农地确权政策的供需错位

王海娟

（华中科技大学 中国乡村治理研究中心  武汉430074）

摘要：农地确权政策供给的是抽象的财产权利，农民的诉求是土地调整、分享国家财政转移支付、土地的生产和保障功能等具体的土地权利，政策供给与农民的地权诉求错位。农民对农地确权不理解或者理解错位，农地确权并没有得到基层干部和农民的积极回应，地方政府进行策略性应对导致“确空权”。农地确权不仅没有给农民带来利益，相反还制约了农业生产，激发了村庄矛盾。中国庞大的农村人口及所处的发展阶段决定了农村土地还具有社会保障和社会稳定的战略意义，地权变革不能单方面强调土地财产功能，应该与农民的需求结合起来，也应该与土地的多重功能相适应。

关键词：农地制度；地权诉求；土地功能；地权变革；农地确权

一、问题的提出

中国农村土地制度研究中存在一种主流观点：将农地制度症结归结为产权残缺以及农民的土地权利得不到有效保护，即现行农村土地制度实行的是所有权和承包权相分离的集体产权构造，造成土地的权利束并没有清晰界定到个人，存在农业生产激励不足、农户享有权利不充分等缺陷，限制了土地经济效益的发挥[①][②]。在这一主流认识的影响下，当前农村土地制度改革试图建立一套权利完整、产权清晰、保护严格的产权制度，尤其是赋予农民具有排他性和可转让性的财产权利。

作为产权制度改革先声的农地确权被赋予这一制度目标，农地确权被认为有以下几大好处[③][④]：一是确权能够清晰产权、固定土地界线从而止息纷争，实现社会和谐；二是确权颁证后农民可以依法自主、自愿地处置自己土地，防止政府权力的侵害；三是产权的规范和稳定降低交易费用，一方面农村承包经营权能够以市场需求为导向在更大范围流转，进而促进规模技术的推广，另一方面有利于加快农村产权流转，从而带动劳动力、资本、技术、信息等生产要素在城乡之间的自由流动，实现土地资本化和市场化，增强农村自我发展能力，促进城乡统筹和城市化；四是农地确权从法律上明晰、确认和保障了农村集体与农民之间、农民之间的利益关系，为农民独立人格的形成、农村民主建设的推进奠定了基础；五是农地确权能够稳定地权，激励农民增加长期投资积极性，从而提高农业生产效率；六是有利于落实最严格耕地保护制度和节约用地制度，提高土地管理和利用水平。

但是从农地确权的实践过程和效果来看，农地确权并没有达到学界和政策界所预期的结果，也没有得到农民的呼应。在农村调查中发现，农地确权政策并没有得到农民的积极响应，给予农民土地权利不一定能够止息纷争和保护农民的利益，甚至可能带来更多的矛盾纠纷和农民利益的受损。那么以农地确权为开端的地权变革的逻辑是什么？为什么农地确权的诸多好处并没有得到农民的认可？学界对这一问题尚缺乏深入的研究，尤其缺乏从农民需求视角理解农地确权政策的执行困境。本文深入到土地制度运作的具体语境和处境中考察农民的真实需求以及地权的逻辑，从农民需求视角揭示农民需要什么样的土地权利，以理解农地确权的实践困境以及其对当前地权变革的启示。

二、农地确权政策供需错位

农地确权政策所宣称的稳定地权、清晰地权、保护农民土地权利甚至给予农民更大土地权利所供给的是抽象的土地权利。裴宜理通过中西方权利观念的比较发现，中国人的权利观念更多的是生存权和发展权，奉行实用主义而并非抽象意义的产权和政治权利，更多体现“规则意识”而非“权利意识”[⑤]。具体到农民对土地权利的诉求而言，相对于学理意义上的排他性、清晰化、可转让性的权利诉求，农民更关注如何获得更多的土地收益和村庄按照何种规则实现平均分配。也就是说，农民的产权观念以及对产权的诉求需要相应的利益基础为支撑。农地确权赋予农民抽象的土地权利并没有满足农民的以上需求，反而损害了农民的利益。

