土地利用上的先行劣势

贺雪峰

一、

中国政治上一个好的传统是先试点再推广。中国区域巨大、人口众多、国情复杂，任何改革都先进行试点，再对试点进行总结完善，在此基础上获得经验再行推广，就可以降低改革失败的风险，提高改革的成功率。

中国改革开放是从沿海开始的，或沿海地区是走在全国前面的，不仅经济发展速度远远走在全国前面，而且经济发展遇到的各种制度障碍和各种利益争执都需要通过改革来破除和解决。沿海发达地区走在全国前面，遇到问题进行的改革就对全国具有示范意义，就对全国基本政策与制度产生重要影响。因此，改革开放以来，沿海发达地区成为中国改革开放的先锋，其制度创新深刻地影响了全国政策与制度走向。

土地制度也是如此。经济快速发展，一部分价值附着在不可移动的土地上。如何分享土地上的巨额增值收益成为各方利益主体争夺的焦点，之前相对比较简陋的政策和制度规定无法应对复杂而激烈的利益争夺，因此就要求有更多更复杂的制度创新。发达地区不断进行的制度创新及发达地区因此对国家层面制度改革的需求，必然引发国家层面的关注，国家对沿海发达地区土地制度改革实践的关切，对其制度创新的吸纳，最终将发达地区的土地制度或改革诉求上升到国家意志，成为影响全国的制度安排。这样一来，发达地区获得了与其地位不相称的对国家制度的影响。荒谬的是，发达地区当前遇到并正在改革以解决的问题，也许全国大部分地区都不存在，表现在土地制度上面就是，当前发达地区土地制度改革的焦点是土地上附着价值如何分配的问题，而中西部地区土地上却很少有这样的高额价值附着。为了保护土地资源，在发达地区进行了复杂的且成本极高的改革创新，而土地资源丰富的中西部地区的土地却缺少基本的价值附着。

二、

前不久到珠三角调研发现，珠三角核心区域，无论农地还是建设用地，几乎都已进行了建设。以深圳为例，1980年代为了发展“三来一补”加工业，地方政府鼓励村社集体和农民用土地入股建房子。村社集体建厂房出租，农民则建高层住宅出租。快速经济发展掩盖了土地无序建设中存在的问题。待发展到一定阶段才发现，缺少规划的土地开发相当不合理，而且无序建设很快就耗尽了有限的土地资源。更重要的是，所有建在土地上的建筑或已经开发的土地上面都已经附着了大量的既得利益，珠三角核心区的农民成为了土地食利者。待到经济发展到一定阶段，城市要发展，产业要升级，才发现已经无地可用，因此就要进行“三旧改造”，就要“腾笼换鸟”，无论是“三旧改造”还是“腾笼换鸟”，都必须补偿现有土地上附着的既得利益，广州市仅仅一个猎德村的改造，地方政府就花费四、五十亿元财政资金，而珠三角需要改造的城中村和村中城何止千万个。珠三角不仅新的产业难以落地，而且进行城市基础设施建设的成本也极高。广州建到佛山的轻轨，征地拆迁成本极高，我们调研一个村，一个农户开口要拆迁补偿竟是50亿元。农民将农村建设用地拍卖给万达集团，每亩费用达500万元，村民每人可以分得数十万元，地方政府不仅没有获得“低价征地高价卖出”的土地财政，而且还要花巨资进行城乡基础设施建设。珠三角经济增长所产生的财富大量进入到不劳而获的当地农民（地主）手中，珠三角已经形成了一个巨大的土地食利阶层。

以“城中村”改造为代表的“三旧”改造显然不是珠三角的专利。全国几乎所有特大城市和大城市都有城中村改造的几乎无法完成的艰难任务，都有这种历史遗留下来的现在需要面对解决的困难问题。上海在全市推行土地减量化政策，主要是拆除过去不在规划区的乡村工业，为了鼓励村社集体拆除乡村工业，上海市政府不仅安排了进度要求，而且给以巨额奖励，一个村若可以拆出50亩建设用地并复垦，就可以得到三、四千万元的政策奖补。上海市奖励的力度甚至超过中西部地区中小城市工商建设用地招拍挂的价格。浙江近年来大力推进美丽乡村建设，搞“三改一拆”，主要是拆违，成本极高，反弹很大，甚至已经影响了地方经济的成长。北京不仅仍然有着很多城中村难以拆除，而且周边地区遍布小产权房，承认不承认现在都很不好办。苏南早在1970年代开始发展乡镇企业，农地上建了很多工厂。现在这些性质虽然是集体所有却早已进行建设的土地上的乡镇企业可能早已破产了，这样的农村集体性质经营性建设用地如何使用，在制度上也存在问题。

沿海发达地区和特大城市大城市是中国经济增长的中心，在发展的过程中，因为建设规划和土地制度安排的落后，这些地区形成了种种历史遗留问题，这些历史遗留问题不解决，作为中国经济增长中心的沿海发达地区和特大城市大城市就可能陷入规划继续无序，项目无法落地，土地资源无法为经济发展保驾护航的困境。如何解决这些历史遗留问题就成为了经济发达地区既头痛又不得不想方设法解决的难题，解决办法有二，一是花巨资补偿利益，通过补偿附着在不可移动土地上的既得利益，清空土地上的附着物，让土地成为一张白纸，以在这块清空地上附着物的土地上画最美最好的画，做最应当进行的建设。二是进行补救性的制度改革，消化问题及防止产生新的问题。

