“项目进村”的私人化运作与村庄建设困境

——基于湘中英村的经验

孙新华

（华中农业大学社会学系）

摘要：项目制在基层实践中产生了诸多困境，直接影响了项目的实施效果。本文发现这与项目进村的私人化运作密切相关。在项目争取阶段，村庄获得的项目多少主要取决于村支书的私人关系和资源；在项目实施阶段，村支书将国家的项目资源转化成了治理资源，为以自己为核心的村庄精英谋取私利。项目进村的私人化运作给村庄治理带来了多方面的负面后果：国家与农民的关系被弱化、村干部日益走向“悬浮”、村庄民主名实分离、分利秩序蚕食项目资源、农民的诉求无法得到回应等。扭转此种局面需要从项目分配和项目实施两个阶段加以规范和完善。

关键词：项目制；私人化；村干部；村庄建设

The Private Operation of Projects Entering the Village and the Village Construction Dilemma

——A Case from the Ying Village in the Central of Anhui Province

SUN Xin-hua

（Sociology Department of Huazhong Agricultural University; Research Center For Rural Social Construction and Management）

Abstract:The Project system has generated a lot of difficulties at the grassroots practice. This situation directly affected the implementation effect of the project. This paper find that this is closely related to the private operation of projects entering the village. In the phase of fighting projects , how many projects of villages depends largely on the amount of personal relationships and resources of the village secretary. In the phase of project implementation, the village secretary made project resources of the country into governance resources,in order to reap the interests village elites. The private operation of projects entering the village has brought many negative consequences for the village governance : the relationship between the state and peasants being weakened, the village cadres being  suspended , village democracy misnomer, the hierarchy of profit division nibble of project resources, the needs of peasants unable to get a response.Reverse this situation need to take measures to standardize and improve from the fighting project and project implementation.

Keywords: Project System; Privatization;Village Cadres; Village Construction

1 问题的提出

在当前我国村庄建设中，项目制无疑扮演着重要作用。税费改革之前，广大农村的公共品供给主要依靠从农民那里征收的“三提五统”。税费改革在取消农业税的同时也将“三提五统”加以废除。为弥补农村公共品供给的资金缺位，国家逐年加大向农村的转移支付，而且主要以项目制的形式用于农村的公共品供给^[1]，从而形成了农村项目化的公共品供给模式。

学界对于这种公共品供给模式的评价褒贬不一。虽然有不少学者看到了项目制的正向功能，但仍以批评意见居多^[2]。究其原因，则是因为项目制在实施过程中产生了诸多不良的意外后果。学者研究发现，项目制在基层运作过程中普遍存在“权钱结合”和“官商勾结”问题^[3-4]、地方各种精英钩织并形成了截留资源的“分利秩序”^[5-7]、村庄分化进一步加剧^[8-9]、村庄民主和自治受到侵蚀^[10-13]、农村公共品供给“最后一公里”问题严重^[14-15]、农民的公共品需求无法得不有效到满足等^[16-17]。

面对项目制在实践中出现的以上种种困境，学术界的解释路径大体可以归为三种：第一种解释路径主要侧重于从项目制本身所固有的矛盾去解释项目制在实践中遭遇的困境^[8、18]；第二种解释路径主要是从基层社会各种利益主体的自主性变通来解释项目制在实践中的异化^[3、19]；第三者解释路径则是侧重于从项目制与村庄对接模式或“项目进村”模式存在的问题来解释项目落地中存在的问题^[14、20]。

以上这三种解释路径为我们理解项目制在实践中遭遇的种种困境奠定了坚实的基础。但是在以上这些研究中却少有专门讨论村干部的能动性对项目制在村庄实践中的影响。而实际上作为承上启下的村干部尤其是村支书在项目进村过程中扮演着关键作用，其对项目制在村庄中的实施效果具有直接影响。鉴于此，本文将以湘中英村为例，试图呈现村支书对项目进村的私人化运作对项目制实践、村庄建设和村庄治理的影响。2011年年底至2012年初笔者对英村进行了为期20多天的驻村调研，下面的论述主要来自此次调查。

