【成果说明】

厚积薄发聚焦三农 知难而进贡献良策

——民革辽宁省委为“农村土地承包经营权确权”工作建言

农村土地承包经营权确权登记颁证工作，是一项事关农村改革发展全局和农民切身利益的基础性、根本性工作，党中央、国务院高度重视。从2011年，农业部会同相关部门组织开展农村土地承包经营权登记试点工作以来，中央密集出台了多个文件对这项工作做出具体部署。去年底，中办、国办又印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确提出了农村土地确权的时间表和路线图，要求用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证任务。今年2月，农业部等六部门联合下发了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，对确权登记颁证工作做出全面部署。目前，农村土地确权工作正在全国各地推进，随着工作的不断深入，一些焦点、难点问题也逐渐暴露。

为此，2014年6月民革辽宁省委会迎难而上，研究决定发挥民革在“三农”和社会法制领域参政议政的优势，把“农村土地承包经营权确权登记颁证”作为重点议政调研课题。民革辽宁省委主委施中岩、副主委温雪琼、赵澍领衔调研组，全程参与课题切入角度设定、调研提纲论证、调研组成员确定、调研地点选择，以及实地考察的全部调研过程。2014年5月，施中岩主委又亲自带队，到辽宁铁岭、锦州两市开展专题调研，获取了丰富的第一手资料。历时14个月，跨越辽、吉、黑、川四省，经过13次会议反复研讨和论证后，调研组最终形成了题为《关于允许在农村土地确权中“调地”的建议》调研报告。

报告指出，应高度重视确权中那些百姓诉求强烈、地方政策把握不一的问题，尤其是在此次确权过程中，是否允许同时处理人地矛盾，即是否允许“调地、动地”问题，这是地方政府和农民的普遍关切，亟需国家做好顶层设计和制度安排。

报告建议，应该允许在此次农村土地承包经营权确权工作中对个别人地矛盾冲突严重的地方进行土地“微调”。并提出调地的“三项依据”和“四个原则”。三项依据：一是二轮承包以来积累了大量的人地矛盾，使“微调”成为迫切需要。二轮承包以来，各地形成了农村土地“增人不增地、减人不减地”的基本政策，导致了相当一部分人没有分到承包地。土地确权后,承包关系将长久不变,因此农民对“公平”的诉求极为强烈，这成为农村土地确权工作推进中的最大阻碍。二是此次土地确权登记进程中存在大量“多地”问题，使“微调”成为相对可能。在东三省、内蒙等试点地区，普遍存在实测面积高于二轮承包面积的情况。对多出的土地，少地农户有了很高的调地预期，出现了新的“要地”高潮。三是“不调不动就搞不下去”使“微调”成为无奈选项。在多年不调地的村里,农民希望调地后再确权,这样才起点公平。因此，在这些村不调不动就搞不好、搞不下去，地方政府无奈之下只得选择了先行调地，才使得确权工作能够顺利进行。四项原则：一是法律先行协调统一的原则。建议中央对调整农村土地关系的法律法规进行深入研究，及时修订《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》等与当前形势不相适应之处，完善农村土地承包经营权流转办法、《农村集体土地征收》等相关法律法规。二是稳定为前提微观调整的原则。调地应以“大稳定”为前提，坚持公平平等、保障底线，在二轮土地承包的基础上，允许对承包地分配严重不合理的个别村做部分调整。对实测面积多出承包合同面积比例较高的部分，调出多地部分优先用于保障无地或少地农民，其余再进行二次分配。三是因地制宜村民自治为主的原则。“调地”问题事关重大，中央一方面要有相关的权威性法律法规政策性文件加以指导约束，也要留给地方基层组织和村民委员会自主创新的空间，允许各地干部群众在不违背国家基本法律法规的情况下，发挥村民自治组织的作用，根据各地实际情况做出“调地”的实际操作办法规程。四是丰富纠纷解决机制的原则。大力加强和进一步丰富调解的方式，充分发挥德高望重的第三人、村委会、基层乡（镇）人民政府、司法所等调解作用，并将调解贯穿于仲裁和诉讼之中。建立和规范农业承包合同仲裁机构，在立法上建立农业承包合同纠纷的仲裁前置制度。法院要坚持依法办案，慎重处理，引导群众依法解决纠纷。

此报告得到了全国政协重视。在7月2日召开的全国政协第三十四次双周协商会上，民革辽宁省委副主委温雪琼代表辽宁民革课题组受邀参会，并做题为《建议允许在农村土地确权中“调地”》的会议发言。虽然提交发言材料的时间已逾全国政协本次协商会提交材料的最后期限，但用全国政协领导的话说：“这份材料观点新颖、论证有力”，温雪琼还是凭借着过硬的建言材料搭上了双周协商会以材料选择委员参会的“末班车”，为全国土地确权工作相关政策的出台提供了可资借鉴的意见和建议。

