空心村治理的困境与出路

刘 锐[①]

（四川大学公共管理学院 四川成都 610064）

摘要：空心村是我国城乡经济发展的产物，我们既应看到其存在的必然性，也应采取措施缓解空心村问题。主流的空心村治理思路之所以需要检讨，主要是其只考虑地利不考虑农民权益，没有缕清空心村的资源、资产和治理实质。空心村治理困境是多重制度变迁的结果，根源是乡村组织的治理能力和动力丧失。从空心村的公共池塘资源属性出发，我们应一手加强乡村建设规划，一手强化违建治理能力。依托非正式制度及培育社会资本，能实现空心村治理目标促进村庄发展。

关键词：空心村  问题实质  治理困境  关系网络  公共池塘资源

一、问题提出

空心村是城市化、工业化的伴生物，是乡村人地关系变迁的地域现象。围绕空心村的科学内涵、形成原因、整治意义、治理模式等，相关研究从地理学、社会学、管理学角度进行了全面讨论。根据研究内容的差异，主要有两类研究路径：

第一类从应然的角度，讨论土地利用效率。相关研究认为，宅基地使用权模糊是宅基地闲置的根本原因，只有改革宅基地产权制度允许自由交易，才能适应市场经济提高宅基地使用效率[①]。相反研究认为，物的效率与制度结构有关，制度效率并不总是指经济效率，从小农家计和社会保障角度看，当前农村宅基地使用是高效的，空心村的存在具有阶段合理性[②]。

第二类从政策的角度，讨论空心村的治理。以人为内容的研究认为，空心村形成与农民的城市流动不完全有关，用行政手段快速消灭空心村不太现实，以规划为媒介、以管理为主体的方案，值得相关部门探索和实践[③]。以地为内容的研究认为，应先搞清楚空心村土地利用现状和整治潜力，再利用增减挂钩政策开展土地整治试验，创新空心村整治制度，因地制宜探索整治策略[④]。

还有一类从实证的角度，讨论宅基地空心化形成原因，倡导宅基地有偿使用方案，探索宅基地有偿退出制度[⑤]。总体说来，相关研究尚处起步阶段，对空心村的形成机制、社会问题着墨多，对空心村治理目标、策略论述含糊，难与前两类研究并列，故仅做简要说明。

已有研究有三大不足：一是较多聚焦空心村治理的应然目标，对空心村的问题实质缺少深刻分析；二是空心村治理研究或微观或抽象，从中观角度探讨的相关研究较少；三是受单一学科视角影响，相关研究的系统性差、综合性研究视野不足。笔者以为，空心村既是理论问题，也是经验问题；空心村既涉及资源利用，也涉及农民家计。只有将人地关系结合起来，先搞清楚空心村问题实质，缕清楚空心村治理的困境，再面向经验进行中观提炼，才能找到空心村治理的出路。

二、空心村治理的实质

空心村作为空间社会现象，被广泛讨论却未有统一概念。用聚落形态、土地利用等视角进行界定，认为村庄内部空置率在30%以上即为空心村[⑥]，忽略了人口学特征带来的宅基地闲置[⑦]。其实，除少数村庄在城乡经济推拉下彻底空心化，大部分空心村是多重因素影响的产物。要制定正确的空心村治理策略，就要立体化讨论空心村形成机制，对空心村问题的实质有深刻认识。

1、空心村的形成机制

改革开放以来，随着城市经济的快速增长，人口流动制度的逐步放开，农村青壮年大量流入城市，它带来两大社会后果，一是宅基地或长或短的闲置现象扩大，二是农民收入增长带来建房诉求高涨，空心村现象是上述两个后果的伴生物。我们依据人口、土地与治理的关系，先将全国农村分为平原、丘陵、山区三类，再分别讨论不同区域农村空心化的主要原因。

地理原因。山区农村如长江上游，交通不便土壤贫瘠，农业生产辛苦且收益低，农民在田地不远处建房，村庄居住分散呈点状分布。农民在家庭经济有余力的时候，从山区搬到交通便利地方居住。若家庭再生产依赖山地，农民就将老屋当作休息室，新建房屋顾及农业耕作半径，部分农民会复垦老宅基地种植。若不依赖农业收益，农民就会由任老房子废弃。拉长视野我们发现，随着城市经济的进一步发展，农业收益的家庭地位持续降低，农民将放弃不多的山地收益，老村宅基地得以自发地退出。换句话说，山区农村空心化是小农家计变迁的结果，该类土地理应纳入退耕还林政策范围。