2 项目下乡背景下的村庄建设及其困境

湘中英村下辖11个村民小组，共有农户256户，农民1100人。该村地处丘陵地带，有水田1094亩，旱土800亩，山地200亩。该村历来以种植水稻、油菜等传统粮油作物为主，1993年开始种植蜜柚，随后蜜柚的种植面积逐年扩大，至2011年全村95%以上的土地都种植了蜜柚。当年全村蜜柚收入达200多万，较原有农作物翻了一番以上。英村产业结构调整的成功使之成为远近闻名的明星村。1998年村支书S当选为省人大代表，并在之后持续连任，2009年该村又被评为“省级新农村建设示范村”。

初进村庄，笔者即为英村优美的环境、完善的基础设施所吸引。入村的主干道是宽约5米、长约500米的水泥路，路旁栽着茂密的香樟树，并树立着崭新的太阳能路灯，路边完善的水渠流淌着水库放下来的水，浇灌着田地里给村民带来希望的蜜柚树。从主干道延伸出去的宽约3米的水泥路通往各个村民小组。主干道旁边间歇还有垃圾桶和垃圾收集池。此外，村集体还有自己的果园、蜜柚加工厂、鱼塘、养猪场等集体经济。以上种种都让这个省级新农村建设示范村明显区别于一般村庄。

而英村的这些建设成果既与该村较好的经济基础有关，更与近年来国家的惠农项目有关。通过笔者调查发现，尽管该村在上世纪90年代便奠定了较好的集体经济基础，但是进入21世纪后该村的集体经济基本处于苟延残喘的状态，并未给英村带来多少集体收入，因此无法用其改善村庄建设。英村村庄建设的改善主要是借助于国家的各项项目资金。据英村会计不完全统计，近年来该村共申请到各项惠农项目600多万元，如表1所示。从表1来看，40万元的水渠修缮项目是由该村自1996年以来不断申请的，这属于普惠性项目，在各村之间的差别不大。而表中的其他项目都是该村在取消农业税后以来所申请到的，几乎每年都有而且有的年份有几项项目在英村实施。这些项目基本都属于竞争性项目，其在英村的实施为该村村庄建设区别于其他村庄起到了决定性作用。

表1  英村近年来所获项目   单位：万元、年

但是，笔者深入调查后发现，在英村繁荣的村庄建设背后却潜藏着严峻的治理危机，大量惠农项目进村在改变村容村貌的同时也加剧了村庄治理困境。具体而言表现在以下三个方面：第一，在项目进村过程中村支书的权威得到极大加强，“寡头政治”替代民主政治；第二，项目资源成为村支书重要的治理资源，借此形成了以村支书为核心的分利秩序；第三，公共品无法反映广大农民的需求偏好，农民对村干部和现有制度的不满剧增。而要解释以上悖论，需要在地化地从项目进村的过程入手。从村庄视角来看，项目进村需要经过项目争取和项目实施两个必经阶段。从英村来看，两个阶段凸显的私人化运作构成了该村村庄建设中治理困境的根源。

3 项目争取中的私人化运作

尽管我国每年都有大量的惠农项目输入农村，但这些项目并不是均匀地分配给每个村庄的。一般来讲，我国的惠农项目大致可分为普惠性项目和竞争性项目两类。顾名思义，前者对于所有村庄都是一样的，而后者则只有少数竞争胜出的村庄才能获得。与此相对应，竞争性项目的规模较大、资金较多、数量却较少^[8]。可以说，在当前大部分村庄集体资源匮乏且很难从农民那里收取资金进行公共建设的情况下，村庄公共建设的好坏直接取决于可以争取到的竞争性项目的多少。