（一）   确权政策供给的抽象土地权利

近年来农地制度改革的总体趋势是不断固化农民的土地权利，并不断赋予农民更大的土地权利。1993年党中央提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”。1997年左右全国农村开始实施土地二轮延包政策，为了“保持党的农村基本政策的连续性和稳定性，有效地保护和调动农民的积极性”，中央专门下文规定土地承包坚持“大稳定、小调整”的原则，限制村组集体随意调整土地、破坏承包关系的行为。随后土地承包经营权被纳入《物权法》保护范围，十七三中全会又进一步将“承包关系30年不变”变为“永久不变”，农户之间固化的利益结构因受到法律保护而进一步被强化。2008年中央开始启动农村土地确权颁证登记工作，2010年中央“一号文件”规定全面开展此项工作，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村产权制度。2013年《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》规定5年内完成农地确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为接下来的土地制度改革确定了基础原则，即稳定基本土地制度，放活土地使用权，鼓励土地作为生产要素自由流动。以此为方向推进改革的重要条件是土地“确权”，中央推动的确权登记颁证工作被视为“新土改”的先声，有学者认为这不仅是农地制度改革的基础性工程，也是农村产权制度建设的基础性工程，将为我国市场经济及社会文明和谐奠定基础[⑥]。

从中央政策法律的演变过程来看，农地确权的目的是重新界定国家、集体以及农民之间的土地权利和义务关系。其变革的路径可以概括为从90年代的稳定地权到现在强调赋权，即弱化村集体的土地所有权，逐步赋予农民更多的土地权利。学界用“还权赋能”概括当前地权变革的价值理念，“权”是农民完整的财产权利，“能”则是农民作为市场经济主体把握自身发展和命运的能力。其逻辑是给农民更多的土地权利，即通过明晰所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权，农民就会加速土地流转和抵押融资，从而推动农村土地的资产化、资本化和城乡土地市场的一体化，这能够进一步促进农民生产生活方式的转变，实现城乡统筹或者城市化[⑦][⑧]。

实际上这是土地私有化和市场化的观点，承包经营权的强化以及权利固定意味着土地所有权的边界被确定下来并被虚化，农民的土地使用权具有了私有产权最显著的特征，即排他性和可转让性。地权变革试图通过确权明晰产权并且规定永久不变推动土地私有化，在此基础上建设符合市场规律的现代农村产权制度体系，发挥市场配置资源的决定性作用，促进城乡生产要素的自由流动[⑨]。

（二）   农民具体的地权诉求

（1）农地确权并没有增加土地价值

农地确权的理论逻辑是地权流转能够带来收入，认为在普遍的土地所有权和使用权的基础上发展合法转让权，是资源或资产经由流转实现最高收入流的关键。土地合理流转显化了土地价值和产生土地级差地租，实现农村和农民的更高收入。实际上流转并不能产生土地级差地租，相反土地流转是由土地价值及其供需决定的。一方面大部分农民仍然需要依靠农村土地获得收入和就业，农地供给市场并不大。另一方面，农地流转的价格不高，农用地的价值来源于农业生产收入，农村大部分农用地只能用来种植粮食作物，农地流转获得的收入不多，土地流转需求方的积极性也不高。农用地租金收入一般是300元/亩，甚至很多农民不收取租金，所谓的高租金是政府介入扭曲市场的结果[⑩]。赋予农民农地流转权利并不能增加土地的价值，也不会增加土地供给量。农地确权并没有增加土地的交换价值，没有实际价值的权利当然不会被农民重视和珍惜。农地确权不但没有促进土地流转反而限制了土地流转。农地确权将承包经营权与特定地块固定起来，固化了土地利益关系，使得细碎化地权更加难以整合。笔者在农村调查发现，农地确权以后土地更加难以流转，农民的矛盾纠纷反而增加了。

（2）获得就业和社会保障的权利

当前大部分农民都无法在城市获得稳定的就业与收入，更加难以在城市永久性定居。农民通过“代际分工为基础的半工半耕”家庭经济模式获得务农和务工两份收入，年纪比较大的父母居住在农村，留村务农的收入可以解决一家人的温饱和应付日常开支，年轻人获得的务工收入积攒起来[11]。如果没有务农收入，年轻人不仅需要用务工收入支付一家人的日常开支，还需要承担年老父母的养老问题，在当前的工资水平下很难维系体面生活。尤其在农村社会保障体系还未建立健全的时候，当农民务工遭遇经济危机或者城市化失败时，还能够通过务农收入维持基本的温饱生活。因此对于农民而言土地是生存的重要来源和依靠，具有生产功能和应对市场化和城市化风险的保障功能。大部分农民更加关心的是获得就业和社会保障的权利，而非难以实现的财产权利。