先行发达地区土地利用上出现大量历史遗留问题可以说是事出有因。以农村集体建设用地为例，本来按《土地管理法》，所有建设用地只能申请国有土地，不应当出现集体经营性建设用地这样一个名目，但是，无论是珠三角还是长三角，地方经济发展过程中，《土地管理法》或者根本就没有出台，或者刚出台时执行并不严格，全国农村普遍都在集体所有土地上兴办乡镇企业，并得到国家政策鼓励，沿海发达地区占据区位优势和政策先机，到《土地管理法》严格执行时，已有相当数量（数千万亩）集体土地用于经营性用途，这个意义上讲，不能说长三角、珠三角集体经营性建设用地是违法的，而只能说是历史遗留问题。再如城中村，在城市发展初期，城市政府往往只征收了村社集体的耕地而没有改造村庄，村民在自己的宅基地上建房出租，随着城市快速发展与扩张，城中村问题越来越严重，但这并非城中村村民有意违法。虽然实际上城市发展到一定阶段城中村村民在灰色地带进行了大量宅基地上的违法扩建，但一是法不责众，二是毕竟事出有因，城中村改造成为城市政府极为头痛的难题。再如小产权房，最早深圳发展“三来一补”加工业，为外来农民解决住房问题，甚至发文鼓励农民在自己宅基地上建房，这样产生的小产权房有着复杂的原因，也并非只是违法的问题。诸如此类因为经济发展而使附着在土地上的利益争夺变得激烈，从而导致不可移动土地上附着的利益反过来严重影响了地方经济发展和城市建设，这样就造成了发达地区在土地利用上的先行劣势，以致于发达地区不得不花费巨资想尽办法来解决这些历史遗留问题，弥补因此出现的各种矛盾。这种情况下面产出的发达地区的制度创新显然并不是什么先进经验，而只是沉重教训。

相对于发达地区，广大的中西部地区经济发展相对落后，土地资源丰富，且土地开发普遍较晚，土地上附着的既得利益较少。因为发达地区先行探索所积累的经验和教训，国家建设规划和政策法规设计上，都及时进行了制度安排，从而防止了土地建设上的混乱局面。正是得益于发达地区土地建设上的教训，中西部地区土地建设和管理比较规范，就使得中西部地区的土地如一张白纸，可以画出最新最美的图画。这幅图画中，最为重要的是利用了中国土地公有制的优势，通过土地用途管制和征地制度做到了土地非农使用增值收益的涨价归公，结果就是，在经济发展和城市扩张的过程中，一方面，更多农地被国家征收为城市建设用地，农地非农使用增值收益的主体部分以土地财政的形式变成城市基础设施建设的主要资金来源，一方面，良好城市基础设施和有序建设规划又为经济增长和城市发展提供了基础条件。中国经济发展尽享中国土地公有制的巨大“制度红利”，这也是中国创造持续数十年经济增长奇迹的土地制度方面的原因。

因为吸取了沿海发达地区的教训，有国家制度的保障，中西部地区相对落后的发展在土地利用上反而享受到了土地制度安排的后发优势，正是严格的城市规划和土地管理，使中西部地区经济发展和城市扩张可以避免土地食利集团的分利，可以依据地方发展的需要来进行最佳建设，来画最新最美的图画。

也就是说，当前中西部地区在土地利用上具有沿海发达地区不可比拟的后发优势，沿海发达地区在土地利用上则存在着严重的先行劣势。当前土地制度改革主要是为解决经济发达地区在先行过程中遗留下来的各种历史遗留问题，而后发广大中西部地区根本就不存在这些历史遗留问题，因此也就完全不必也不应当学习发达地区土地制度改革的经验。国家就更不应当以发达地区先行劣势下的土地改革经验来指导全国土地制度改革。当前发达地区土地利用上存在的最大问题是已经形成土地既得利益或土地食利者集团。现在有人鼓吹通过土地制度改革来让农民获得土地财产性收益，说白了就是要让农民当土地食利者。世界上没有无缘无故的财富，农民当土地食利者不是发达地区的优势，现在沿海发达地区正困扰于此，正要解决这个困扰，有人却将此当作中西部地区土地制度改革的经验来推销，实在太荒唐。

当前正在全国推进的33个封闭运行的土地改革试点，包括15个农村建设用地入市改革试点，15个农村宅基地改革试点，3个征地制度改革试点。这33个试点一定要吸取沿海发达地区土地利用上的教训，真正明确沿海发达地区在土地利用上的先行劣势，而充分发挥中西部地区在土地利用上的后发优势。

令人焦虑的是，当前正在推进的33个土地制度改革试点似乎正将发达地区的先行劣势包装成为了制度优势，而中西部地区却将本来的土地制度优势置于一边，正专心致志地、高成本地、根本就不可能复制推广地学习沿海发达地区落后的做法。

必须改变当前33个土地改革试点中可能存在的这种严重误会。

2016年5月15日下午