由于竞争性项目数量相对有限而且资金较多，因此成为各个村庄竞相争取的对象。在英村所在地区，在村干部的分工中，村支书除主持全面工作外的核心任务便是跑项目。其实这种情况在全国都具有一定的普遍性。从县级政府来看，作为项目管理者的县直部门在项目资源的分配中，一方面要服从于县级政府的“打包”逻辑以服务于地方的发展，另一方面县直部门的主要领导对于其中一部分竞争性项目的分配也拥有较大的决定权。在以上两种情况中，都会面临村多项目少而且具备条件的村庄不止一个的局面，这就为村庄运用各种资源和通过各种关系去“跑项目”提供了空间。即私人关系在项目的分配中扮演重要作用，只不过第一种情况中的私人成分少于第二种情况。项目分配中私人关系之所以起到重要作用，一方面是因为在我国官僚体制运作中关系历来都起到很大作用，另一方面则是因为很多时候项目争取者的区分度确实不大，为私人关系发挥作用提供了可能。

英村作为当地知名的“先进村”，县乡级政府在项目的分配中自然会对英村有所倾斜。但是从英村项目进村的过程来看，大部分项目仍然需要村庄去积极争取。而这项任务无疑由英村村支书S承担。S自1998年以来一直是省人大代表，拥有丰富的政治资源、关系资源和信息资源，为其顺利争取项目提供了得天独厚的条件。省人大代表在我国本身即是一个重要的体制性身份和资源；而英村村支书S在经常到省市县开会的过程中也结识了各层次的政府领导和部门领导，而且与之有不同程度的往来；而且在各级开会的过程中也获得了最新的政策信息和项目信息。以上这些资源构成了其争取项目的重要资源，也是一般村干部所无法具备的资源。

正因如此，在英村村干部的分工中，村支书S专门负责“跑项目”，村里的具体事物都交由其他干部负责。他除花费专门时间跑项目外，到省城参加会议时也是跑项目的大好机会。S告诉笔者，他每次出去开会都会随身携带一堆项目申请材料，遇到不同部门的领导就将相应的申请材料递过去，并请求其给予照顾。正是由于他具备丰富的各种资源，其他村庄甚至乡镇政府也希望借助他的这种资源来申请项目，因此他递交的这些申请材料不仅包括本村的材料还有其他村庄和乡镇的申请材料。正是由于这种关系，乡镇政府在镇域范围分配资源时自然也会对英村给予特殊照顾。当然，英村所获得的项目不仅仅是从乡镇一级分配的，很多项目都直接来自于省市县各部门。

当然，S依靠各种关系获取项目和维系这些关系也需要一定的支出。这部分支出当然不是其自讨腰包，而是主要来自于申请到的项目本身和村集体资源。英村村会计举了一个例子，2010年该村积极争取了一个“一村一品”项目，项目资金在50万左右，虽然最后没有申请成功，但是前前后后却花费了6-7万元，占到项目资金的12%-14%。这部分花销除了申请材料的制作费用、交通费、食宿费，很大一部分便是给领导的送礼。很多村民反映，每到元旦或春节前后，村支书都会从村里的水库打捞大量野生甲鱼和草鱼并从周边收购野兔、土鸡蛋等土产品整车整车地去给一些领导拜年。当然，“羊毛出在羊身上”。正如前面所说，英村的集体经济整体上是处于入不敷出的状况，这些资金主要是从申请到的项目中扣除。具体而言是通过项目申请和实施中进行虚报数字、偷工减料、项目叠加等方式来套取项目资金。尽管争取项目和维系关系的成本很大，但是由于只要成功申请项目就会有大量的资金投入，所以，对于英村来讲“跑项目”还是富有诱惑的事情。

从上面可以看出，尽管惠农项目所连接的两端——国家和村庄——都具有公共性，但是作为项目进村第一步的项目争取或分配却具有明显的私人性，即主要依靠村支书的个人资源去争取。尽管村支书所争取的项目是国家的，其所代表的也是村级组织和广大村民，但是主要依靠村支书个人资源争取而来的项目却被打上了浓厚的私人色彩。村庄所能争取到的项目的多少主要依赖于村支书所拥有和能调动的关系和资源的多少。这便是本文所说的项目争取的私人化运作。