即使土地能够转让也不会促进农民城市化。因为发达地区和城郊村的农民由于土地价值上涨的预期肯定不会轻易放弃土地。而对于不发达地区的农民而言，土地的价值不高，通过土地权利转让所筹集到的资金有限，对他们在城市安家生存的意义并不大，更谈不上首期投资资金。土地财产权利及其变现功能对不同农民群体有不同的意义：一是急需资金的弱势群体因为生活所需不得不转让地权，失去了具有保障性的土地；二是在城市务工经商的外出农民和那些已经把在城市永久定居的农民以一定价格流转给在村种地的农民，他们通过向真正种地的农民转租、转包变现地权。进城务工和居住的农民往往是农村中的强势群体，这些农民变现地权等于是让强势农民将土地出租给留守村庄的弱势农民，这就使得弱势农民成为已进城强势农民的“佃户”。地权变现功能使得弱势农民群体的生存和保障权利“被剥夺”，造成农村分化和不平等。

（3）分享国家财政补贴的权利

随着国家财政实力的不断增强和农村政策的调整，国家不仅取消了农民的农业税费，还向农村输入大量资源。国家向农村进行财政转移方式主要有两种，一是直接向农民拨付资金，如按照耕地面积给农民分配各种农业补贴，二是间接通过公共品供给和基础设施建设进行转移，如土地整理、新农村建设等。这两种方式主要是以土地为媒介对农民和农村进行财政补贴，有土地的农民才能享受国家的优惠政策。也就是说，当前农村土地还是财政转移支付的工具，这使得土地具有了政策价值。地权固定到个体农民后，大量新生农民无法获得土地，也就无法分享到国家财政补贴，而部分农民占有大量的土地从而可以享受到大量财政转移支付。地权固化后带来的占地不均衡也会导致国家财政转移支付的不均衡，从而剥夺了部分农民均等分享国家财政补贴和优惠政策的权利。

（4）调整土地的权利

农地调整具有多种功能，农地确权强化了农民土地权利，村集体调整土地的法律合法性丧失。地权固化打破了村庄公平，不利于村庄公共品供给，也不利于土地流转和成片耕种，还带来农村社会的不稳定。

一是土地调整能够维持村庄公平。自土地二轮延包到现在农村人口和土地都发生了很大变化。一是随着工业化和城市化的迅速发展，农村的流动性增大，大量的农村人口迁到城市，农村人口发生了很大变动，最近十年是农村人口流动规模最大的时期。二是随着农民家庭生命周期的以及家庭结构的变化，生老病死和婚丧嫁娶导致家庭人口的变动很大。三是近年来农村开发和基础设施建设增多，征地面积和各种占地面积很大，农村土地发生了很大的变动。农村土地和人口的双重变动要求进行土地调整才能维持村庄公平，这也是农民对土地制度的最基本要求[12]。尤其是近年来征地和土地开发的增多，土地有了变现的机会，土地的价值显化，农民要求调整土地以实现公平分配的需求更加强烈。

二是土地调整有利于公共品供给。耕地规模太小且高度分散化使得农民在许多生产环节无法独立完成，所以必须要由集体统一经营层次来承担和补充[13]。其中村集体最基本的功能是提供公共品，而农村公共品一般附着在土地上，一般要占用部分农民的土地，村集体可以调整土地分摊公共品供给成本。给予农民更大土地权利在削弱集体权利的同时，也减弱了村集体提供公共服务的能力，反而损害了农民权益。因为强化农民权利使得个体农民有更加的不服从村集体和集体决策的权利，村集体维持农业基本生产条件的、一家一户“不好办也办不好”的公益事业因为个别农户的反对而无法办成，农业生产更加不方便了。最为典型的是农地确权以后土地利益已经固化，村集体修建道路和水渠时占用的土地无法通过土地调整进行补偿，农民都不愿意占地或者索要高价，这给农村公共品供给带来了极大的困境。在农村调查发现，农地确权以后农民和基层组织都普遍担心农村公共品供给问题。

三是土地调整有利于土地成片经营。均分承包的农地分配制度使得农地具有分散细碎化特征。土地调整可以将土地调整成片，使得农民可以连片集中使用土地。例如沙洋县将单个农户高度分散的土地调整到一片到两片且不插花，在一定程度上克服农地细碎化问题[14]。农地确权固化地权，与土地集中和规模经营相背离。更严重的问题是，随着越来越多的农民进城居住，更加不利于将分散在农民手中的承包地集中起来规模经营。

从农业生产的角度，赋予个体农民更多的土地权利不一定能够给农民带来利益。“对于从事农业生产的农民来讲，更大的土地权利并不意味着更多的收入和利益。相反，更大的土地权利却往往意味着更高的集体行动成本，更少的集体妥协，更难对付的‘钉子户’和更加无法防止搭便车，从而使农户更难获得进行农业生产的基础条件……相对于更大的土地权利，从事生产的农民最需要的是耕作方便。”[15]农地确权政策不断强化农民的财产权利，将弱化村集体产权整合能力，进一步固化地权分散细碎格局，既不利于农业生产秩序的维系，也不利于社会稳定的维系。