社会原因。平原地区如黄淮海平原，农村土地多是碱性沙土，地形平坦利于工具运输，农业耕作半径因此较大。因土地开发早、人地关系紧张，村庄居住紧凑呈团状分布。改革开放以来，随着家庭人口的增加，及农民生活水平的提高，农民对宅基地的功能要求增多，小胡同过不了大车、小院子停不下机械，要是改建房屋或拓宽巷道，又可能带来土地相邻权纠纷。村民就在经济宽裕时搬出老村，加上分家带来的人口逐渐外迁，老人一旦去世老宅基地随即闲置。现在除开少数贫弱者住村在老村，大部分村民在村庄外围都有房屋，“外扩内空”的空心村现象较普遍。

治理原因。丘陵地区如长江中游，农村土质黏性强，农民为耕作方便，多将房屋建在田地边，村庄居住格局呈点状或带状分布。因土地开发历史晚，人地关系不太紧张，宅基地面积普遍较大，且不需要院子去划定边界。农业在家庭收益来源中不占主导但地位重要，农民对农业生产设施和公共生活服务的需求高。因居住分散且村庄占地面积大，公共设施的辐射范围是个问题，不少居住点的水、路、电至今未通。若乡村组织不适时进行建设规划管理，农民有闲钱后就会在路边建房或买房，部分位置偏僻的居住点因此逐渐空心化。另外，地方政府推动的小城镇建设、教育部出台的中小学合并政策，会加剧一般农村的空心化速度。

生态地理和人地关系决定宅基地闲置形态。就笔者及所在团队调查看，城市经济发展的拉力水平有限，农民要放弃农业收益还需要时日，宅基地仍有较强的保障和生产功能，完全的空心村仅在少数地方存在。相较于宏观经济约束下的空心村现象，当前行政主导的空心村治理策略，切断了农户家庭再生产来源、增加了贫弱者的生存窘境，将拓展空心村类型、扩大空心村范围。

2、空心村的问题实质

空心村作为问题被政学两界广泛探讨，除开存在安全隐患、影响村庄环境等问题，还与“保红线、保增长”的政策导向有关。从城乡经济发展的角度看，空心村是客观现象且短期内难以消除，只有当大部分农民在城市体面生活，宅基地的政治社会功能基本完成时，空心村整治战略才会有战略价值。否则，就会抬高整治成本、破坏农村稳定、侵蚀政府合法性。

在我国宏观经济约束下，空心村整治应该是策略性的，以方便农民生产生活为宗旨。当前以增减挂钩政策为载体的方案，之所在空心村治理实践中屡屡出问题，除开制度不完善、程序不遵守等组织原因，还在于空心村内涵被误识、宅基地性质被忽视。从资源利用的角度看，空心村现象不造成土地浪费，行政主导宅基地退出成本高，空心村治理重点在人不在地，以下详细说明。

宅基地的闲置不构成问题。宅基地作为土地资源之一，其资源性质来源于利用活动，嵌入于具体的经济活动中。当市场经济尚不能瓦解农村社会结构，农民经济行动深嵌于社会关系中时，宅基地就难以作出为独立要素被区分。宅基地的四大资源属性[⑧]中何者占主导，就很值得讨论。我们在各地调研发现，农民依据生产生活界定的宅基地性质，与正式的土地管理制度规定差异较大。如不少农民认为，宅基地是产出较差的耕地，农民一直以来的建房选择，是那些土壤贫瘠、地力不高的土地。农民对宅基地资产属性认知模糊，源于一般农村土地商品化程度低，宅基地具有高使用价值低交换价值[⑨]。将宅基地定义为类耕地而非城市建设用地，我们就能在地化的理解农村宅基地利用活动。如不少农民认为宅基地不如耕地有价值，典型表现即为他们会适时自发复垦宅基地，不少老村庄在过去几十年里都曾自发更新过。现在的问题是种粮效益不高，无论村社集体还是农民都没有动力退出，宅基地就作为潜在耕地暂时闲置在那里[⑩]。

