村级物业化治理：农村社区治理转型路径与反思

杜 鹏

摘  要：农村社区转型不仅表现为基础结构之变，而且表现为治理模式之变。村级物业化治理是转型社区的重要治理方式，它在延续传统村级治理架构的基础上引入现代物业管理要素，优化了村级治理结构。基于物业管理与集体治理的不同配置关系，分别形成了兜底模式和分置模式两种实践形态，表现出了结构适应性和变迁适应性。当前农村的社区化转型不应追求城市物业模式的简单移植和物业服务水平的质量，应着眼于转型的渐进性和长期性，突出社区本位基础上的机制创新，培育转型社区的治理能力。

关键词：社区转型；村级物业化治理；治理转型；转型社区

一  问题的提出

伴随着城市化的快速推进，农村社区建设成为地方政府推进城镇化的重要方式。农村社区建设促发了农村社区转型，进而推动了社区治理转型。转型过程中的社区治理模式是转型中国基层治理的重要内容。

村落社区化转型是由“共同体”向“社会”^[1]转型的过程，转型过程中的社区构成了一种特定类型。一些学者从不同的视角出发展开了相关研究，并提出了“过渡型社区”^[2]、“村改居社区”^[3]、“转型社区”^[4]或“边缘社区”等概念，折射了城市化复杂的社区微观过程。总体来看，这些研究有两个特点：首先，这些研究聚焦于对转型社区本身的研究，相对忽视了社区治理实践之于社区整合与社区秩序的意义；其次，这些研究具有浓厚的理论倾向，关注“社区化治理”^[5]的制度逻辑。因此，以“转型社区”为对象的经验研究大多聚焦于“城中村”、“城郊村”等边缘地带，进而以转型社区的微观经验回应宏观的城乡二元制度结构。这种研究视角试图通过迁移城市社区治理模式实现社区治理的完全转型，其局限是遮蔽了转型社区内在的治理逻辑。

农村社区化转型植根于不同的转型动力和转型路径。当前，地方政府在“土地财政”刺激下采取的“迁村腾地”行为是村落社区化转型的重要动力。转型社区治理往往表现为地方政府主导的自上而下的制度设计和由外而内的服务供给，并急于移植城市社区治理模式，引入市场化物业管理模式。但是，合同治理结构的约束软化反映了市场物业模式的治理缺陷。^[6]在转型社区的现实情境中，治理模式简单移植的适应性和有效性因而值得进一步反思：村落社区化转型涉及社区系统的整体性变化，利益格局的重新调整、主体的心理冲突、生活方式的变革等塑造了转型社区的复杂治理，因而超越了城市社区治理模式的应对能力。在这个意义上，转型社区治理研究需要由制度视角向实践视角转向。制度视角强调城乡二元对立，转型实践本身的重要性遭到忽视。实践视角关注转型的长期性和渐进性，强调对转型过程本身的研究。转型社区的有效治理不能脱离转型社区的现实基础。“脱嵌化治理”^[7]可能导致治理风险和经济成本向地方政府转移。因此，探索如何在村级治理的框架中推行治理机制创新和治理功能适应，形成低成本、高稳定的治理模式，具有重要的现实意义。

本文的目的在于透过村社主导的社区转型和治理转型，理解转型社区的治理结构和治理模式。它既不同于城市社区的多元治理结构，也不同于传统熟人社会基础上的“简约治理”^[8]结构，而是表现为“复合治理”。本文提出“村级物业化治理”这一概念概括这种治理模式，强调物业管理主体通过嵌入村级组织而生成了丰富的治理意义。具体来看，村级组织通过自建物业，重构村级治理结构，创新治理机制，重塑治理主体与治理对象的关系。村级物业化治理适应了村落社区化转型中社区功能属性、秩序机制、交往逻辑和空间产权之变，有效地缓解了社区转型过程中的矛盾和紧张，内部化了治理成本，从而强化了转型社区的治理能力。

