项目制实践与基层治理结构*

——基于中国南部B县的调查分析

内容提要：中国基层大规模的项目制实践引起了学界广泛关注。本文以中国南部某县项目制实践为个案，从参与主体互动的角度，呈现项目制实践中的基层治理结构。研究发现，政治机制、行政机制和治理机制三大机制主导了项目制实践中的基层治理结构。其中，政治机制反映出县级政府政治意志贯彻及其对分散的部门项目资金的整合；行政机制代表着项目制实践中县涉农部门的方向性合作以及乡镇政府地位的边缘化；治理机制意味着县级政府部门在项目制实践中与村庄社会的选择性对接和上下联动。三大机制统合作用，形塑当前项目制实践中基层治理的“扇形结构”，其背后反映出项目资源非均衡供给、项目制实践与典型治理的耦合以及国家与村庄社会关系调整等多重现实。

关键词：项目制实践  基层治理  “扇形结构”

一、问题的提出

作为一种国家资源配置方式（周雪光，2015）和国家治理体制（渠敬东，2012），项目制从不同层面对基层政府行为带来影响。依关注的政府层级来看，既有研究从县乡两级基层政府层面展开了分析。在县级层面，通过项目“打包”、搭建项目平台实现项目公司化运作，借助项目资源成为县级政府推进经济发展的重点环节（折晓叶、陈婴婴，2011；折晓叶，2014）；在项目制下，政府间权责关系的明晰化使下级（县、市）政府通过倒逼机制影响上级政府行为，维护地方政府利益（陈家建等，2015）；在国家重点项目推进中，县级政府集“代理性政权经营者”与“谋利型政权经营者”角色于一身，成为基层各种利益关系的连接点（荀丽丽、包智明，2007）；在项目资金配套制度中，县级政府通过向项目受益方转嫁配套任务而软化自身的财力约束，进而使上级设置的激励制度失灵（狄金华，2015）。在乡镇层面，项目制实践过程中，乡镇政府行为从原来的向农民汲取资源转变为向上“争资跑项”，乡镇政权成为与基层社会相疏离的“悬浮型政权”（周飞舟，2006）；而随着“项目治国”时代的来临，乡镇政权一方面资源和权力被继续上收，另一方面又不得不开始为项目进村“跑腿办事”，乡镇政权由“悬浮型政权”走向“协调型政权”（付伟、焦长权，2015）；乡镇政府通过项目包装满足项目实施要求，进而通过获得更多的项目资金来克服后税费时期的财政困境（冯猛，2009）。

总的来看，既有研究均从地方政府行为的角度展示了项目制实践出现的意外后果，将更多关注点放在了项目制实践中基层政府如何通过策略应对来突破各种制度和财政约束获得自身生存空间。既有研究成果为后续研究提供了启发，但也启示了新的研究方向。第一，既有研究侧重于对项目制实践中特定层级的基层政府行为的讨论，而对项目制实践中基层政府各个层级或各个行为主体之间的关系以及由此形塑的县、乡、村治理结构问题缺乏系统分析；第二，已有研究多从政府行为内部反思“资源下乡”过程中国家与社会的关系，而因为村庄的缺场，对于政府主导的项目制实践到底如何与村庄社会对接问题并没有给出令人满意的回答（焦长权，2014）。为克服村庄缺场，既有研究从村庄项目实施经验出发，试图呈现项目制实践背景下的村庄权力结构（例如李祖佩，2013）、村庄自主性发挥（例如应小丽，2013）以及村级债务（例如尹利民、全文婷，2014）等治理风险。但必须看到，这又在一定程度上忽视了基层政府角色与行动逻辑，而后者在项目制实践中起着至关重要的作用。也就是说，关注社会反而从客观上忽视了基层政府，亦无法从整体上认识项目制实践中国家与社会的关系。

基于此，本文试图从项目制实践中基层治理结构的角度展开研究，具体包括两个层面：首先，从县级政府、县涉农部门、乡镇政府、村庄社会等主体互动的层面，探讨项目制实践中县、乡、村治理结构的基本形态；其次，从项目制实践的村庄层面，村庄是项目制实践的最终落脚点，将村庄社会作为县、乡、村治理结构中的重要一环，既能够呈现基层治理结构的完整面向，又能为分析项目制实践中基层治理绩效以及更为宏观层面的国家与社会的关系提供学理依据。因此，本文的分析逻辑是，结合基层项目制实践的田野经验，从各利益主体的行动逻辑入手，理清基层治理结构的形塑机制，进而勾勒出诸种机制主导下基层治理结构的基本形态。在上面分析的基础上，从资源供给、国家治理以及国家与村庄社会关系的角度对当前基层治理结构作进一步讨论。