7月23日，中共辽宁省委召开民主协商会，民革辽宁省委主委施中岩又将调研中的部分情况，结合辽宁实际向中共省委提出“进一步加强辽宁土地确权工作的建议”，受到中共省委领导和有关部门的重视。

逆水行舟不进则退，只有知难而进才能攻坚克难，辽宁民革人正是凭借着自己的学识、智慧和开拓进取的精神在参政议政舞台上演绎着一曲曲美丽的乐章，为经济和社会发展贡献着自己的力量。

【图片】

调研组与村民交谈，倾听他们的诉求

调研组与村民代表和一线工作人员座谈，了解情况

调研组在调研中观看土地规划展板

【入围成果】

关于允许在农村土地确权中“调地”的建议

农村土地承包经营权确权登记颁证工作，是一项事关农村改革发展全局和农民切身利益的基础性、根本性工作，党中央、国务院高度重视。从2011年，农业部会同相关部门组织开展农村土地承包经营权登记试点工作以来，中央密集出台了多个文件对这项工作做出具体部署。去年底，中办、国办又印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确提出了农村土地确权的时间表和路线图，要求用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证任务。今年2月，农业部等六部门联合下发了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（以下简称《意见》），对确权登记颁证工作做出全面部署。

目前，农村土地确权工作正在全国各地推进，随着工作的不断深入，一些焦点、难点问题也逐渐暴露。从2014年6月开始，在民革中央的领导下，辽宁与吉林、黑龙江的民革省委开展了农村土地承包经营权确权颁证工作中存在的问题进行联合调研。调研组历时一年多时间，对东北三省、重庆、成都、安徽等地情况调查了解，除深入研究国家的有关政策法规、省市地方的实践经验外，还直接到田间炕头，与村干部、普通农民面对面沟通交流，倾听他们的真实声音，力图在深入推动农村改革的进程中“参政参在点子上，议政议到关键处”，体现民革作为参政党的责任与担当。

在调研中我们发现，对农村土地经营权确权颁证工作农民比较认可，绝大多数地区试点工作进展平稳，辽宁等地没有出现一起因土地确权纠纷引发的上访案件。但是，从调研地区的情况反馈来看，确权工作矛盾重重、错综复杂，原来一些长期积累的矛盾在确权中集中凸显，虽然各地对一些具体的问题提前作了预案，但是工作中仍有一些百姓诉求强烈、地方政策把握不一的问题。而其中最为突出的就是在此次确权过程中，是否允许同时处理人地矛盾，即是否允许“调地、动地”问题，这是地方政府和农民的普遍关切。

农业部等六部委的《意见》中提出对局部性的问题，鼓励各地按照“一村一策”或“一事一议”的办法，通过实行差异化、区别性的措施予以解决。但是否允许“调地动地”这样的原则性问题，亟需国家做好顶层设计和制度安排。我们认为，应该允许在此次农村土地承包经营权确权工作中对个别人地矛盾冲突严重的地方进行土地“微调”。其依据主要基于以下几个方面：

一是二轮承包以来积累了大量的人地矛盾，使“微调”成为迫切需要。二轮承包以来，尤其是2002年《中华人民共和国土地承包法》颁布对农村土地承包关系相对固定后，各地形成了农村土地“增人不增地、减人不减地”的基本政策。这对于调动农民的种粮积极性，增加农民收入起了很大的作用。但是，这一政策也造成了相当一部分1998年以后出生的新生儿没有分到承包地的问题，造成土地利用问题上稳定、效率原则与公平、平等原则的冲突。对农民来说,土地是“命根子”,承载着他们的希望,任何关于土地的制度,都会触动农民的敏感神经。土地确权后,承包关系将长久不变,因此农民对“公平”的诉求极为强烈。而土地占有不均等情况的日趋严重，客观上存在的农户之间的不平等，成为农村土地确权工作推进中的最大阻碍。

二是此次土地确权登记进程中存在大量“多地”问题，使“微调”成为相对可能。调研中我们发现，在东北三省、内蒙等试点地区，普遍存在实测面积高于二轮承包面积的情况，如辽宁省的锦州、铁岭等市，实测面积一般多于二轮承包面积30%左右。黑龙江、内蒙古有的地方甚至超出二轮承包面积一倍以上。多出的土地有的是合理多地，如分地时的折等分地、树斜地、抹牛地等，也有其他拓边展延、杖权多分等不合理多地。对多出的土地，少地农户有了很高的调地预期，出现了新的“要地”高潮。