一般农村的宅基地不是资产。宅基地作为自然资源之一，只有被利用资源特点才显现，利用价值不高的宅基地，资产属性会受到相应抑制。当“自然土地”不一定变成“经济土地”[11]，实现农民宅基地财产权的讨论就应该有常识。宅基地具有不移动的属性，城市化扩张占地需要平面推进。据陈锡文的估计，未来我国有机会非农化的农村土地只有1亿亩，而我国的农地有60亿亩（包括2.77亿亩的建设用地）[12]。换句话说，占全国农村95%的一般农村，其土地就难有投资增性值机会。现在一般农村的宅基地流转是不少，但宅基地交易的价值比率不清楚，交易本身不遵从人个人利益算计，湖北荆门农村1980年代以来的“搭（耕）地卖房”现象，即是有力证明[13]。主流设想的土地价值释放思路是，整理土地挂钩指标用于城市征地，它带来了一般农村宅基地的增值。但该种增值只面向部分农村，两类农村土地数量的悬殊，使大部分宅基地难有机会增值[14]，一般农村宅基地的财产价值因此长期微弱。

宅基地的资源属性需要清理。宅基地主要用于居住，只供本村成员使用，对外村人产生一定排斥性，宅基地的供给单位是村社集体。在既定的时空范围内，宅基地资源相对稀缺，村庄分配某人特定位置的宅基地，就会排斥他人占有该位置的宅基地，集体成员在宅基地占用上具有高度竞争关系。另外，农户使用宅基地不是任意的，在采光、通风、出行等方面，个体的利用行为会产生外部性。若不遵守集体安排多占滥占，就会影响他人的居住福利，对后来者使用也会有影响。依据奥斯特罗姆的物品分类原则，我们发现宅基地使用固有外部性，针对一定范围和位置的住户，不具有纯粹公共物品的性质。从高排他性、低竞争性的属性看，宅基地不是私人资源和俱乐部资源，其资源性质更接近于公共池塘资源[15]。“拥挤效应”和“过度利用”情况的存在，要求集体发挥好自主治理宅基地的功能。

我国城乡经济转型的长期性，决定了一般农村宅基地资源性质的稳定，宅基地的资产属性不会大幅度提高，集体主导的宅基地治理有实践空间。调动基层治理的积极性，赋予基层组织一定治权，因此具有相当的现实必要性。

三、空心村治理的困境

无论激进还是保守的治理方案，都主张以宅基地整治为媒介。以人不以地为目标实施整治，要求从农民的宅基地诉求出发，尽可能低成本改善农民居住条件。一般农村宅基地的交易价值不高，农民选择宅基地主要考虑两个因素，农业生产方便和公共设施便利。它要求治理主体回应农民的诉求，因地制宜地制定乡村建设规划，制裁不遵守宅基地使用规则者。

从宅基地的公共池塘资源属性看，只要地方政府保证集体层次的完整，调动村组织的治理积极性并给予支持，集体主导的空心村治理就能顺利实施。分田到户以来，国家权力上移及村民自治的推行，使农村规划编制主体变为乡村两级，制裁违建同样需要乡村组织的配合。乡村组织治理能力的不足，将会带来空心村协同治理困境。

1、村级治理的乏力

农业税时代的宅基地治理问题有但不严重，尽管正式土地制度的形式化改革严重，但村社集体的权威性治理资源受损不大，以土地为主的物质性治理资源也相对富足，不少地方曾出现集体主导的农民集中居住案例[16]。宅基地自主治理的逐渐失效，与集体土地所有权虚化、集体治违能力不足有关系。

宅基地与耕地的关系密切，退出和占用宅基地涉及耕地增减，宅基地利用是个动态的整体过程。1998年《农村土地承包法》颁布和实施，对农村宅基地利用的影响是革命性的。该法的最大特点是，将湄潭“增人不增地、减人不减地”试验，以法律的形式推广至全国，农地制度向永佃化方向迈进了一大步，村组织从此不再有调整集体土地的权力。若乡村组织规划出建设区，农民按规划建房就要协商调地，或者直接出钱流转别人的土地。规划的约束性带来特定位置的土地升值，村集体又不再具备无偿分配宅基地的能力，加上基础设施和公共服务的建设投入成本，使农民在规划区建房需支付不低的宅基地费。那些家庭经济条件差、别人不愿换地的农户，部分在老宅基地附近建新房，部分在自家路边地上建新房。村组织嵌乡村社会，村干部知道其中原委，多数情况下不会去追究，一户多宅及宅基地空心化出现。