2015年7月，笔者在中国南部B县开展了为期一个月的实地调查[①]。本次调查采用深度访谈和实地观察搜集资料的方法，访谈对象包括县乡政府领导、主要涉农部门负责人、村庄精英等。通过此次调查，笔者获得了大量一手资料。而为避免因研究内容的规模效应而带来的县域研究难以操作的难题（吴毅，2007），本文研究中的涉农项目主要涉及农村基础设施、公共服务等公益类建设项目，且将问题聚焦于在此类项目制实践中基层各参与主体的行动逻辑及其形塑的治理结构。

二、项目制实践与基层治理结构形塑的机制分析

治理结构是治理过程中各主体间关系所呈现的制度化的权力安排和互动模式（王臻荣，2014）。本文讨论的基层治理结构则是项目制实践中，县级政府、县涉农部门、乡镇政府和村庄社会等参与主体所形塑的制度化的权力安排和互动模式。通过剖析B县的经验可以发现，政治机制、行政机制和治理机制统合形塑了当前基层治理结构。

（一）导向与粘合：基层治理中的政治机制

政治是国家或政府意志的表达，行政服务于政治，并且执行政治意志（古德诺，2012）。政治机制是由行政统合权延伸出来的非常规的权力运作方式，旨在打破传统科层制的束缚，依靠政治动员增加治理的灵活性，使组织或个人权威得以跨级跨界绕过既定规则设计而产生影响力（折晓叶，2014）。据此，本文中政治机制是指县级政府在掌握行政统合权的基础上对部门和乡镇行政权力的引导与超越，从而增加其资源整合能力，使自身意志得以贯彻。

既有研究指明，对于官僚体制的超越和克服是中国政治体制中的常态（周雪光，2011；狄金华，2010）。而按照项目制要求，“坚持集中财力保重点的原则，要有所为、有所不为，集中资金保重点项目以及重点项目中的重点环节，避免项目多而散、小而全，进一步提高投资效益，通过重点投入带动其他地区和相关领域的发展”[②]。由此，在项目制实践过程中，政治机制的作用得以进一步凸显。

访谈1：2013年以来，扶贫工作是我们县党委政府的中心工作。全县贫困村48个，其中重点村5个。重点村包括坪村（福门镇）、留村（和昌镇）、铺村（人意镇）、东村（开路镇）、王村（布头镇），其中，除了王村之外，其他四个村子都是产业基础比较好的村子。相关涉农部门（农业局、林业局、畜牧局、扶贫办、交通局、能源局、交通局、民政局、卫计局等等）都要重点倾斜这几个村子，对每个重点村，要求每个部门每年的投入都要在200万元以上。所属乡镇也要重点倾斜这几个村子，并将工作成效纳入乡镇年终考核指标之中。（B县政府办公室主任毛子强访谈，2015年7月4日）

结合调查资料和访谈1可以发现，政治机制的主要表现方式包括：第一，围绕县级政府的阶段性中心工作实施项目。除上述扶贫开发外，清洁乡村、新型农村社区建设等均是当前B县政府的中心工作。第二，通过组织设置整合各个部门。在扶贫工作中，县政府设立扶贫工作领导小组，由县委书记任组长，各涉农部门领导任小组成员。扶贫工作领导小组虽然是临时机构，但因县一把手挂帅，能够有效整合各个部门的力量。第三，通过绩效考核的形式动员各个部门和乡镇政府，进而实现资金整合。

访谈2：在中心工作中，不同部门的考核任务并不相同，这要视部门的业务而定。扶贫开发工作中，县扶贫办的考核指标要求最高，分值也最高。如果以百分计算，这一项任务在扶贫办那里要占60分，在农业局、水利局、交通局等其他部门那里占20分。在下面乡镇政府年终绩效考核中，扶贫开发工作绩效分值为30分。绩效考核是县委县政府根据当年的实际工作确定下来的，下面的各部门和各乡镇都要照此执行。（B县绩效办副主任姜晓丽访谈，2015年7月13日）

基层政府考核指标关系到领导晋升和部门业绩，且存在着极为激烈的竞争（陈家建等，2013）。这样，围绕县政府中心工作设定的指标能够极大地调动部门和乡镇的积极性。一方面，县涉农部门和乡镇政府按照县政府的意志集中投放项目资金。换言之，政治机制为基层各部门和乡镇政府资金投放提供了方向。以B县农业局为例，2014年全年掌握的项目资金为2300余万元，其中投放在扶贫开发、清洁乡村建设和新农村建设等中心工作中的资金1800余万元，占部门项目资金总数的78%；另一方面，县涉农部门和乡镇政府基于县政府意志进行横向合作，同一中心工作往往整合了数个部门的力量。从这个意义上讲，政治机制对基层各部门和乡镇政府的行为起到粘合作用。B县在新农村建设工作中整合了县农业局、扶贫办、水利局、建设局、规划局、林业局等数个部门。

