乡镇财政的重要性不言而喻。上世纪末伴随着三农问题的出现，乡镇财政也陷入前所未有的困境，乡镇政府工作人员拖欠工资成为常态。进入本世纪后，国家政策调整，实施工业反哺农业政策，同时实施中央对地方转移支付制度，乡镇财政困境随之迎面而解。近数年来，中西部农业型乡镇财政增收乏力,财源日益匾乏,转移支付不增，支出压力随之不断上升，乡镇财政又一次陷入困境，尽管现在的困难与上世纪末不尽相同。为了解中西部农业型乡镇财政运行状况，探索新形势下乡镇财政解困对策，笔者深入江西东部一典型农业小县――K县进行调查，在掌握该县乡镇财政运行基本现状、存在问题的基础上，有针对性地提出了一些建设性的意见建议。

一、K县乡镇财政运行的基本现状

K县位于位于赣东中南部，全县土地总面积291.6万亩，其中耕地面积27.2万亩，辖12个乡镇、2个垦殖场和1个省级工业园区，139个行政村8个居委会，总人口23万，其中农业人口17万。2014年，该县全年完成生产总值54.39亿元，财政总收入8亿元，公共财政预算收入6.45亿元。

（一）2014年乡镇财政运行情况

1.收入预算执行情况。2014年，K县完成乡镇级财政总收入17607.61万元，占年初预算的65  %（2014年预算数为27042.52万元），同比增长－25.92 %；完成地方一般预算收入 15251.79万元，占年初预算的63%（2014年预算数为220880.18万元），同比增长－27 %。

（1）分税种完成情况。2014年乡镇财政一般预算收入中税收收入15272.68万元、非税收入2334.92万元，税收收入所占比重为86.74%。从一般预算收入总量看，增值税、营业税、企业所得税和个人所得税分别完成 6289.2万元、1605.39 万元、885.59万元和 349.095万元。

（2）分乡镇完成情况。从收入总量看，财政收入1000万元以下的乡镇5个，1000――2000万元乡镇6 个，超3000万的乡镇1 个。

2、支出预算执行情况。2014年，全县乡镇一般预算支出总额为14906.14万元。其中一般公共服务3163.79 万元、社会保障和就业20.59万元、医疗卫生1593.95万元、农林水事务2211.14万元。

3.收支平衡情况。根据本轮县乡财政体制，2014年，乡镇财政实际结算可用财力6290.59万元，县对乡转移支助 6124.27 万元。年终结算，收支平衡并有结余的有2 个乡镇。收不抵支往来欠款的乡镇有10个，往来欠帐总额为1044.66万元。

（二）2015年1-9月份乡镇财政运行情况

1.收入预算执行情况。2015年，县政府下达乡镇财政总收入目标为19368.20 万元，其中公共财政预算收入17459.02 万元。

1至9月份，全县乡镇完成财政总收入13056.27万元，占年初预算的67.40  %，同比增长3 %；完成公共财政预算收入的681.67 万元，占年初预算的67%，同比增长3%。由收入结构统计表可以看出，由于全国经济下行等因素的影响，乡镇财政收入增长乏力，组织收入的成本逐渐增加，收入质量明显下降。

乡镇财政收入结构统计表

单位：万元

2.支出预算执行情况。2014年，乡镇人员工资4238.13万元，较上年增加 1269.40万元，同比增长29.95%；刚性支出1136.08万元，较上年增加325.39万元，同比增长28.64 %。2015年，乡镇年初支出预算总额为19033.01万元。1-9月份，支出预算实际执行情况：人员工资2920.7万元；刚性支出617.16 万元。

二、当前乡镇财政运行中存在的主要问题和困难

（一）财政收入来源单一，结构不合理不稳定 
在各乡镇财政收入结构中，税收收入占财政收入比重低，固定的财源较少，相对比较稳定的财政收入主要是烟叶税、工程建安税、城建审批费、计生社会抚养费等，这些收入中相当一部分都是行政事业性收费。多数乡镇在园区的工业企业较少，不少乡镇在园区只有少数几个企业，这些企业前几年还能交上几十万、百余万的税收，今年企业不景气税收大幅减少。也有一些乡镇园区工业企业较多，乡镇财政收入中税收占比较大，如凤冈镇等。有些乡镇依靠一次性财源来拉动财政收入，如土地转让收入、打击“三非”罚款收入、本辖区内国道省道等国家重大项目带来的建安等税，这些偶然性收入显然是没有可持续性的。2014年该县12个乡镇可用财力全部出现负增长，不少乡镇是连年负增长。

（二）财政收支矛盾突出，工资支出负担沉重 
近几年来，各乡镇财政收入中几项相对稳定、份额较大的收入或维持平衡或不断减少，如工业企业税收、计生社会抚养费等，而与此同时，乡镇财政刚性支出却大幅增加，最大的增支项目是人员工资逐年增加，与早些年相比差不多翻了一番。还有每年通过公开招考等进入乡镇机关的公务员、大学生村官、“三支一扶”和其他事业单位的人员也在不断增加。人事部门提供的数据显示，2014年K县共有77名各类人员进入乡镇，今年又有131 名各类人员进入乡镇，尤其是一些大镇人员增加更多。一些乡镇一些不必开支过大，支出随意性很大。上述因素累加造成乡镇财政收支矛盾越来越突出。2014年，K县12个乡镇中，有10个乡镇往来欠县财政资金达1044.66万元。2015年截止9月份，12个乡镇往来欠县财政资金2599万元，是去年全年欠账的两倍多，由此可见乡镇财政收入的下滑程度。