相较于乡镇政府和国土所，村社集体与农民生活更近，更能因地制宜治理宅基地。在很长的一段时间内，国土所依托村社集体自主治理，村组织以其强大的治理能力，不仅制定村庄规划，而且打击恶意违建者，只要没有触碰到底线，乡镇一般会维护村组织。1998年颁布的《村民自治法》规定，村组织是“自我管理、自我服务、民主决定、民主管理”的自治组织。村干部由任命制向竞选制的变化，放大了村庄原有的社会关系结构，包括宅基地治理在内的村庄公共治理，受到很大影响。村干部一般是四年一届的任期，若严格管理宅基地得罪了村民，下次换届选举他（她）就可能不选你，连任村干部的可能性就会大大地缩小。聪明的村干部不得罪人，违建治理的绩效因此打了折扣。

2002年启动的税费改革及乡村体制改革，使村组织治理村庄公共事务的能力降低。改革后的村组织人数大大减少，有些上千人的村只有4个村干部，湖北省还制度性取消村民小组长。国家转移支付仅够维持村组织基本运转，不少村干部就到外面打工以补贴家用。编制一个村庄规划至少要2-3万元，缺乏人力财力的村组织只好放弃。另外，改革后的村组织由管理变成服务，不再有能力制止村民的违建行为。如荆门某村书记抱怨说，“现在村一级没得权力了，要是百姓建了违建房，村里也不敢拆，拆了他会住你屋里去。”

村组织的权威来源于三方面，一是制度授权，二是村民认可，三是传统赋予。现在正式制度削弱了村组织的治理能力，市场经济冲击使村庄社会关系越发松散，传统伦理赋予个体的非正式权威受到冲击。若在宅基地治理上过于坚持原则，会影响自己的家庭生活和关系交往，村干部因此奉行“不得罪逻辑”。当村组织的监管和上报动力减弱，乡镇管理宅基地的成本随之增大，农民违建因此很难被及时发现和制裁。

2、乡镇治理的困境

当村组织治理宅基地乏力时，乡镇本应赋权并给予相应支持。毕竟，乡村两级位置层次不同，发挥的作用不同且不可替代，规划的编制和执行需双方配合。现在的问题是，改革后的乡镇自身能力不足，同时丧失治理宅基地的动力。

在农业税时代，乡镇通过上级补助和农业税费，仅能够维持本级政府基本运转，提供公共物品的财力相对不足，宅基地治理因无关政绩而被忽视。税费改革后的中西部乡镇政府，财政困难格局不仅没改善反而更严重，不少乡镇财政甚至可以用“空壳化”形容；以精简机构、分流人员为核心的乡镇改革，使本就困顿的乡镇政府运转更缺人力资源。治理资源不足张使乡镇执行规划的能力不足，土地利用规划因此在“墙上挂挂、纸上画画”。

以湖北荆门阳镇为例。2005年前乡镇发展任务少，国土所的工作相对轻松，当时国土所工作人员各管一片，收宅基地费的同时包干内外勤。改制后的国土所有2名工作人员，1个是所长1个是副所长。土地管理主要有两块，一块是上级部门要求的任务，如地籍调查，土地确权，一块是地方发展要求的任务，如增减挂钩、新农村建设。相较于税费改革前的管理重心向下，国土所无权收取任何宅基地管理费，繁重的工作使其难有动力服务农民。如果不是农民主动找上门来要求，国土所很少下村监管宅基地利用，更无动力按“三到场”^[17]规定执行宅基地审批。于华江等人在开展“农村宅基地实地情况调查”后发现，没有对被申请土地实地审查的国土所占调查总数的36%，没有实地丈量土地的国土所占调查总数的23%^[18]，阳镇国土所则是除小集镇外基本没有实地审查过。

中央对土地管理工作重视，及地方经济的快速发展，带来国土所工作量的增大。阳镇国土人员说，按照现在的国土所业务量，至少要有配备4个工作人员。但县级财政也不宽裕，只能依据乡镇实力及任务多少，增加部分乡镇1-2个国土人员编制。部分国土所于是将分流人员聘回来，由县国土局发放1100元/月的工资，聘用人员的工作积极性自然不会高。现在的问题是，只要乡镇分配给中心任务，或者有土地管理中心工作，国土所会连续多天无人值班。村民找国土所办事一看关着门，就可能心生不满向上级部门检举，国土所就会因“庸政”、“懒政”问题被问责。国土所人员也很委屈，征地拆迁、土地确权等，任务重矛盾多耗时长又有期限，哪怕留一名人员看守也会耽误工作进度。业务量增加带来开销的增大，国土所希望县局或乡镇拨付经费。但乡镇财政很是拮据，只能凭感情适当补贴，国土局报销部分任务经费。在人手不够、经费不足的条件下，阳镇国土所选择消极管理宅基地。