围绕县政府意志实施项目确保了县涉农部门和乡镇政府项目制实践中的“政治正确”，并极大地影响着涉农部门和乡镇政府的行动逻辑。县政府意志规定了县涉农部门和乡镇政府向上申请项目的内容，而对于那些不在县政府意志范围内或与县政府意志无直接关系的项目指标，县涉农部门和乡镇政府利用项目制运作空间仍能达到向县政府意志靠拢的目的[③]。

农业税费时期，公共品供给等村庄事务多依靠村庄自身完成，村庄事务完成的过程可视为村庄内部多元利益主体权利与义务相统一的过程（贺雪峰，2011）。而农村税费改革之后，国家通过项目制的形式承担了越来越多的村庄社会发展任务。在“以县为主”的项目制基层实践模式下，县政府意志在村庄社会发展中的作用得以强化。但还需要看到，政治机制为县级部门和乡镇政府的项目制实践提供了导向。而如果认识由项目制实践形塑的整个基层治理结构，还需要对作为县政府意志执行者的县涉农部门和乡镇政府的行为做出分析。

（二）方向性合作：基层治理中的行政机制 

“就政治行为来说，不仅要求统治者的意志在能够被执行之前就表达出来，还要求把这种意志的执行在很大程度上委托给一个不同于国家意志表达机关的机关”（古德诺，2012）。行政以科层制为组织载体，秉持事本主义逻辑，以科学、规范和高效的权力运作为目标（周雪光，2011；折晓叶，2014）。据此，本文中行政机制是指作为县政府意志的执行者和操作者的县涉农部门和乡镇政府依托科层体制形成的制度化权威，在制度框架内，以事本主义为原则的资源供给和权力运作。

从表1可以看出，在寨村的新型农村社区建设中，县级政府将农业局、畜牧局、林业局、交通局、民政局、水利局、建设局、旅游局、文化局以及寨村所属街镇人民政府都纳入责任单位之中。县级政府通过任务下达的方式整合各涉农部门和乡镇政府的项目资金，通过时间设定、任务分解、责任划分等手段，实现“目标管理责任制”（王汉生、王一鸽，2009）在项目制实践中的有效运用。围绕县政府意志整合项目资金既是政治机制的具体表达，又为项目制实际运作中行政机制的发挥提供了方向，但在其中涉农部门和乡镇政府却有着不同的角色地位和话语空间。

表1           2015年1～6月B县新型农村社区建设示范点（寨村）建设任务一览表

正如古德诺（2012）指出的，虽然行政服务于政治，但在行政执行过程中，其自身的利益诉求得以彰显，政府意志实现的过程其实是政治与行政不断协调的过程。而在项目制实践过程中，行政机制表现出相对自主性而并非完全附属于政治机制。对于涉农部门而言，整合项目资金不仅是被动接受县级政府行政任务的过程，也是其主动促成的结果。一方面，各部门掌握的项目资金数量有限，通过资金整合能够做到项目制所要求的“避免小而散，实现大而全”；另一方面，同一项目的实施内容往往分布于不同部门，如表2中的村庄道路建设在县建设局和县交通局都有相应的项目资金。项目资金来源的多元化无疑增加了县部门之间协调和沟通的成本。通过整合资金实现资金供给对象的单一化，能够最大程度地降低运作成本。也因此，资金整合成为各部门运作项目的主导方式。例如，B县建设局2012年整合使用的项目资金占该部门全年项目资金总额的65%，2013年该比重增加到73%，2014年进一步增加到82%。但必须认识到，各部门整合资金只是做到了资金投放方向的集中，而并非实现了建立在资金统一预算、组织充分沟通协调、工程实施主体单一基础上的实质性合作。

访谈3：资金整合只是文字游戏。资金来源不变、任务不减、各计其功。只有资金集中使用，才能一下出来规模，如果是一个部门，打造十年也做不完。只能集中使用，但也只是集中投放而已。各部门投放在一个或几个村子，建设密度极大，一个小村子数十个部门在做，项目落地存在矛盾的地方都不想做，都想挑容易的做。（县级）政府领导出面协调部门之间的利益冲突。按照县政府要求去做，县政府责成乡镇配合，部门责任和项目开展难度就降低了。大家各做各的，项目规划、设计、验收都是各自的事，一个部门做项目，其他部门不能参与，也无权参与。（B县农业局局长廖长贵访谈，2015年7月19日）

从访谈3中可以看出，项目制实践过程中，各个部门有着相对自主的运作空间，且在本部门项目制实践中掌握着足够的话语权。项目资金方向性集中投放，既满足了项目资金使用的要求，回应了县政府意志，又能降低项目实施成本，进而通过资金使用成效最大化满足本部门利益。项目资金在各层级“条条下达”的过程中，明确赋予并规定了县涉农部门的责权内容。县涉农部门处于上级部门与县级政府之间，一方面需要遵循县级政府的任务安排，另一方面又需要满足上级部门项目设定要求并拥有运作权力。由此而来的结果是涉农部门项目资金投放方向上的集中以及具体实施中相对自主性的保持。