本文经验材料来自于2016年5月笔者在山东省H县M镇的田野调研。调研共15天，以桥村和金村两个行政村为主。依靠乡镇两个大型企业及其带动的二三产业配套，当地农民在2000年左右已经普遍实现非农就业，农民土地也全部流转。自2000年以来，桥村和金村均在村集体主导之下先后建成集中居住型小区，为了应对社区物业需求，村委会采取自建物业的方式，成立专门的物业管理部门。但是两个村的物业运行模式略有差异。金村2600人左右，小区建设基本上保持了原有村庄边界，社区转型始于2001年，于2010年完成。2003年成立“物业处”，目前有工作人员28人。物业处成立第一年采取了独立运营、自收自支的方式，但由于管理混乱，随后纳入村集体统一管理和运行，一直延续至今。桥村约1600人。桥村社区转型始于2000年，于2012年结束。依托“中心村”的区位，桥村小区建设后期逐渐与乡镇房地产开发合流，小区居住人员突破了村庄边界。桥村于2008年建立物业办公室，但在2008至2012年，桥村采取了类似于金村的兜底模式。2012年，随着小区建设完成，物业办开始独立运营，村委会退出物业管理具体事宜。

二  村级物业化治理的社会基础

基层治理的不规则性在于特定的治理模式需要与特定的治理情境和治理基础相适应。村级物业化治理是社区转型的产物。村落社区化转型表现为传统村庄原有功能属性、交往逻辑、秩序机制和空间产权等方面的转型，进而改造了社区的治理基础。

（一）功能属性之变

传统农村社区是一个相对封闭且自足的系统，这个系统不仅具有生产、生活等功能属性，而且，基于关系的稳定性和和长期性形成了共同体认同。因此，村庄成员资格不仅是一种户籍认定，而且源于深厚的历史社会文化基础。伴随着村落社区化转型，村庄与土地之间的有机关联断裂，彻底嵌入市场系统，村庄成为开放性市场系统的消费终端和剥离了生产功能的生活空间。村庄日益成为一个居住空间，并日益卷入开放和流动的城市化过程。外村人口的进入不再需要经历社会性融入和身份认可的过程，业主身份即可界定社区成员资格。社区异质性和开放性的增强，意味着治理对象的多元化，业主身份与村民身份的糅合、错位，产生了陌生化社会的治理难题和集体资源的配置困境。

（二）交往逻辑之变

传统村庄中，农民日常生活中的交往互动不仅体现为人情往来，而且体现为矛盾、冲突等“接触型纠纷”^[9]。纠纷的普遍性植根于个体利益边界的模糊性。同时，村庄规范对个人家庭生活介入的可能性塑造了村庄的公共性，抑制了村庄中私人性的过渡膨胀。社区交往逻辑之变表现为村庄公共性的弱化，“关起门来过日子”成为普遍现实，公共性从家庭生活领域中分离，并固化和物化为一种“缺失公共性的公共空间”^[10]。公共空间正是相对于私人生活而定义的，体现了私人生活与公共空间的二元对立。伴随着村落社区化转型，广场、路口、活动室等公共空间成为人们的日常交往空间，交往时间也日益与闲暇结合，村民交往实现了从总体性交往向闲暇性交往的转变，村庄交往成为纯粹的休闲，交往不再具有秩序生产的意义和秩序恢复的能力，熟人社会内部自发的协商互动、冲突化解和矛盾过滤机制弱化，日常生活中的矛盾直接溢出为村级治理内容。

（三）秩序机制之变

传统农村社区秩序的基础是“政治性”。村庄的政治性体现在社会层面和治理层面，并分别植根于熟人社会秩序和土地调整实践。村庄政治性的社会层面与治理层面相互强化。熟人社会不仅围绕着人情关系展开，遵循着“乡土逻辑”^[11]，熟人社会也是“束缚在土地上的秩序”，以土地调整为基础的“结平衡账”机制是村庄利益平衡和秩序维系的重要基础^[12]，土地调整是平衡村庄利益、动员村庄关系、生产村庄政治、进而实现公共性治理的重要载体。村落社区化转型是熟人社会陌生化的“拔根”过程，这意味着村落共同体秩序基础的改变和内在治理功能的弱化：首先，村庄内部个体之间原先相对开放的空间格局走向封闭，生活空间逐渐私密化，村庄中日常性人情、面子互动减少，村庄舆论式微，“无公德的个人”冲击着村庄的秩序正义；其次，村庄与土地的有机关联中断，土地之于村庄秩序的丰富意义被压缩为资本化利益，村庄内部利益渐趋刚性化，利益整合难度增加，村庄的“去政治化”弱化了动员型治理的基础。^[13]