三、农地确权的实践困境

2008年中央开始启动农地确权登记颁证工作，很多农村地区开展试点，2013年全国全面铺开农地确权工作，可以说这是新中国以来规模最大的农地确权政策。但是政策供给与农民诉求错位，农地确权难以获得政策制定者想象的群众基础，农地确权的制度目标难以实现。具体而言，农地确权的实践困境主要表现在以下几个方面：

第一，农民对农地确权的认识错位或者不理解，农地确权被当作土地调整或者解决土地纠纷的契机。由于农地确权政策供给没有回应农民的具体需求，其所宣称的财产性收入在现实中很难实现，这些抽象的、不能实现的土地权利很难让人理解。农民根据生活经验将农地确权理解为土地调整，否则农民就不能明白这次确权确定的是什么权利，更不知道有什么作用。在农民看来农地确权要先通过土地调整实现权证与实际耕种面积的一致。如果农民的实际耕种面积发生了变化，不进行土地调整，权证面积与实际耕种面积不相符合，只能是确“空权”。如果农民的实际耕种面积没有变化，那么确权是对二轮延包确权的重复，确权没有实际作用。因此不少农民将农地确权定义为土地调整，并把以前的土地调整理解为确权，这次是国家的又一次确权活动，并且以后还要继续确权。但农地确权政策明确规定不能调整土地和现存土地承包关系，这给农民带来了认知上的困惑：如果在国家原有的土地制度框架下只确土地的使用权，而土地的使用权已经确过了，那么这次确的是“空权”；如果确权以后土地的使用权能够进行抵押和交易，那么确权就是把土地所有权确给个人，那么就是土地私有化，这就意味着中国采取资本主义或者封建社会的制度，这是经过社会主义社会教育的农民无法理解的。农民以其实际生活经验揭示了确权的谬论或者背后的私有化真相。

第二，行政压力推动的“确空权”。一方面，农民对土地确权不理解与不支持，同样，基层干部也难以理解。当中央政策无法转化为基层社会能够理解的事务时，很难被真正有效的执行。另一方面，因为农地确权没有实际作用，相反还花费了大量人力、物力、财力，尤其对财政本来就薄弱的中西部地区是一种沉重的负担。另外，不管农地确权调整土地与否，无地农民会趁机要地，少地农民要求重新调整土地，农地确权成为农民调整土地的需求表达和和要求进行土地调整的理由，引发农村不稳定。一些地区的农民甚至以土地调整要挟地方政府，如果地方政府不调整土地就坚决不确权。笔者在东部某市调查发现，该市分田到户以来一直在进行土地调整，很多农民担心农地确权后不能进行土地调整而不愿意土地确权。为了推进土地确权工作，该市经管局在村民大会上明确承诺农地确权后还可以继续调整土地。在地方政府看来农地确权工作“吃力不讨好”，因而对确权工作不重视甚至抵制。笔者在东部某省调查发现，全省11个地级市中有7个地级市不愿意开展农地确权工作。上级政府以行政命令推动土地确权，地方政府在行政压力下只能进行策略性应对，如象征性的确权一部分再看上级政府的反映，或者根据二轮延包的数据重新登记等。在行政压力下，地方政府只能保证确权政策执行符合一系列程序正义，但却普遍出现“确空权”现象，即农民承包经营权证上的土地面积和四至与特定地块并不相符。地方政府缺乏动员农民的积极性，农民不关心也不清楚政府的确权工作，整个确权工作实践对于政策执行对象的农民而言是被动员、被操纵的结果，出现“被产权”的局面[16]。某省农经局负责人坦言，这次确权中70%是“确空权”，30%是完善土地二轮延包政策，即解决二轮延包做得不到位引发的矛盾纠纷和历史遗留问题。

农地确权并没有提高农业生产效率，也没有促进土地流转，更没有确立一种新的产权规则，农地确权以后仍有大量的农村继续调整土地。由此看来，农地确权并没有达到政策目标。农民对确权的认知错位以及对确权所赋予的更大土地权利并不“珍惜”也不理解，确权政策难以执行甚至受到抵制。很多地区即使颁证也是在农民不知情的情况下重新发放土地承包经营权证，在行政压力下确权工作“走过场”或者 “被产权”。这是当前产权制度供给与农村实际和农民的需求并不相符的结果。