访谈4：（县部门和乡镇政府）同正科级单位。但在项目工作中，乡镇政府要听我们部门的，乡镇只起到协助作用。项目实施不能听乡镇的，他们不懂业务，容易走偏。可征求他们的意见，但不是听取。政府跟农户的关系是“熟悉”，我们部门与农户的关系是“密切”。正因为熟悉，乡镇政府协调主要表现为村庄内矛盾纠纷的调解。乡镇与农民存在利益冲突，而我们部门给农民钱，不存在利益冲突。（B县水利局局长黄自强访谈，2015年7月20日）

结合访谈4可以看到，乡镇政府只是项目制实践中的协调者而并没有话语权。乡镇政府的协调者角色集中体现在项目实施中村庄内部矛盾纠纷的调解上，其原因可归结为以下三点：一是乡镇政府难以满足项目制实施对技术化、专业化的要求，即部门眼中的“乡镇不懂业务”；二是农村税费改革之后乡镇政府行政能力的弱化强化了其自利性的一面，乡镇政府倾向于将争取到的项目资金挪作他用以满足自身发展需要（李祖佩，2015）；三是长期的农业税费汲取带来了乡镇政府与村庄社会的利益对立关系不断增强，且征地、拆迁等工作又使得两者关系进一步恶化。而县涉农部门与村庄社会并不存在利益冲突，且在项目进村的背景下，掌握着项目运作权力的涉农部门无疑会密切与村庄社会的关系。由此，表1中虽然规定了寨村所在街镇在新农村建设中的任务，且用于农家乐规划与建设的300万元资金属乡镇争取的项目资金，但项目实施的主体仍是相关部门。

综上，随着乡镇政府角色地位的边缘化，项目制实践中形塑基层治理结构的行政机制表现为县涉农部门通过方向性合作实现项目资金和部门行政权力的形式化整合。诚然，行政权力不断延伸到乡村社会进而实现国家意志的输入以及乡村社会的整合，贯穿于现代国家建构的全过程（徐勇，2007）。长期以来，行政权力延伸依托于乡村两级组织建设，即通过培育现代组织作为国家在基层的正式代理人来实现现代国家政权建设任务（杜赞奇，2010）。而在项目制实践中，作为县政府意志执行者的涉农部门成为行政权力行使的组织核心。相较于乡村两级组织运作，部门行政遵循事本主义逻辑，且更加强调规划、规则和程序等的重要性（折晓叶，2014）。如果政治机制是“造势”的过程，那么，行政机制则是主动“借势”的过程，即涉农部门借助县级政府项目资金集中供给的形势要求实现项目效益和部门利益最大化。

（三）选择性对接与上下联动：基层治理中的治理机制

根据联合国全球治理委员会的定义，治理是个人和公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理包括以下4个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动（俞可平，2000）。据此，治理机制是指基层社会中各个参与主体在协调、博弈和互动基础上的资源利用和权力运作。具体到本文研究中，限于篇幅并同时更好地聚焦于核心议题，治理机制讨论的核心问题有二：一是县政府意志的贯彻和县涉农部门行政权力运作与村庄社会对接的作用机制；二是村庄社会在获得大量项目资金后的自我调适。

村庄治理能力的提升以村庄自身掌握的资源（物质性资源和权威性资源）为基础（狄金华、钟涨宝，2014）。虽然项目制实践的最终落脚点是村庄，但县涉农部门作为项目实施的主体，项目资金并不下到村里，村级组织只是扮演与乡镇政府相似的协调者角色。从这个意义上说，项目制实践并不能提升后税费时期日益弱化的村级治理能力（李祖佩，2016）。在此背景下，县级政府和涉农部门在通过项目制实践与村庄社会对接时，存在一系列筛选机制，即满足相应条件的村庄享有大量项目资金，而不满足这些条件的村庄则被排除在项目制实践之外。通过筛选，县政府和县涉农部门减少了项目对接对象，从而降低了项目对接成本。在B县调查中，铺村、寨村、贺村、东村等9村成为县政府和涉农部门访谈中出现的“高频词”。通过对这9个村庄的分析，可以总结出县政府和县涉农部门与村庄社会对接的作用机制。

从表2可以看出，无论是县级政府的一线工作，还是服务于政府意志的各涉农部门的项目资金整合，大都与极少数村庄对接。换言之，极少数村庄的项目制实践实现了政治机制与行政机制的统一。表2中的9个村在2012年1月至2015年6月的三年半时间内获得了大量的项目资金累积。而从表2中“自身优势”一栏看，县级政府和县涉农部门所对接的村庄具备软硬两方面条件：在硬件条件方面，村庄区位（靠近高速公路）、地势条件、产业基础（黄花梨、三华李、蔬菜的规模化种植）、旅游资源（历史遗迹、乡土景观）等成为项目对接的主要参考依据；在软件条件方面，村干部工作力度、村民配合程度、上级领导重视程度以及村庄“第三种力量”（罗兴佐，2002）等构成项目对接的重点参考。