（四）空间产权之变

传统农村社区的空间构造表现为一家一户平面扩展的空间格局，农民家庭对房屋具有充分的所有权，个人家里的琐碎小事一般可以有效地内部化，呈现为“自给自足”状态。农民上楼和集中居住改变了过去一家一房的分散性空间居住格局，实现了空间的集聚，进而冲击了房屋所有权制度，围绕房屋、公共设施等不动产形成了相邻关系和共有关系，产生了产权管理的规模效益和产权使用行为的外部性。^{[14, 15]}围绕产权所有人的利益协调和关系处置，形成了综合性和专业性的物业管理的需求。同时，物业管理具有公益性色彩^[16]，它不仅涉及业主与物业管理企业之间的权利义务关系协调，而且涉及业主之间的利益关系协调。空间产权之变促发了社区关系基础之变，即从公共性转变为“公共利益”。以“物权”为基础的产权关系日益凸显，并弱化和逐渐替代了传统农村社区以“人”为本的关系互动模式。物业管理和物业服务构成了农村社区化治理的主要形态，进而重塑了基层“小事”的性质和形态，即更细致、琐碎和事务化，强化了事务型治理的需求。

三  村级物业化治理模式的要素构成

农村社区向城市社区转型涉及主体的行为调试、关系磨合与利益协商等多个方面。社区转型过程的长期性赋予了村级组织延续的必要，同时，社区基础之变构成了治理转型的内生动力，形成了相对独立于自上而下的制度设计和制度移植的转型社区治理模式。传统社区治理是以特定关系中的“人”本身为对象的治理，权力镶嵌于文化网络之中。伴随着社区转型，“人”的关系依附于“物”及其附着的利益，社区成员标准、社区交往逻辑、社区秩序机制和社区产权结构均发生变化，社区治理逐渐转移到以“物”为基础的治理。

国务院2003年制定的《物业管理条例》对物业管理做了如下定义：“本条例所称物业管理，是指业主通过选聘物业管理企业，由业主与物业管理企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动。”物业管理体现了以业主团体为管理主体、以委托管理为基础形成的合同治理结构。双方作为平等市场主体形成的交易关系受到合同治理结构的约束。在村级物业化治理模式中，村委会直接成立物业部门提供物业服务，村级组织的物业化适应了转型社区的治理需求，而物业管理因为嵌入村级组织而具有了更强的治理能力。这样一来，在村级组织架构中就有了两种治理体系：原有的集体治理结构和新增的合同治理结构。二者以不同的治理对象为基础，表现为不同的治理机制。两种体系在村级组织中混合，构成村级物业化治理的基本要素。

 （一）治理架构：集体治理与合同治理的混合

村级物业化治理是集体治理与合同治理的混合。集体治理架构是以村庄成员身份为基础，并基于深厚的文化历史传统而形成的村民与村集体之间的权利义务关系结构。它具有边界清晰但内部相对模糊的特点，典型地体现为公私关系的可转换性和公私领域的可融通性，私人事务也可以颇为自然地成为集体治理的内容和对象。物业管理是业主和管理方基于物权关系的合同治理过程，业主团体基于物业的占有而享有成员权利并履行相关义务。建筑物区分所有权界定了业主的专有权、共有权和成员权，构成了合同治理明确的法理基础^[17]，从而界定了业主之间以及业主与物业管理服务供给者之间相对明确的权利义务关系。这相当于在集体架构内建构了一套“拟市场”的物业管理服务供给模式。由此，集体治理既可重塑和改造合同治理结构，强化合同约束；物业化治理模式也有助于限定和明确集体的权力范围与责任边界，为转型社区中的集体治理搭建治理平台，营造缓冲空间。