项目争取的私人化运作给英村的发展注入了雄厚的项目资源，却给村庄治理带来了不良影响。首先，国家与农民的关系被弱化。国家自税费改革后将大量惠农项目投入农村，主要目的便是改善广大农民的生产生活条件和扭转被扭曲的国家与农民关系。但是项目争取过程中的私人化运作无疑使这一目的大打折扣。其实村民们也知道村支书争取来的项目都是国家的惠农资源，但是对比周边村庄项目的稀少，大部分村民包括村支书本人慢慢形成的认识则是，这些项目都是依靠村支书个人的关系和资源才争取到的，村民们主要应该感谢村支书而不是国家。因为没有村支书S，国家的这些项目可能就不会分配给英村。换言之，在国家投放惠农项目过程中的国家与村庄对接的接点上的私人运作，拉开了国家与农民的距离、疏远了农民与国家的关系

其次，能不能“跑项目”成为了评价村干部尤其是村支书的核心标准。由于村庄的发展直接与能争取的项目多少相关，而一个村庄能争取多少项目则主要与村支书的个人关系和能力有关。这样无论是从乡镇政府还是从村民的角度来看，能不能“跑项目”便构成了乡镇政府和村民评价村支书工作的核心指标。即能“跑项目”就是个好书记，争取来的项目越多越能受到好评，从而能够维持自己的地位。而至于在这个过程中是否通过非法手段来争取项目以及村支书本人是否中饱私囊则不是关注的重点，尽管很多村民对此有很大意见。由此导致的两个直接后果则是：第一，村支书的进入门槛被抬高。显然，只有具备极强“跑项目”能力的人才能出任英村村支书，而在该村只有S一人具备这种能力，这无形中排斥了其他人通过竞争当选村支书的可能。尽管S本人已经60多岁，但是其接班人仍然是一个未解决的问题。第二，村支书日益走向“悬浮”状态。在税费时代，由于村干部要从农民那里收钱才能做事，因此，村支书与农民打交道较多，而且在村庄建设中需要听取农民的意见。否则，农民可以以不交农业税费进行要挟。而如今村干部主要从上面跑项目，而且主要是依靠自己的关系和能力来争取项目，因此其与农民的关系日渐疏远，也不再在乎农民的态度。即村支书只要对上负责就可以了，而不需要对下负责。

4 项目实施中的私人化运作

在英村，项目进村的私人化运作不仅表现在项目争取上，而且表现在项目实施中。而且正是由于项目主要是由村支书S通过个人关系争取而来，从而使其在项目实施中拥有了超强的支配权力。从英村惠农项目进村后的实施情况来看，国家的项目资源被村支书S顺利转化成了重要的治理资源。借助这种治理资源，村支书建构出了一套以自己为核心的分利秩序和治理模式，其基本原则是凡是支持和顺从自己的人和群体都可以享受到惠农项目带来的利益，反之则不仅无法正常获得项目带来的实惠甚至还会受到排斥和打压。下面，笔者主要从村庄中几类主要群体在这套分利秩序和治理模式中的结构性位置来呈现项目实施中的私人化运作。

首先来看村干部。村干部是由村民选举出来负责上传下达和管理村庄事物的村庄体制内精英。在村干部内部当然以村支书和村主任为核心，但是一般情况下都是实行少数服从多数的民主集中制。但是在英村却形成了村支书（兼任村主任）的“一言堂”局面。不止一位村干部在与笔者私下聊天时抱怨道，“在我们村书记是老板，其他干部都是跑腿的、打工的”。这使其他村干部失去了对村支书的有效制约和平衡，村级组织的主要决策权都由村支书一人所有。而之所以会形成这种局面，一方面与村支书S省人大代表的体制性身份有关，另一方面也与其能够争取到大量项目资源密切有关。当地一般村庄的村干部的工资只有4000元左右，英村村干部的名义工资却是1.4万元，而据多位村民介绍村干部的实际工资应该不少于3万元。这对于很多人是非常有吸引力的。英村村干部多于其他村干部的工资部分则是由村里自己支付的。而村里的主要资金则是来源于村支书通过各种方式运作项目而来的资金。正是因为村支书可以通过个人关系争取到大量资源，并将其中一部分资金转化成村级收入以抬高村干部工资，才使其他村干部听命于村支书。