表2                       B县项目对接重点村庄一览表（2012年1月～2015年6月）

县级政府和涉农部门在项目制实践时只能与极少数村庄对接。一方面，满足上述软硬件条件的村庄本就属少数。村庄只有满足这些条件，县政府才能以最快的速度推进工作，涉农部门也才能顺利完成项目实施。另一方面，在不改变村庄治理水平的基础上，将对接村庄限定在小范围内，无疑能够降低项目制实施中的组织成本。农业税费时期，国家直接从亿万小农手中收取税费的成本极大，国家通过村级组织的构建将小农整合起来，以村为单位收取税费且赋予村级组织处理村庄内部事务的相应权力，能够降低国家治理成本（温铁军，1999）。而项目制实践中村级组织被绕开后，为降低对接和治理成本，减少对接村庄的数量以实现项目制实践的选择性对接，成为县政府和涉农部门的可行方案。当然，被选中的村庄并非完全被动的项目承受方，而是能够借助县级政府和部门项目倾斜的形势不断扩大自身的利益空间。

访谈5：贺村从20世纪80年代以来就有种植三华李的传统，目前已有800余亩。也正是有这个产业基础，加上我们村干部工作力度大，2012年以后成为县重点建设村。大多数项目都是政府直接给的，但有时候我们也去找项目。部门有什么项目我们都要，给钱不要那是傻子。因为是重点村，县市领导视察是常有的事，在汇报的时候我们直接提出要求。也因为是重点村，我们提出的要求大多数都会优先满足。（贺村党支部书记王兴昌访谈，2015年7月23日）

访谈6：村里项目多了，大大小小的工程老板也多了。老板对我们（村干部）很大方，因为没有我们，他做不好，耽误一天工损失就不少。不听（村干部）意见的老板，肯定做不下去。之前有个小农水项目，工程实施中出现纠纷做不下去，老板小气，连包烟都不给抽，我们也不去帮忙解决纠纷。我们鼓动村民闹，最后给我们15吨水泥，搞了篮球场，请我们吃了饭，给了点劳务费。我们看老板大方了，才出面把纠纷解决了。（坪村村主任廖方访谈，2015年7月24日）

访谈5反映出因为贺村是部门集中打造的重点村，村干部的配合程度直接影响到部门项目的实施进程和实施成本。由此，重点村的村干部成为各部门甚至县政府的“座上宾”。村干部也能够利用重点村的优势主动争取项目。访谈6则说明村干部通过配合项目实施主体的工作获得了利益照顾，而当项目实施主体没有及时让渡利益时，村干部采取鼓动村民闹事的方法迫使项目实施主体满足自身利益需求。上述访谈资料所反映的村干部行为的实质，是在项目集中供给的大形势下，村庄社会借助形势获得自身发展空间的努力。而村庄“借势”的后果是形成了项目集中供给的上下联动，使得项目制实践集中化趋势更为显著，被选中的极少数村庄获得越来越多的项目供给。

三、“扇形结构”：基层治理结构及其拓展讨论

行文至此，笔者呈现了项目制实践过程中县、乡、村基层治理的主导机制。如果将三大机制统合考虑，就能呈现项目制实践中基层各利益主体之间相对固定的权力安排和关系模式。笔者将当前基层治理结构的基本样态概括为“扇形结构”，其基本意涵如图1所示。

图1  项目制实践与基层治理中的“扇形结构”

如图1所示，项目制实践中基层治理结构的基本形态犹如一把折扇。扇沿和连接扇骨的中间部分象征着政治机制发挥作用，即将行政组织整合起来以实现县政府意志，为涉农部门资金投放提供指导方向。扇骨象征着行政机制发挥作用，即县涉农部门力量凸显及其策略行为使得项目制实践围绕县政府意志实现方向性合作，县涉农部门集中投放项目资金但又分别负责项目实施，乡镇政府在其中承担协调者的角色。扇体往下逐渐收窄，意味着项目落地逐渐集中到少数村庄。扇柄象征着治理机制发挥作用，即县级政府和涉农部门主导的项目制实践选择性对接到少数村庄，村庄只有符合相应的软硬件条件，才能被纳入项目供给的范围；而被选中的村庄又能够利用自身优势发挥能动性，扩展利益空间。