（二）治理机制：动员型治理与事务型治理的混合

村级物业化治理是动员型治理和事务型治理的混合。在传统农村社区，依托熟人社会内生的社会资本和社会规范，村级组织主要采用动员型治理的方式，典型地表现为通过“做工作”，达到边缘“钉子户”、化解矛盾、促进集体行动实现和公共品供给的目标。随着村落社区化转型和村庄秩序机制之变，动员型治理的日常基础弱化，从常规治理形态变为非常规治理形态，而空间产权再造形成的物权关系产生了大量的事务型治理内容，如公共设施维护、房屋维修、下水道维修、噪音扰民、宠物狗等问题。这些事务颇为具体和琐碎。动员型治理植根于一种相互牵扯的长期性权利义务关系，强调治理对象的特殊性和主动性，具有较大的策略空间，而事务型治理则表现为即事化的“公事公办”和“事务主义”。若村集体直接承担事务型治理，则可能损害动员型治理的根基和空间。通过分离出事务型治理的专门主体，既可专门回应琐碎的物业需求，又可避免村级组织彻底走向事务主义。村级物业化治理因而表现为事务型治理与动员型治理之结合，二者分别居于社区治理的前台与后台，并通过不同的结合方式形成有效治理的不同模式。

（三）治理对象：村民身份与业主身份的混合

村级物业化治理面对的是更为开放的社区生活主体，其治理对象是业主与村民的混合。不同治理对象对应着不同的治理模式：“业主”对应着物业管理模式，“村民”对应着集体治理模式。传统农村社区治理是封闭在集体内部的治理，治理对象主要是本村村民，村民与集体的利益具有根本一致性。农民基于成员权获得集体福利，如宅基地使用权、土地承包经营权以及公共设施使用权，村集体的公共投入可以充分转化为村民的福利。转型社区的复杂性在于，业主与村民的身份可能存在错位。村民身份与业主身份的同一性程度决定了社区的异质性和开放性程度，进而决定了业主与村民的身份张力以及村级物业化治理模式内部要素配置的差异。转型社区中，集体对社区物业公共品的投入方式与力度因而与社区治理对象的构成有关。若业主与村民身份存在较大错位，则集体资源的公共性投入将导致集体福利的溢出效应和村民福利的相对损失，业主成为集体福利效应扩大化的受益者，进而引发社区成员分裂，影响社区融合与社会资本培育。因此，村民与业主身份的同一性程度决定了村集体与物业部门的统一性程度，进而影响村级物业化治理的模式选择。

四  村级物业化治理的运作模式与实践逻辑

村级物业化治理体现为村级组织主导下集体治理和物业管理的复合治理。由于农村社区化转型的路径、速率、动力和基础的差异，村级物业化治理的实践形态具有一定的模糊性和动态性。根据其内部要素混合方式与配置模式的差异，村级物业化治理表现出不同的实践形态，即兜底模式和分置模式，二者分别适应不同的社区基础和转型阶段。兜底模式是指，在相对封闭的社区成员构成情况下，由于村民与业主身份高度重合，物业管理由集体兜底，进而延展合同治理的范围和边界，形成物业管理与村级治理深度融合的一体化状态。分置模式则是在相对开放的社区成员主体构成基础上，村级组织通过物业部门的分置形成一种开放性和普遍性治理结构，物业运行相对自主、物业管理内容相对明确、物业服务责任相对有限，物业管理与集体治理形成相对独立但又相互补充的状态。两种模式的比较如表1所示。

表1 村级物业化治理的双重路径

（一）村级物业化治理的运作模式

村级物业化治理的双重路径实际上体现了对不同转型社区类型的适应性。当然，正如后文将会说明，这种差异既可能是共时性的，也可能是历时性的。金村和桥村分别呈现了兜底模式和分置模式的实践逻辑。它反映了转型社区内在治理机制的适应性和灵活性。