案例1：当地政府规定，根据英村的人口规模，该村只能配备3名村干部。乡镇考虑到英村的村务多于其他村庄，就给了4个村干部指标，村里的出纳由一名企业人员兼任。2011年村支书的一位近亲大专毕业后没找到工作，村支书就想为其专门设置一个出纳的职务，并准备在当年的村民选举中将其列为候选人。在村干部内部征求意见时，有村干部提出不同意见，认为村里没有那么多事情要做，没有必要专门有一人担任出纳，还要多付一个人的工资。村支书听后非常生气地说，“工资我不用你们管，你们觉得多，那你们谁下去？”之后，其他人再不敢作声了，村支书的近亲也顺利地当选出纳，其工资全由村里支付。

从案例1可以看出，正是由于村干部的大部分工资都由村支书争取来的项目资金中支付，而不是由当地政府和村民负担，从而决定了村支书对于其他村干部的绝对支配权。这也就进一步决定了在项目进村后的实施过程中主要由村支书一人主导的局面。

其次来看其他村庄精英。在英村，除了作为体制内精英的村干部，还存在其他体制内精英和非体制内精英，比如党员、老干部、村民组长、经济能人、混混等群体。这部分群体在村庄内部具有一定的影响力，能够直接影响村民选举和村庄事务。当然，他们内部也是存在分化的，以是否支持村支书为标准可以分为支持派和反对派。对于村支书S来讲，对待这两类精英的态度是完全不同的。由于村支书每年都能争取到大量惠农项目，从而使其掌握了大量资源的分配权。因为项目实施本身就是一个利益链，比如大大小小各种项目工程的承包、项目材料的使用、用工等，即谁来承包、用谁的材料、谁来组织劳动力等都存在很大的利益空间。而村支书S在这些过程中都有很大的权力。按照项目实施规定，一般而言比较大的项目由项目主管部门统一招标，而比较小的项目则由村级组织负责招投标。村组织自己负责招标的项目，村支书自然有很大的权力。即使是由主管部门招标的项目，拥有较大影响力的村支书在招标中也有一定的操作空间，而即使项目由外来老板承包实施，这些老板为了在村里顺利实施项目也会受到村支书的影响。因此，在村支书周围形成了一个运作项目的圈子，多数都是村里的经济能人、混混和其他一些村庄精英。他们从项目实施中获得了丰厚的利益，自然要听命于村支书。而对于其他无法从中获益的村庄精英，村支书则从村里运作项目的资金中给予照顾。比如，村民组长的工资也明显高于其他村庄、春节前支持村支书的老干部都会收到1000-2000元的慰问金，每位党员参加党组织生活也可以收到100元的红包，当然一年只开一次。而对于那些反对派，则无法享受到项目进村带来的好处。因此，如今英村的反对派已经被打散，几乎无法发挥制衡作用。

案例2：2009年英村申请到20万的堰塘改造项目，对村内一些堰塘进行清淤、加固等。当时恰逢金融危机影响，村里很多建筑工人待业在家，一些村民就想几个人联合起来承包本组的堰塘改造，这样既可以使自己有事可做，又可以保证本组堰塘改造的质量。但是村里还是将项目承包给了一位与村支书交好的本村大混混。村民反映，国家的钱是花了，但没出两年堰塘就漏水了。

村支书之所将堰塘改造的项目承包给这位混混而不是堰塘所在组的建筑工人，是因为前者是村庄的精英人物，对于自己的村庄治理具有更大的作用，与自己的关系比普通村民要好，处于项目进村背景下分利秩序的核心位置。

最后来看普通群众。普通群众在村庄中占据绝大多数，国家惠农项目要惠及的主要对象，他们也理应在这次过程中有表达自己需要的权利。但是在英村由于项目资源主要是由村支书通过个人关系争取而来，使其在项目申报和实施中都有极大的权力，从而使普通农户的意见和需求无法在此过程中得以反映，最终使项目的实施无法回应普通农户的公共品需求偏好。