如果放开历史的视域，“扇形结构”反映出项目制实践带来基层治理结构的重塑。农业税费时期，税费汲取和村庄社会秩序维持是县乡基层政府的主要任务，但县乡两级政府扮演的角色和所处的位置并不相同。除非出现危害社会稳定的事件，县级政府并不会直接面对村庄社会，乡镇政府承担了其中大多数工作内容。农业税费征收直接关系到县级政府的财政状况，为调动乡镇政府工作的积极性，县级政府对乡镇政府在税费收取时“搭车收费”等问题采取默许态度。而也正是由于县级政府的战略性容忍赋予乡镇政府足够的剩余索取权，乡镇政府及其工作配合者的村级组织基于农业税费征收形成了乡村利益共同体（贺雪峰，2003）。县各涉农部门与乡镇政府之间的关系更多地在于业务指导，前者通过后者向村庄社会提供相关农业技术支持。从乡镇政府和村级组织的关系来看，无论表现为行政指令关系，还是表现为利益共谋关系（郭俊霞，2010），均是以农业税费征收为核心，且都能反映两者关系的紧密性，而只是在不同的制度环境下表现出不同的形式。通过行政权力行使和利益共谋，乡镇政府实现了与村庄社会的对接。尽管这种对接机制与现代国家建设所要求的公共规则相去甚远，却也从客观上实现了国家与村庄社会的普遍化连接。换言之，在农业税费时期的基层治理结构中，乡镇政府和村级组织处于“前台”，两者关系结构是其中的主要形塑力量；县级政府及其部门处于“后台”，它们作为行政权力和技术服务的提供者而存在。

农村税费改革之后，国家通过项目制方式逐年加大对农村的资源输送，并通过绩效考核等行政手段将农村发展纳入各级政府的工作指标体系中。由此，农村对于基层政府而言成为关乎自身政绩和发展扶持的对象，而不是以往资源汲取的对象。随着项目制“以县为主”的运作模式的推行以及后税费时期乡村两级政府（组织）财政能力和行政资源的弱化，县级政府和部门从“后台”走向“前台”。项目资金的获得、资金投放方向的确定以及具体项目的实施安排均在县级层面完成。其中，县级政府通过政治机制克服项目资金来源的多元化和资金投放方向的分散化，它虽然并不直接参与项目实施，却能够通过中心工作推进、组织设置以及绩效考核等手段“造势”，将部门项目实施纳入自身意志中来。而项目管理的条线化以及广泛存在的部门利益，又使得项目资金集中投放中涉农部门“各自为政”。各涉农部门在项目制实践中的方向性合作既能够满足县政府意志要求，又能够保证部门利益的顺利实现和项目资金投放的便利。乡镇政府在项目制实践中只能起到协调、配合的作用。项目制的集中化运作决定了县级政府、县涉农部门只能对接少数村庄，而通过一系列筛选条件被选中的村庄又能够通过“借势”实现资源的进一步累积。总而言之，由项目制实践所形塑的基层治理结构中，基层各治理主体的作用地位和关系模式出现了调整，县级政府、涉农部门以及少数被选择的村庄三者合力，主导了当前项目制实践中基层治理的“扇形结构”。

再者，笔者结合田野调查发现，“扇形结构”还体现在地方政府的政策执行、制度实践等工作中。县级政府和部门将其他方面的工作任务统一归入项目集中运作之中，以获得工作推进中的便利。被选中的村庄不仅成为项目资金集中投放的享有者，还是地方政府其他方面工作的具体承载者。

进一步看，“扇形结构”的出现昭示着项目制实践过程中的基层治理结构既不同于学界已有的理论概括，又与学界对改善基层治理结构的理论愿景相左。人民公社体制废除后，国家对农村的治理结构表现为“乡政村治”型。即在县以下的乡一级恢复建立乡政府，实行乡镇行政管理；乡镇以下设立村民委员会，实行村民自治（徐勇，2002）。而在项目制实践中，随着乡镇政府的“悬浮”（周飞舟，2006）以及自身话语权的弱化，乡镇政府不再发挥主要作用。换言之，“扇形结构”中乡镇政府不再是基层治理结构中的核心要件，而县政府意志和部门行政权力成为其中的主导力量。再者，“扇形结构”反映出政府意志和行政权力对村庄社会的强势渗透，大量项目资金堆积所带来的并非是村民自治的良性运行，而是以“资源消解自治”为主要表征的村治困境（李祖佩，2012）。在对取消农业税后农村基层治理结构的相关研究中，有学者指出，新形势下应建构“强县政、精乡镇、村合作”三者协同作用的治理结构（郑风田、李明，2006）。而在当前的“扇形结构”中，一元独大的“县政”压缩了乡镇和村庄功能的发挥，这无疑与学界的相关理论倡导相悖。为进一步理解“扇形结构”的深层意涵及一般化后果，笔者从以下三个方面展开分析：