1.兜底模式

第一，物业管理由集体治理兜底。这主要体现在三个层面：首先，集体的强制能力促进了物业管理合同的有效履行。集体强制能力以资源控制为基础，并基于信息对称而获得分类治理的能力；其次，集体经济对物业的支持降低了村民的履约压力，并且收费标准依据户数而非物业面积，遵循集体成员权的逻辑。例如，金村每年按照100元/户的标准收取物业费，可收取物业费30万元左右，但物业开支则高达60万元，资金缺口由村集体经济弥补，补贴比例高达50%；再次，因集体兜底物业运行风险，物业部门运行遵循福利逻辑而非效率逻辑。物业人员主要聘用“老弱病残”等非正规劳动力，其中约80%的工作人员年龄在65岁到70岁之间，既安顿了社区内部一部分弱势群体，同时也降低了物业运行的人力成本。

第二，物业管理与集体治理高度融合。这种状态表现为“集体治理——物业管理——村民”的层级性结构，奠定了村级组织通过物业实现治理的格局，社区日常事务，无论是否属于物业管理范畴，均首先由物业处承接。“每天村里的大事小事，都成了物业的事情”。物业处不仅需要承担属于其分内的物业管理和物业服务，而且也承担了许多职能之外的工作，物业处解决不了的问题由村委会解决。因此，物业处既是物业管理服务的供给者，表现出鲜明的事务型治理色彩；同时也是社区日常治理首当其冲的面对者和一线治理者，承载了村级组织的部分动员型治理功能。兜底模式下，村民需求往往能够得到及时回应，矛盾也能够得到及时化解。同时，由于兜底模式可以较好地回应和满足村民需求，物业管理的事务型治理为动员型治理提供了通道，培育了社区动员型治理的新型土壤，从而再造了动员型治理的基础。

2.分置模式

第一，物业管理遵循效率逻辑，缓解集体压力。分置模式下物业管理实行自收自支模式，形成一个相对独立的核算单位和责任主体。物业办按照每年2元/㎡的标准收取物业费用，体现了以“物”为准的原则。物业管理雇佣的人员均为正常劳力，年龄一般在65岁以下。每年物业办可收取物业费用25万元，但这笔费用仅足以支付物业人员工资，不再能够有其他投入。物业管理的范围和边界相对明确，形成了较为清晰的业主与物业管理者的权利义务关系，从而压缩了村民表达额外需求的合法空间，降低了集体的负担。

第二，物业管理与集体治理相对分离。物业办主要承载事务型治理，对接业主的需求。业主与村民身份的高度错位导致兜底模式之难以持续，福利溢出效应束缚了集体的公共品投入，导致了物业服务的低度供给：

“外来人口多了，投资多了，弄到旁人那里去了。配套、维修，村委花的桥村村民的钱。去年，村里建了2个配电室，升级了水泵，花费50多万元。本村的就有意见，要求多收外村人物业费用。但是，外村人可能向政府反映，对村里影响不好。都在小区里住，出钱也是一样啊！区别对待是不行的，就会成天找麻烦。现在，只能在有能力的情况下办。谁都想好，但要有经济条件。”

“能办的就办，不能办的就不办”成为桥村物业管理的基本原则，由此决定了分置模式的底线性和维持性状态。进一步看，桥村如果不采取集体兜底模式，能否直接在村委会与业主（包括村民）之间建立纯粹的物业管理关系？事实上，物业服务的低度供给状态必然引发业主（尤其是本村村民）的不满，但是在分置模式下，这种不满主要由相对独立的物业办承担，而不会转换为村民与村委会的冲突。若村委会直接介入物业管理，可能导致村委会直接卷入各种琐细的物业冲突，进一步侵蚀动员型治理的合法性基础。在该村物业办负责人看来，“如果村委自己来做，就没有周旋余地了，我们是个缓冲阶段。有什么矛盾，群众直接找到我们，能解决的解决，不能解决的也没有办法，这样可以减少和领导的冲突。”

表2 村级物业化治理模式的经验比较

（三）村级物业化治理的实践逻辑

兜底模式和分置模式反映了集体治理架构与合同治理架构的不同混合形态。二者配置模式的差异，主要与社区异质性程度和集体经济状态有关。金村异质性程度低，集体经济状态好，这是兜底模式维持的基本条件；相比而言，桥村的异质性程度高，集体经济状态差，这是其最终形成分置模式的主要原因。要注意的是，在社区转型过程中，两个村庄均立足于本村的基础和形势，探索和选择了特定的物业治理模式。这种社区主导和自发探索的转型社区治理模式值得重视。