（三）虚收空转完成任务，可用财力严重不足

从各乡镇实际情况看，大多数乡镇因为缺乏新的增长点，财政收入没有实质性增加，但财政收入计划却年年增长。为了财政收的增长，各乡镇普遍采取虚收空转的方法来做大数字，有的采取耕地占用税返还的办法，有的采取总部经济物流税返还的办法。一些乡镇为吸引物流企业，各乡镇竞相提高返还比例，比例低的一点的还能有点收入，比例高的几乎得不到一分钱的财力，但还是要做。近数年来，多数乡镇虚收空转比例都在50%左右，数额在1000万元左右，个别乡镇空转数额近2000万元。采取这种虚收空转的方法不仅不能增加乡镇可用财力，还要倒贴钱且浪费大量精力，实在是我国财政运行中的一棵“毒瘤”。

（四）县财兜底取消考核，助涨了等靠要思想

实行“乡财县管乡用”的财政管理体制，乡镇人员工资和运转经费由县财政兜底，同时又取消对乡镇财政收入目标管理考核（没有考核但对乡镇完成财政计划还是有要求），这样乡镇干部从财政收入考核“一票否决”的压力下解脱出来，可以腾出更多精力抓其他各项公共服务及社会管理工作，但另一个问题也随之而来，那就是乡镇抓财政收入的动力不足，并助涨了等靠要的思想，因此给县财政增加了极大的压力。还有一个问题，近几年来，一些乡镇领导干部不安心在本乡镇工作，有的甚至“身在曹营心在汉”，工作缺乏长远打算，这也是影响乡镇财政工作的一个重要因素。

（五）税收征管体制不顺，加大乡镇税收成本

目前，国税、地税部门的人、财、物全部由县上直管，一般是一个乡镇分局（所）负责几个乡镇（同一经济区域）的税收征管。而且，税收征管主体县政府是以全县这个整体来考核国税、地税部门，在税收征管部门一方只要全县完成任务了，就不考虑乡镇财政税收完成任务与否，当年税收能不能按级次足额划入国库，乡镇不得而知。在税收征管上税务部门是征收主体，乡镇只是协税护税的主体，因为对两个主体考核标准不一致，往往造成税收征管上“两张皮”现象。税务部门不仅对乡镇零星税源不屑一顾，无人问津，甚至有的连哪里开发了项目，产生了税收都不知道，造成税收信息严重不畅。

三、现行体制下K县乡镇财政解困的对策建议

进入本世纪，中国农业进入“无税时代”，工业不发达的中西部农业型乡镇很难依靠本地税源来支撑财政，只能主要依靠上级财力补助即转移支付。过去乡镇行政管理成本较低，上级财政转移支付基本上可以满足乡镇政府的正常运转，但近十多年来，由于乡镇政府工作人员不断加工资，其他刚性支出亦跟着增加，而上级转移支付额度却几乎原地不动（仅去年每个乡镇增加了50万元），这是乡镇财政陷入困境的主要原因所在。因此乡镇财政解困的关键是对现行财税体制进行重大改革并大幅提高乡镇财政转移支付的额度。在当前财税体制不变、转移支付额度难以大幅提高的情况下，解决K县乡镇财政运行中的困难只能依靠自己，建议采取以下几项措施：

（一）加强乡镇财源建设，努力做大财税蛋糕

做好乡镇财源建设工作，需要乡镇领导要发挥主观能动性，各乡镇“八仙过海，各显神通”。共性选项大致有三条：一是迎难而上抓好招商引资工作。当前形势下招商引资困难很大，但困难再大我们也要硬着头皮上，因为实践一再证明，通过引进或创办规模含税企业，是中西部落后地区改变财政状况的首选。二是推进小城镇和镇园区建设。在推进小城镇建设的同时，建立一个配套相对完善的园区，发展一些诸如服装加工、特色绿色食品加工等劳动密集型、无污染的企业，二者互相支撑、互相促进。三是切实加大争资跑项力度。各乡镇要深挖本地优势资源，包括自然资源、人脉资源等，在此基础上主动出击，引进符合乡情的各种项目。四是推动大众创业万众创新活动。出台优惠政策措施，鼓励社会各界人士参与大众创业万众创新活动。