1.资源输入的非均衡性

行政体制与市场体制的有效结合，既是项目制得以产生的结构背景，又是项目制所秉持的精神特质（渠敬东，2012）。国家试图通过项目制实践，既强化国家对市场的引导和约束，又促使行政体制规范、高效地提供公共服务（李祖佩，2015）。在基层，项目制所追求的市场机制主要包括两个层面：一是市场机制的引入，即通过作为市场化手段的招投标引入市场主体负责项目的具体实施；二是竞争机制的引入，即乡村两级政府（组织）通过自下而上的信息反馈和竞争获得项目指标，实现项目供给与基层社会实际需求的有效对接，以提升项目供给的精确性和项目资金的使用效率。但是，在“扇形结构”中，县级政府和涉农部门所掌握的大部分项目资金集中投放在特定村庄之中，项目投放的动力来自于政府意志。无论是从项目投放的动力来源还是项目所选择的村庄来看，竞争机制都难有发挥作用的空间。

在项目制实践中，作为项目“抓包”方的村庄社会的行动逻辑是在与地方乃至国家的对视、博弈和融合中建立起来的（折晓叶、陈婴婴，2011）。但需要看到，一方面，在当前的基层治理结构中，只有个别村庄具备项目“抓包”的条件，其他多数村庄因竞争机会不足而难以发挥能动性[④]；另一方面，对于能够获得“抓包”资格的村庄而言，虽然它们能够“借势”不断获得项目的眷顾，但项目制实践裹挟着强劲的政府意志和部门利益，村庄自身的自主性难以获得充分发挥。

由此观之，“扇形结构”的存在意味着项目供给的非均衡性。因为竞争机制难以发挥作用，真正需要项目扶持的村庄难以获得项目供给，而大量项目堆积在并不急需甚至本就不需要项目的村庄中。项目供给不足与过剩并存。

2.项目制实践与典型治理的耦合

一直以来，“树典型”是党和政府的重要工作方法之一。毛泽东同志在1943年发表的《关于领导方法的若干问题》一文中最早将“树典型”作为一种工作方法来阐述。他指出：“共产党人无论进行何项工作，有两个方法是必须采用的，一是一般和个别相结合，二是领导和群众相结合。”[⑤]此后，“树典型”作为一种工作方法被广泛推广和使用。而“中心—边陲”二元分立的社会结构、赶超型现代化之下国家对社会动员和整合能力的需要以及现代国家政权建设对基层社会的渗透等诸多因素存在，使得“树典型”不仅被当作一种工作方法，还被视为一种常态化的政府治理方式延续至今（冯仕政，2003）。进而形成一种在地方政府主导下，通过树立典型案例，发挥示范作用，带动并激励其他地方纷纷效仿，以实现地方有效治理的典型治理方式（张新文，2015）。然而，典型治理在政府实际工作中存在着示范作用不足、“以点带面”变成“以点代面”以及资源吸纳效应强大等弊端（李元珍，2015）。

虽然项目制实践体现出县级政府通过资金整合“集中力量办大事”的要求，但从制度安排上看，项目制依托于科层体制运行，其中的各个环节均有严格明确的制度规定。从运作逻辑上看，项目制的“分级运作”逻辑强调项目制实践中行政体制内部的充分互动，同时，项目制“保留存量、盘活增量”的制度环境又强调对体制外资源的吸纳和整合，最终达到“对症下药”的目的。如果说典型治理实质上是运动式治理的具体体现（张新文，2015），那么，项目制运作则是分税制之后技术治理逻辑的实践形式（渠敬东等，2009）。

“扇形结构”的存在反映出项目制实践与典型治理实现了耦合。一方面，为降低治理成本，县级政府和涉农部门的项目供给向个别村庄集中，从而在客观上与典型治理中“集中打造”的要求相一致；另一方面，从前文所述扶贫开发、清洁乡村建设等工作中可以看到，县政府意志贯彻本身就体现出“树典型”的要求。换言之，“扇形结构”形塑中的政治机制即是典型治理的部分体现，典型治理逻辑的实际存在进一步强化了县级政府和县涉农部门对项目的集中供给。因此，项目制实践和典型治理这两种有着显著差异的政府治理方式在项目制实践中实现了统一。

3.国家与村庄社会关系的调整

项目资金属于国家财政专项转移支付资金，项目制实践是国家财政运作的具体表现形式之一。正如有学者指出的，“财政下乡”是国家权力集中与下延的主要形式，是与国家政权建设相伴随而产生的（申端锋，2014）。项目制实践及其所形塑的基层治理结构实质上反映出国家与村庄社会关系的变化。无论是项目资源的非均衡供给，还是项目制实践与典型治理的耦合，其背后更为深层的意涵则是项目制实践中国家与村庄社会关系的调整。