如图1所示，兜底模式形成了层级性结构，物业管理成为集体治理的抓手，集体资源通过物业模式运作转化为治理有效性，形成了对集体治理和村级治理的正向反馈效应。村民与村级组织通过物业管理服务关系形成紧密互动，从而在一定程度上延续了传统的动员型治理结构。

如图2所示，分置模式形成了均衡性结构。物业管理为集体治理形成了一个“冲突隔离域”，并且维持了社区内部村民与业主的利益平衡。在这个意义上，它构造了一种有效的分类治理结构，适应了转型社区的异质性。

  由此可见，物业部门的成立显然不仅是治理专业化的适应性表达，相反，物业作为村庄种的新型治理要素，重构了治理结构。层级性结构体现了以物业管理为媒介的封闭式治理结构。均衡性结构则体现了开放性社区中的均衡治理，物业管理成为村级治理的缓冲器和过滤器。因此，农村社区治理转型不仅体现为治理内容的改变，而且体现为治理结构之变，即在村级组织的主导下形成了富有弹性和适应性的转型社区治理模式，避免了治理成本的外部化。

农村社区转型不仅是一个应然过程，而且是一个实践过程，转型过程的基本问题在于新旧秩序交接中的社区秩序维系。这就意味着农村社区化治理的转型绝非单纯的物业管理和物业服务问题。仅仅依靠物业管理自身难以支撑转型社区的复杂治理格局。村级物业化治理的不同的模式植根于特定的社区基础和不同的问题导向，因而表现出浓厚的社区结构适应性和变迁阶段适应性。

因此，村级物业化治理模式的效用不能仅仅着眼于物业管理和物业服务，而是要放置在基层社区治理的整体逻辑之中。一味地强调物业服务，忽视农村社区向城市社区转变的渐进性和深刻性，进而忽视了社区自主治理能力的培育，必将影响社区转型的进程和社区治理的效果。如果没有培育有效的治理能力，则难以建立村民（业主）与基层组织之间平衡的权责利关系。

五  结语

转型社区是中国农村城市化的微缩形态。转型社区的治理效果关系到城市化过程的顺利程度。与传统的村庄社区和现代城市社区相比，转型社区呈现出特有的复杂性。这种复杂性既非原有的村级治理机制所能把握，又非纯粹的合同治理模式所能应对。物业纠纷问题根源于物业管理合同的正式治理结构与非正式治理结构之间的偏差，业主委员会虽然能够建立与物业公司的双边关系，但合同行为本身缺少有效治理手段。市场物业管理模式的直接引入有可能进一步放大物业冲突，导致社区治理失范。村级物业化治理模式是面对社区转型现实而自发形成的治理机制创新，它既延续了既有的治理架构，同时又引入现代的物业管理要素，优化了原有的治理架构和治理层级，促进了转型社区的有效治理。

首先，物业管理借助村级组织获得稳定运行的制度基础。合同治理结构的“不完全契约”^[18]性质提供了策略行为的运作空间，因此，合同治理结构具有不稳定性，从而损害了物业管理服务的公益性。物业管理不仅是合同治理框架下的交易过程，而且也是一个治理过程。在村级物业化治理模式中，物业的体制性身份有助于治理村民的违约行为和投机行为。

其次，村级治理依托物业部门而形成富有弹性的治理结构。物业部门的意义不仅在于满足了物业管理的专业性和技术性需求，而且促进了治理结构的整体优化，不仅表现为转型阶段的适应性，而且表现为基础结构的适应性。村级组织由此掌握了治理的主动性和主体性，强化了基层组织的治理能力。因此，尊重转型的社会脉络，从而建立富有根基性的治理模式，是转型社区治理的基本思路。在当前地方政府主导的农村社区化转型过程中，需从社区转型的长期性和复杂性出发，积极引导自下而上的村级治理的机制创新而非自上而下的城市社区体制移植，以强化基层治理能力。

参考文献

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基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“完善基层社会治理机制研究”（14JID030）

作者简介：杜鹏，华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生，湖北武汉，430074。