（二）推进强镇扩权改革，增强乡镇发展活力

要着力改变乡镇“权力无限小,责任无限大,最弱的肩膀扛最重的担”，以及财权与事权不匹配的状况。建议县委加大改革力度，推进“强镇扩权”工作，即推动行政权力下移、扩大乡镇的财权和相应的社会经济管理权。一是强化乡镇财政管理权。对新增乡镇税收县级实得部分、新增建设用地有偿使用收入县级部分、土地出让金县里实得部分、城市基础设施建设配套费、乡镇属地国有资产处置收益，100%返还乡镇（凤冈镇另立标准）。二是下放行政审批执法权。根据实际需要，将县级部门的行政审批权和行政执法权全部或部分委托给乡镇直接行使，并在核定的人员编制范围内，进一步完善内部机构设置，强化政府公共服务职能。三是下放人事管理权限。乡镇范围内的公务员及其他事业单位人员招录（包括调入、借调等），在符合政策的前提下，由乡镇党委根据需要研究决定并提出书面申请。对部门派驻乡镇机构领导干部任免、拟提拔使用干部应书面征求乡镇党委意见；部门派驻机构领导干部的年终考核由主管部门和乡镇党委政府共同负责，其考核等次由乡镇提出书面建议，主管部门予以确认。

（三）完善县乡财政体制，缓解乡镇财政困难

首先，要提高财政体制结算的保障程度。在县乡税费分成方面应大幅提高乡镇分成的比例，计生社会抚养费返还乡镇的比例由现在的60%提高到80%（同时取消统筹计生经费、计生中心户长工资、计生专干工资）；每年上解县里的五小税的20%、教育口的生均经费、危房改造经费等减半或全部取消；园区乡镇引进的企业税收100%返还给乡镇。其次，理顺县乡财税征管体制。应将国、地税任务落实到职能部门，乡镇协助税务部门完成国、地税收缴工作，建议税务部门仍在乡镇所在地设置征管机构。其三，建立新的县乡财政体制。建议明年县里按照“划分收支、核定基数，收入上缴，支出下拨，超收分成，短收自补，一定三年” （将乡镇分成三类进行核定）的原则建立新的县乡财政体制。理想的方案是：大块收入归县财政，乡镇人员经费也由县财政承担，小块收入归乡镇，乡镇运转经费由乡镇承担。其四，加强统筹协调工作。如对于发展总部经济，建议县里进行协调，制订全县统一的税收返还比例，避免乡与乡之间恶性竞争。鼓励各乡镇引进那些既有利于收入考核，又有利于财力增长的有效税收收入的项目。其五，重大事件支出实行县乡一事一议。如重大事故的维稳、重大项目的建设（对全县有重要影响且规模在500万以上的项目）、重大活动的举办（安排在乡镇举办）等，县里应设立专门账户，按乡镇公用经费年终结算10%提取，县里按1：1配套，实行专款专用。

（四）建立双重考核机制，实施步步紧逼政策

鉴于K县乡镇财政面临的困境，建议恢复乡镇财政收入目标管理考核，同时要增加财政工作在综合考核中的权重（占总分的20%）。财政收入考核必须坚持“量”与“质”并重，即一方面“保量”―――继续强化目标任务考核；另一方面“保质”―――更加注重乡镇可用财力的考核。在考核办法的制定上，要充分考虑到乡镇税源基础及税收入增长的现状及规模，不能搞“一刀切”和简单的“比例浮动”考核法。县里对乡镇财政收入目标严格考核并建立重奖重惩机制。同时实行收支挂钩的管理措施，县财政根据各乡镇财政收入进度拨付公用经费，完成得好多拨，完成得不好少拨或不拨，以调动各乡镇抓财政收入的积极性。同时，要将乡镇财政工作业绩作为干部提拔、调动的重要依据。

（五）强化财政支出管理，严格控制财政支出
      首先是控制人员增加，在农村人口大幅流入城市的背景下，不能根据编制数来增加医生和教师数量，而要根据实际需要配备人员。对于县直单位从乡镇借调人员，乡镇可停发工资并限期调走，对于停薪留职人员应将其档案移交至人事部门人才交流中流。凤冈镇、二都镇、棠阴镇由于地理置的关系，镇政府、学校、医院人员超配，镇里不堪重负，县里应为这些乡镇减负，即超过全县平均数的人员工资待遇由县财政承担。其次是严格控制计划外支出，规范财务规章制度，建立消赤减债责任制。纪检监察审计部门要加强对乡镇财政运行情况尤其是对乡镇党政一把手的监督，保障乡镇财政资金规范、阳光运行。

（六）加强领导狠抓落实，确保乡财解困见效

首先是县委县政府要高度重视乡镇财政工作，建议成立“加强乡镇财政工作领导小组”或建立“乡镇财政工作联席会议”制度，定期研究乡镇财政工作，提出做好乡镇财政工作的指导意见。其次是加强对乡镇财政工作的调度，坚持每月一通报，每季一调度。其三是加强乡镇财政所人员的配备，强化财政监管，确保应收尽收，避免乡镇税收出现流失。其四是乡镇要把县里下达的财政收入目标当做政治任务来完成，党政一把手要把主要精力放在抓财源建设和组织财政收入上，同时可根据需要成立“财税工作组”，专做财源建设和组织财政收入的工作。

此文章写于2015年10月，原载经济日报-----《市县领导参阅》2015年第20期。此调研报告部分内容被市委办调研组采纳，并获市委书记指示。