具体而言，当前国家与村庄社会关系的调整包括两个层面：一是两者相互作用关系的变化。进入21世纪以来，中国出现了蓬勃的反向运动。市场仍然是资源配置的主要机制，但政府通过再分配的方式，尽力对与人类生存权相关的领域进行“去商品化”，让全体人民分享市场运作的成果，让社会各阶层分担市场运作的成本（王绍光，2008）。在农村，这集中表现为大量国家惠农项目的输入。在项目进村的背景下，国家与村庄社会从汲取与被汲取的关系转变为扶持与被扶持的关系。从现实利益上看，两者之间并非对立关系（李祖佩，2016）。二是两者连接机制的变化。上文述及，在农业税费时期，国家与村庄社会的连接机制基于农业税费收取而设立，其中，不断强化的村级组织成为国家与村庄社会连接的组织机制，村级组织与农民之间权利义务的连带关系则保证了国家与村庄社会在资源汲取时的关系平衡（陈锋，2012）。对于乡镇政府来说，税费征收任务是确定的，所下辖任何一个村庄拖后腿都会影响任务的顺利完成。因此，基层政府一方面不断强化村级组织的行动力，以增强对村庄社会的资源汲取能力和公共品供给能力，一方面集中大量的人力、物力等行政资源以保证税费征收任务的完成。换言之，农业税费时期，国家与村庄社会的连接机制以普遍化的强有力的村级组织为主，只是对一些经济发展落后、村级治理状况不佳的个别村庄，乡镇政府的行政资源才会有所倾斜。在“扇形结构”中，行政权力主导项目实施，乡镇政府和多数村级组织并没有足够的话语权，村庄只有满足县政府意志和部门利益，才能获得项目资源，进而实现村庄发展与政府意志的统一。由此，在项目制实践中，国家与村庄社会的连接机制以特殊化的利益互惠为核心而形成。

如果将项目制实践视为国家权力下渗和意志贯彻的过程，那么，在此过程中，项目制实践中“扇形结构”的存在使得裹挟在项目制中的国家意志只能在具备特殊条件的极少数村庄中获得体现。对于绝大多数一般村庄而言，后税费时期由基层政府“悬浮”带来的国家与农民之间关系疏远的态势（周飞舟，2006），并没有因大量国家项目输入基层而得到改观。再者，虽然项目资源的集中投放能为极少数村庄在短期内提供大量项目供给，进而拉近国家与村庄之间的关系，但作为国家意志执行者的基层政府集中投放项目以满足政绩考核中的自身利益为主要目的，少数村庄只是“借势”获得外部增量资源。由此，基层政府与少数村庄之间基于项目制实践搭建起利益互惠平台。当国家资源输入方式、县级政府意志的等方面发生变化时，二者之间的利益互惠关系也就随之变动。这种短期性、非稳定性的基层政府与少数村庄之间的利益互惠关系，并无助于现代国家政权要求的公共规则的培育。

四、总结与讨论

本文以中国南部某县项目制实践为切入点，通过对项目制实践中各参与主体的分析，呈现当前项目制实践中基层治理结构的形塑机制及其基本样态。当前基层治理结构中存在着三大形塑机制，其中，政治机制指县级政府意志的贯彻及对分散的部门项目资源的整合，行政机制对应县涉农部门在项目制实践中的方向性合作以及乡镇政府角色的边缘化，治理机制涉及县级政府和各涉农部门在治理成本最小化基础上与村庄社会的选择性对接。上述三大机制统合作用，形塑了当前基层治理的“扇形结构”。“扇形结构”不仅体现在项目制实践中，还体现在基层政府的政策执行等工作中。“扇形结构”反映了当前国家资源非均衡供给、项目制实践与典型治理的耦合以及国家与村庄社会关系的调整等多重现实。

自上而下的资金供给、政府意志和部门利益的存在，使得政府主导成为基层项目制实践的主要方式。乡村两级在项目制实践中话语空间的压缩以及自身行动能力的弱化，又进一步强化了政府主导项目制实施的力度。在农村建设和发展过程中，县级政府和涉农部门从“后台”走向“前台”，并通过政治意志贯彻和行政权力推进实现与少数村庄特殊性利益互惠关系的构建。但这种特殊性利益互惠关系并不具备可持续性，且对工业反哺农业过程中国家与村庄社会关系的改善与提升并无实质性帮助。因此，克服“扇形结构”负面后果的核心在于规范裹挟进项目制实施中的政府权力。为此，一方面，需要切实完善项目制制度安排，适当增加乡镇政府和村级组织在项目实施中的话语权；另一方面，也更为关键的是，需要强化以村民自治为核心的村级民主政治建设和村级组织建设，进而既能够通过村级自治的力量消解政府的自利性诉求，又能够使得运行有效的村级组织成为连接当前项目制实践中国家（政府）与村庄社会的有效的和普遍的纽带。项目制制度调整和村级民主政治建设双管齐下，确保国家资源公共效益的最大化实现。

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（作者单位：华中农业大学社会学系；                  

华中农业大学农村社会建设与管理研究中心）

（责任编辑：杜 鑫）                                 

英文标题：

The Practice of the Project System and the Grassroots Governance Structure——Based on the Research on B County in Southern China