一方面，村社组织丧失治理能力，一方面，垂直体制无法深入农村。阳镇所在县局就创新治理机制，在村一级建立土地协管员制度。协管员有200-300元/年的补贴，主要工作是作为“线人”，检举本村违法违规建设情况。200-300元的补贴激励作用有限，土地协管员不愿为此得罪村民。即使部分协管员履行职责及时上报，国土所也会囿于“稳定压倒一切”的政治压力，只要违建不占耕地不阻碍公共建设，就本着多一事不如少一事原则冷处理。考虑到拆违的风险大容易惹火上身，国土所有时会姑息性质恶劣的违建行为。

当乡村组织治理宅基地不力，村民就会无序化占用宅基地，“居者有其屋”原则的被破坏，带来农村宅基地的可持续利用问题。如果没有相应规则明确宅基地使用权利和义务，没有相应治理主体维护宅基地秩序制裁机会主义者，一户多宅和住宅空心化就会成为乡村发展之殇。

四、空心村治理的出路

长期以来，公共资源治理在“国有化”和“私有化”之间摇摆。学界出流出于对“利维坦”手段的恐惧，提出释放宅基地财产价值，明晰宅基地产权的主张，以激励农户的宅基地投资，限制其他农户的过度占用。其潜在假设是，宅基地集体产权带来公地悲剧，只有建立完全的私有产权，才能避免使用的低效率，促进土地要素自由流动。现实的政策表现是，推动农村宅基地的用益物权化改革，出台增减挂钩政策打破级差地租规律，以显化一般农村宅基地的市场价值。问题是，宅基地使用具有外部性，影响他人使用和村庄格局，零星复垦老宅基地成本高，统拆又因农民居住诉求分化，易引起农民不满制造干群冲突。各地出现的农民上楼后，生活成本增大、就业机会不足、心态失衡和群体上访事件，对主流的宅基地制度改革思路是个警醒。

从宅基地的资源属性角度看，宅基地集体产权与村民自治相结合，不仅能高效整治空心化住宅，而且能确保村庄规划的科学性。正式规则、非正式规则、实施的形式与有效性，三者共同决定了公共事物治理的整体特征[19]。当国家权力的渗透能力有限、市场经济的冲击效果不明显时，社会关系网络能确保非正制度有效，弥补宅基地村社正式治理能力的不足，从而使空心村的自主治理顺利实施。下面笔者以实地调查为例，来说明空心村善治可能路径。

1、借用传统关系网络来治理

有研究表明，即使正式制度责任很是脆弱，非官方惯例和规则的约束作用，也能使连带团体利用道德权威供给公共品[20]。笔者调查的华南宗族性村庄，宗族仪式和规范的影响很大。如果原有的宗祠倒掉，其位置不能被随意占用，否则将受到村民共同谴责。再如，华北农村的房屋相隔较近，为了不影响邻居通风、采光，集体自发形成一些使用规则，如后排房屋不低于前排，同排房屋的高度应该相差不大，等等。利用传统关系网络治理空心村，集体行动的困境能够被克服。

山东东营孙村的孙姓占90%，其他姓氏与孙姓有亲戚关系，家族一般以五伏为单位。只要孙村有公共事务协商，村委会会要求各家族出代表。各家族选出的村民代表，一般是本家族有威望的人，他们讲话公道、晚辈也接受。孙村只要召开村民代表大会，所议之事经过村民代表同意，各家族的人就要遵从并执行。