三是“不调不动就搞不下去”使“微调”成为无奈选项。在调研过程中我们发现部分试点村是“调地”后给农民确权的。原则上，承包地不能调、不能动，《农村土地承包法》也明确了调整土地的程序和条件。但是在确权过程中，个别矛盾积累多的地方，老百姓反应非常激烈，在多年不调地的村里,农民都希望调地后再确权,这样才起点公平。因此，在这些村不调不动就搞不好、搞不下去，地方政府无奈之下只得选择了先行调地，才使得确权工作能够顺利进行下去，造成了违背法律、违反政策但是顺应民意的无奈现实。

距三十年的二轮承包期结束还有十余年的时间，如果人地矛盾累积过多过重，势必不利于农村的稳定和发展，更不利于与“长久不变”的土地政策相衔接。已顺利完成确权工作的四川成都，在土地确权过程中，对第二轮土地承包以来发生的人口和土地变化，进行了一次性调整。表面上看是对“长久不变”的大政策有所触动，但它不仅符合农民意愿，也体现了社会公平公正，有利于把确权的基础夯实，此经验可供全国借鉴。因此我们认为，确权登记颁证过程中中央应该统一口径，允许“调地”，建议把握以下几个原则：

1.法律先行协调统一的原则

确权中调地必须有法可依。如农村集体经济组织成员资格的认定需明确，收回土地、调整土地等的程序范围需一致，这些必须在依法依规的框架下进行。但是我国现行调整农村土地关系的法律法规中这些规定尚有空白和不统一之处。例如：现有法律对农民集体成员资格认定不明确，造成享有土地承包经营权的主体资格不明确。对农村承包地的收回方面,《土地管理法》第37条规定,“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的,原发包单位应当终止承包合同,收回发包的耕地”；而《农村土地承包法》第26条则规定,“承包期内,发包方不得收回承包地”,除非“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的”。在农村承包地的调整方面,《土地管理法》第14条仅从条件和程序上对土地调整作了一般规定,即“在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”,而《农村土地承包法》第27条则规定不得调整承包地,除非出现“承包期内,因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”。这些法律法规上的空白和矛盾，造成实践操作中的一些纠纷和矛盾。

建议中央对调整农村土地关系的法律法规进行有效整合，建立、健全农村土地流转配套规定,及时修订《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》等法律之间冲突的部分,及时修订完善农村土地承包经营权流转办法,完善《农村集体土地征收》相关法律法规等。

2.稳定为前提微观调整的原则

国家六部委《意见》中明确规定，开展承包经营权确权颁证，是对现有土地承包关系的进一步完善，不是推倒重来、不是打乱重分。所以，调地应以“大稳定”为前提，尊重历史，面向未来，坚持公平平等、保障底线，在二轮土地承包的基础上，允许对承包地分配严重不合理的个别村做部分调整。对实测面积多出承包合同面积比例较高的部分，区分合理多地和非合理多地，确定出合理的多地界线比例，调出多地部分优先用于保障无地或少地农民，其余再进行二次分配。

3.因地制宜村民自治为主的原则

“调地”问题事关千家万户的农民生计，各地基层政府和村民自治组织基于实践经验，想出了一些降低成本、减少矛盾的应对办法，这其中有些办法可能不完全符合中央政策文件规定，但却能较好地解决人地冲突问题，因此中央一方面要有相关的权威性法律法规政策性文件加以指导约束，也要留给地方基层组织和村民委员会自主创新的空间，允许各地干部群众在不违背国家基本法律法规的情况下，发挥主观能动性，尤其发挥村民自治组织的作用，根据各地实际情况做出“调地”的实际操作办法规程，有效解决累积已久的人地矛盾。

4. 丰富纠纷解决机制的原则

“调地”过程中纠纷难以避免，有可能为解决矛盾而产生新的矛盾纠纷，因此畅通农民群众反映意见的渠道，建设一个科学的农村矛盾纠纷调处机制，着力化解现实中的各种矛盾，对推进农村土地制度改革具有重要的现实意义。

《农村土地承包法》第51条规定，土地纠纷解决方式有三种：调解、仲裁和诉讼。其中，调解作为其中的一个方式，应该大力加强和进一步丰富，充分发挥德高望重的第三人、村委会、基层乡（镇）人民政府、司法所等调解作用，并将调解贯穿于仲裁和诉讼之中。切实落实农业承包合同仲裁制度，建立和规范农业承包合同仲裁机构，在立法上建立农业承包合同纠纷的仲裁前置制度，即规定农业承包合同纠纷在诉讼之前要经过仲裁机构的仲裁。法院要坚持依法办案，慎重处理，讲究办案策略、技巧和工作方式方法，努力做通做透农民的思想工作，引导群众依法解决纠纷。