐渐退出了国家治理领域。而为了弥补行政力量的不足，群众组织逐渐专业化，成为正式行政的一部分，其典型是治安联防队逐渐转化为协警队伍。总体上看，官僚制建设的过程同时是群众动员式微的过程。“严打”、“整顿”等看似具有明显动员色彩的领域，实际上只是运动式治理的手段，并无群众动员的特征。治安联防、协管甚至村（居）委会，尽管名义上保留了群众组织或自治组织的性质，其实质运作却已高度官僚化。

20世纪90年代，是我国出现基层治理危机，强调官僚制行政建设，以及进行以市场化改革为导向的乡村治理体制变革的时候。与此同时，全球掀起了一场以治理理论为核心的公共行政革命，它试图融合价值与效率，主张去中心化，多中心治理，反对夸大市场作用，塑造多层级的治理结构。群众路线与治理理论具有不谋而合之处，比如，当前我国大力学习推广的西方社区警务战略，正是源于群防群治实践，它融合了群众观点与群众工作方法，主张通过动员群众，让群众性组织参与地方治理。从群众中来到群众中去的方法，既高效地完成了国家建设，国家权力前所未有地深入到社会；又能有效地进行国家治理，地方治理充分发挥半正式行政的优越性，实现了去中心化。群众路线为国家治理提供政治原则，事实上，群众观点的绝大部分原则也为普通民众所接受。群众路线还为基层行政提供范式，这些群众工作机制甚至取代了通行的官僚制行政。群众路线甚至还不断创造一些行政技术，以适应不断变化的基层治理环境。总之，群众路线具有多层次的治理结构，既有原则性，又有灵活性。很显然，改革开放后我国的基层治理经历了官僚制行政不断扩张的过程，上世纪90年代的基层治理危机，本质上是正式行政侵蚀半正式行政，以及不断官僚化，从而导致单一中心治理的结果。

群众路线还具有历史延续性，它承接了传统中国地方治理中充分运用准官员和半正式行政的做法，架构了新的代理人体制，综合治理的机制也符合儒法合一的治理方式，甚至中心工作机制也可以在历史上的应急管理体制中找到影子。就如司法领域马锡五审判方式所彰显出来的，群众路线是传统中国的治理技术、西方的官僚制行政以及列宁主义的组织手段相结合的产物，具有极强的适应力。

当然，群众路线本身需要与时俱进，很多时候未能贯彻群众路线，并非领导者没有注意工作方法，而是既有的群众工作方法已不适应当前的基层治理环境。在群众观点上，权利话语的兴起让普通民众对个体利益的维护异常敏感，也更加强烈地要求政府为人民服务。而事实上，权利话语的兴起必然导致依法行政（以防止侵害公民权利）。一旦进入官僚制行政的逻辑，一线行政人员的自由裁量权将受到约束，官僚体制的惰性导致民众的需求无法及时、充分地得到满足。在群众动员上，改革开放后，国家治理领域几乎未曾进行过组织动员，但随着市场化媒体和网络的兴起，媒介动员在推动公共政策变革上的作用越来越大。在这个过程中，地方政府不可能有效应对媒介动员，群众动员的主动权已不在组织，而在媒体，这注定地方治理中的群众工作机制难以奏效。

当务之急是，找回群众路线在国家治理中的中心地位。一方面，应该重新审视群众观点在官僚制行政中的意识形态指导作用，让政治与行政的关系重新获得平衡；应该重新重视群众性组织在地方治理中的不可替代的地位，让正式行政和半正式行政相互配合；应该重视群众工作机制在国家治理中的优越性，让专业化与综合治理之间有效衔接。另一方面，如何让群众观点有效地吸纳权利话语，让群众动员适应媒介动员时代，是群众路线重新焕发生机的关键。

原文系《找回群众：重塑基层治理》结论，发表于《领导科学》2016年4月上。

找回群众：重塑基层治理 | 吕德文著. 北京：三联书店·生活书店，2015.10