孙村居住格局紧凑，老宅基地的面积较小，历史形成的胡同有2-3米，只能进小推车难通大车。随着村民收入水平的逐渐提高，对交通条件和房屋面积要求增加，村民陆续搬到村庄外围居住，它使得一方面老村的空心化问题加速，另一方面村庄外围宅基地很快用尽。2006年中央提出新农村建设，集体设想着将老村复垦出来，腾出的土地用来规划宅基地，以满足新增人口建房需要。复垦老村不仅需要资金，而且需要集体成员的同意。村组织就召开代表大会，讲明复垦的理由和设想，各家族代表纷纷赞成，并很快成立拆旧理事会。对于不理解不愿意的村民，由村民代表做本家族的工作。因代表们辈份高、有威望，又是为村庄公益无奔走，即使有些村民想趁机谋利，也经不住代表们的苦口婆心。几轮工作做下来，只有3户不愿拆旧，其他村民全部都答应。丈量老房子阶段由代表们组成专班，村民因此信任并签订拆旧协议。之后村组织统一扒房屋，旧屋补偿平均2000元/户，补偿资金部分集体出，部分由乡政府支持，整个空心治理过程很是顺利。

传统关系网络涵盖的范围较广，既包括文化惯习构造的非正式制度，也包括影响个体行动的现世关系结构。文化惯习在长期共同生活中氤氲，它来源于历史记忆有社会连续性。如基于对共同祖先的认同，村民们对家族权威很尊重，权威讲话家族成员多会遵从。共同的伦理价值规范着个体行为，使得即使有村民想机会主义的谋利，也会因家族习惯法的威慑不敢造次。虽然新中国成立后打掉了旧传统，从外部强制性嵌入社会主义新传统，代表共同记忆的家族符号被消灭，但那些深刻的历史记忆却不容抹去。它通过习俗观念再生产出来，人们很难从理性角度缕出原因，却认可家族长老权威的言行，在乎家族成员的社会评价，空心村治理过程因此少有钉子户。

血缘认同造就的非正式制度，对宅基地整治影响不可小觑。但孙村村民没有被宗族所包围，而是生活在更大范围的村庄中。笔者不止一次地问村民，为何要同意低价拆老屋，不少人的回答是，“大队收回也有用”、“不愿得罪领导”、“人家行咱就行”……笔者在江西调查发现，即使在宗族与村庄重叠的单姓村，也会因世代延续划分成不同的房族，人们以房族为单位在生产生活中互助，宗族性血缘认同难以转化为积极的行动[21]。更有甚者，房族为了自己的利益，甚至可以牺牲宗族利益。

如果东营孙村家族像南昌的房族那样，成为影响村庄公共治理的唯一力量，空心村治理中的“谋利型钉子户”[22]就会出现。孙村村民之所以“随大流”，主要是村庄软约束尚存在，若个体不履行集体的决策，就会被其他集体成员孤立。相较于祖先记忆带来的纵向软约束，庇护-依托关系网络会带来横向软约束。大多数村民既然难以脱离村庄，就会以遵守集体决定作为最佳策略。它不是村社准则或价值内化于心的结果，而是个体对既定环境评估后的理性选择。小农家计与土地制度的互构，及市场经济的瓦解作用有限，带来强村庄社会关联，空心村治理因此成功。

2、通过培育社会资本来治理

除开少数农村有较强承受力，能够稀释市场经济的冲击，大部分农村在城乡经济变迁中，社区记忆不再清晰有约束力、村庄关系也越发功利化疏离化。村社软规范的难以发挥作用，意味着集体行动遭遇困境。即使以自然村或村民小组为界，也会因自发规范、互惠网络被削弱，延伸出个别村民破坏信任与合作的问题。奥尔森因此认为，即使在最小规模的集团里，集体产品供给也不可能最优，只有依靠强制或惩罚及选择性激励，才能克服排外集团干扰实现相容性利益[23]。

其实，市场在打破传统关系结构的同时，也会自发塑造一些新型的习俗或惯例，“原子化”村民的想象源于旧规范参照。对于主要关系和利益在村的人来说，重复博弈会使其倾向于合作而非抗拒。再加上特定情境及惩罚机制的影响，会压制理性自利心理促成个体的遵守。如果我们意识到民主协商的社会意义，加强交往频率以激活村庄相容性利益，就能在一定范围内建立信任、声誉机制，就能以社会资本增进公共事物治理绩效。事实上，村干部尽管不知道社会资本为何物，却致力于以开会协商建设社会资本，空心化住宅的退出因此能高效有序。

湖北襄阳下村离城镇距离适中，打工经济及便利的交通条件，使该村农民家计快速转型。因村庄土地面积广阔、村级土地治理不到位，在很长的一段时间内，村民随意占地建房现象成风。农村经济发展带来新建住房的快速增加，分散的居住点因村民路边建房很快空心化。而村庄经济的活跃，一方面消解掉传统的守望相扶关系，一方面使村庄的交往更加平等理性。村民以核心家庭作为生活重心，对他人和村庄公共事务很淡漠，“家门口的陌生人”现象在下村逐渐扩大。