案例3：2006年村里修路时，村支书提出从县道修一条笔直的水泥路到村里的果园，这样看起来非常美观，但是这样就会占用一个村民小组的大量良田，而且这条路距离原来通往该小组的土路不远，而该组的大部分农户都是分布在这条老路两旁。因此该组绝大部分农户都希望把老路硬化，而不愿意拿出良田修新路。正因如此，至今村支书规划的这条笔直大道只修了一半。对此村支书很不满意，作为报复手段，在全村其他村民小组的主干道都陆陆续续得到硬化后，该组的主干道硬化迟迟未有动静。该组村民为此多次找村支书理论，但都以“村里没有钱，争取明年修”为由拒绝。但是实际情况却是今年推明年至今没有硬化。其实大家都明白，这只是村支书的一个借口。该组有位村民告诉笔者，在他强烈要求村支书修路时，被逼急的村支书还说过，“钱是我从国家搞来的，我想修哪就修哪。你要修，你自己搞钱去！”

从案例3可以看出，在项目申报和实施中村支书的个人意志发挥着主导作用，村民的诉求并未被充分重视，即使是自己的规划劳民伤财而村民的要求具有充分的合理性和正当性，村支书依然我行我素，而且故意不将项目资源投向村民最亟需的道路硬化。

综合以上，我们可以看出项目实施过程中以村支书为核心的私人化运作非常明显。村支书凭借项目是由个人关系争取而来的现实，将项目实施带来的主要利益分配给忠于自己的村庄精英群体，从而使其拥护自己，并将反对自己的精英和村民排斥在分享利益之外。在此过程中大部分普通农户确实受惠于项目资源带来的福利，但是他们在项目申报和实施中都无法有效表达自己的诉求。项目实施私人化背后的核心逻辑是村支书将由自己凭借私人关系争取来的项目资源转化为治理资源，从而通过将这种治理资源有效地运用于村庄中的不同群体以实现自身利益最大化的目的，最终使村庄治理由公共治理走向私人治理^[21-22]。

5 结语与讨论

国家抱着良好的愿景仍在逐年加大惠农项目的投入，但是良好的愿景在基层却遭遇了项目实施的各种困境，这极大地影响了项目实施的效果。与既有研究不同，本文试图从村支书对项目进村的私人化运作方面对此给予解释。项目进村的私人化运作主要体现在项目争取和项目实施两个层面。在项目争取阶段，村庄发展所需的竞争性项目主要需要村支书动员个人关系和资源去争取和运作，这给具有鲜明公共性的惠农项目打上了浓厚的私人色彩，也为项目实施中的私人化运作奠定了基础。在项目实施阶段，村支书将国家的项目资源转化成了治理资源，为以自己为核心的村庄精英谋取私利，并增强自己相对于其他村干部、村庄精英和普通农民的权力。项目进村的私人化运作，尽管使那些具备雄厚个人关系和资源的村支书为村庄争取到大量惠农资源，从而推动村庄的建设，但是也带来了严重的治理问题。

湘中英村由于其村支书是省人大代表从而使其本身及其项目进村都具有一定的特殊性，但是其项目进村的私人化运作机制及其逻辑在全国却具有一定的代表性。由于我国基层项目分配本身还存在一定问题，加之在我国行政体制运作中关系一直都起到重要作用，因此项目争取的私人化运作具有一定普遍性。项目争取的私人化运作本身即为项目实施的私人化运作奠定了基础。此外，村庄各种精英走向联合以分肥村庄各种资源和利益在全国也具有普遍性，而名实分离的村庄民主更为此提供了空间。因此，在湘中英村表现突出的项目实施中的私人化运作在其他地区也具有一定的普遍性，只不过表现的程度有所区别而已。

而要扭转项目进村的私人化运作也需要从项目分配和项目实施两个方面着手。首先，在项目分配中，应进一步加大普惠性项目所占份额，而在竞争性项目分配中则需要进一步限制关系因素起作用，从而将各项惠农项目分配给最需要项目的村庄。其次，在项目实施中，应该加强广大村民的作用，使惠农项目真正回应和满足村民的现实需求；同时应该防范村庄各种精英形成分利联盟以蚕食和截留惠农资源。而要真正防范项目实施中的私人化运作还需要从根本上完善村庄民主制度。

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