市县“多规合一”在探索中前行

赵国品图

 
    从近两年的试点实践来看，各地积极解决规划交叉问题，效果明显。实际上，在此之前，在新型城镇化快速发展的背景下，出于协调实施的需要，部分地区已开展了“多规合一”的尝试，探索“多规合一”已成为新型城镇化阶段的重要内容。而且，“多规合一”的探索也由最初的“两规合一”到后来的“三规合一”，再到现在各地的“四规合一”和“五规合一”等，各种规划之间相互协调的要求逐步在提高。
     “多规合一”的核心是解决规划“打架”问题。因此，从各试点的探索来看，在从“多规合一”到“一张蓝图绘到底”过程中，不可避免的出现了一些问题。首先在规划理念方面，总体规划上要求统筹全局，关注的是总量、结构、就业、收入等发展型的目标，强调发展优先，然而城乡建设规划上关注的是城乡发展中的具体问题，关注的是城市规模、人口集聚和公共设施等扩张性指标。强调的是建设，这就必然导致上下级在规划上“打架”。其次，在规划管理机制方面，规划编制、审批、实施的职能过于分散。发改部门负责综合协调，相对宏观的角度难以解决空间合理组织的全部细节问题，建设部门则侧重物质空间建设，没有统筹发展全局的职责，然而国土部门则偏重强调耕地保护这一个目标，与快速推进的工业化、城镇化矛盾较为尖锐，这就增加了规划融合的困难，再次，由于各部们的利益不同使得各部门在规划衔接方面难以有效进行，衔接不透、相互掣肘的情况时有发生。
    总体来看，目前规划的矛盾冲突主要发生在土地规划和城乡规划之间，这两类规划都是对空间进行划定的、比较直观的规划。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干指导意见》提出，要在有条件的城市探索城市规划管理和国土资源管理部门合一，从而达到“两个规划一个部门”的效果，改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系。这一意见的提出，为统筹优化生态空间、生产空间、生活空间，实现“多规合一”的蓝图建设奠定了基础。
    目前，“多规合一”试点工作已基本完成，取得了几方面成效：一是各类重叠用地在“多规合一”中得到合理调整；二是生态底线在“多规合一”中得到落实；三是进一步理清新的经济增长点；四是促使最大限度简化了行政审批事项。
不过，值得注意的是，推进“多规合一”是一项长期复杂的工作。“多规合一”改革近两年来完成了大量基础性工作，然而要实现对总体规划的实施、约束、管理、监督、执法上的“合一”,形成可复制、可推广的经验，还需要进一步完善，形成与“多规合一”相配套的政策法规体系，更进一步的改革还应继续展开。