下村最早的规划始于1998年，主要是为引导农民集中居住，以节约基础设施建设资金，腾出的土地用于发展经济。村民要想建新房，必须到规划区建，建新与拆旧同时进行。因村庄规划切合实际，村民建新想利用旧材料，空心化住宅顺利被复垦。2000年后，下村的社会结构剧烈转型，村庄舆论约束力逐渐减弱。2005年二轮规划时有村民反对，理由是自己要更大的宅基地面积，土地不能调整要缴纳的费用太高。下村的书记不仅个人能力较强，而且有服务村庄的积极性，他先后召开近10次会议凝聚规划共识，再走访那些不合作者不断对其做思想工作。最终达成决议是，集体基于公益留存机动地且有权调整土地，村民必须在规划区建房且要缴纳1000元钱，除700元上交相关部门其余用作设施建设，其他支出用集体收入和跑来的项目经费补贴。要注意的是，尽管2005年的规划由村书记倡导，县建委和乡镇各部门均给予支持。有2户村民建新后不积极拆旧，下村书记就借用乡镇力量强拆。

不论村社行政建制与自然村有何关系，在经过集体为单位的共同生产生活实践，及“三级所有、队为基础”的制度塑造后，多数的自组织治理单位落在行政村一级。传统的情感性、认同性村庄关系瓦解，意味着自组织易出现委托-代理困境。仅有政治能人是远远不够的，没有集体成员的共同参与，就可能出现威权型的村治模式，空心村治理就会有专断和压制。下村的成功得益于以下两点：

一是广泛召开各类群众会议。它使每个人都有机会发言，不愿意复垦老宅基地的，可以讲原因发牢骚提意见，对村庄规划建设及细节不满的，也可以出出气指出不足，村组织再做解释疏缓村民情绪。如此，会议只要开完，共识基本能达成。开会形成的强大社会动员和气场，让那些有私利诉求的村民要面对舆论压力。更重要的是，不断的开会和互动重构了社会关系，村民因被尊重和理解更加信任村干部。通过赋权和培能的方式，利益相关者积极行动，新型关系网络逐渐形成，信任和荣誉机制被催生出来[24]。村书记作为关键人物，对于引导和培育村庄社会资本，促成空心村治理发挥着基础作用。

二是外在支持和治理策略。自主治理不仅需要关键人物动员，还需要外在制度环境和行政支持。如果不是上级给予行政和物质支持，如果不是村民自治制度得到体制保障，达成的规划建设决议就不会具有村宪法效力，少数人就可能破坏自主治理机制利用体制缝隙谋利，空心村治理就会因违规行为不受制裁而失败。另外，村治能人既可能做好事，也可能从事败德行为。除开具有较强的责任感，村治能人应避免搞‘一言堂’，以良性互动引导村民遵守规范。下村的村书记作为关键人物，他用利用自身社会资本进行劝慰，将少数人带入新型村社关系网络，集体社会资本就像滚雪球般迅速扩大。

五、结语

空心村是我国城乡经济发展的产物，我们既应看到其存在的必然性，也应采取措施缓解空心村问题。主流空心村治理思路之所以需要检讨，主要是其只考虑地利不考虑农民权益，没有缕清空心村的资源、资产和治理实质。从空心村的公共池塘资源属性出发，我们应一手加强乡村建设规划，一手强化违建治理的能力。

参照“公共事务治理”[25]理论，只要发挥好村民自治制度，就能低成本的退出宅基地，空心村治理之道孕育其中。具体说来就是，以乡村协同治理为基础，因地制宜编制村镇规划，一方面引导农民集中居住，一方面要求拆新必须拆旧，如此，空心化宅基地自然退出。村治为主、乡镇保障的治理体制缺乏，使乡村建设规划编制和执行受阻，加剧了一户多宅及空心村问题。

若传统村社关系网络存在，依托信任、互惠和声誉机制，能够成功治理空心村；若村庄纵横向关系均被稀释，可凭借关键人物（群）的强动员效应，促成村庄公共生活的繁荣和高质量互动，以提升村庄社会资本解决集体行动困境。在当前的制度环境下，依托非正式制度及培育社会资本，能实现空心村治理目标促进村庄发展。