四、农地的功能与农地制度改革反思

依据现代产权理论，只有明晰并加以严格保护的产权才能实现自由平等交易，提高资源配置效率，实现权利人的权益。当前农村土地产权制度改革的基础是构建产权清晰的土地财产关系，核心是以市场化为方向的土地资本化。主流观点从经济效率角度认为土地是一项商品和财产，也是市场要素，土地的福利性质与市场体制、社会现实不相符，因此需要通过地权变革稳定地权、赋予农民更多土地权利尤其是自由处分权。以上强调土地财产权利实现的主张缺乏宏观的国情意识和农民真实的土地需求，误判了农地功能多重性。

首先，农地是基本的生产资料，具有进行农业生产的经济功能。我国农业生产的基础性条件是地权分散细碎化，村集体具有整合分散地权的权利，才能有效地供给公共品以及促进土地集中连片耕种。农地制度需要充分考虑地权细碎化状况及其对农业生产的不利影响。

其次，土地仍然是大部分农民的社会保障。中西部地区农民仍然是中国的弱势群体，他们还无法获得稳定的非农收入也没有社会保障。农村土地是农村集体经济组织无偿分配给集体经济组织成员的，只有农民才能申请取得土地，土地使用权具有成员权性质。农村土地作为一种集体的保障性产品，是农民无偿获得的福利和公共品。土地使用权不得抵押、转让或被强制执行，确保了每户农民不因任何原因失去土地。这表明土地的商品属性和完全的财产权利的资本属性较弱，而是具有较强的保障性。实际上对于弱者来说，他们需要依靠土地进行基本的生存和保障，而对于强者来说他们已经不需要依靠土地生存，急需土地变现，土地变现对于农村中的强势群体有利[17]。

再次，农地制度是现代化的稳定器。对农民而言土地是基本的生产资料和社会保障，对国家而言，它是稳定器。我国在如此庞大的人口压力、如此短缺的资源矛盾之下，仍然能够基本维持安定，靠的就是地权均分且不允许买卖的农地制度。其实，我国的人口结构以及城市化等宏观因素也决定了我国农村土地在未来较长时间内不可能成为可以交易商品，而只可能起到社会保障作用。庞大的农村人口决定了中国城市化将是一个相当缓慢且艰难的过程，它是中国现代化最基本的瓶颈。这同时也决定了国家无法给农民提供充分的就业和保障，只能将土地作为的就业和社会保障。当在市场上找不到就业机会时，农民仍然可以回到农村，维持最基本的生活与生产。地权变革一旦被私有化和市场化的逻辑所左右，结果是在中国现代化进程中，作为农民最基本的生存资料和保障，本来可能充当重大援手的农村土地却将大多数弱势农民抛在一边[18]。

另外，土地的价值和功能具有巨大的差异。一方面，我国农地价值存在巨大差异，区位条件决定土地价格水平与使用机会，发达地区和不发达地区存在极大差异。根据地租理论，发达地区以及城郊村土地价格必然很高，若进行土地转让，则当地农民集体就可以获得巨大收入，也能够促进当地经济的发展，实现资源的优化配置，这是一个无需论证的常识。另一方面，农民需求也存在巨大差异。弱势农民群体更加看重土地的就业和社会保障功能，强势农民群体更加看重土地的财产功能和变现权利。发达地区的土地的高价让人产生了关于土地价值的错觉，认为只要放开土地市场就能将资源变资产再变成资本，就能够带来极大的增值收益。强势农民群体变现地权的强烈需求让人产生了关于土地财产化改革的错觉，认为赋予农民财产权利就能够提高农民的财产性收入。区位决定了中西部地区的土地根本就没有转让和抵押的机会，即使赋予农民转让的权利也没有转让的机会。需要变现地权的强势农民群体只占农村人口的极少数，赋予农民财产权利并不能给大部分农民群体带来实质性的利益。既有研究往往以沿海发达地区土地转让带来的巨大经济效益论证全国农村土地转让的合理性[19]，也往往以强势农民群体的财产权利需求论证所有农民的地权诉求，忽视了土地价值的差异性和农民需求的差异性。

综上而言，土地不仅具有经济属性，还具有社会保障以及社会稳定的政治属性，具有作为国家财政转移支付媒介的政策属性，还具有受到社会变迁、农民家庭结构变动以及维护村庄公平的社会属性。与之对应的是土地功能是多方位的，土地不仅仅是生产资料，还仍然是一种公共品和具有福利性。土地制度改革不应只强调土地的用益物权和经济效益，还需要认识到土地的多重性质，强调其社会功能和政治功能。土地制度改革不应以少数发达地区的现实想象广大中西部地区，也不应以少数强势农民群体的需求代替大部分弱势农民群体的需求，而是需要辨析大部分中西部农村地区的现实和大部分普通农民的真正需求。

五、结论与启示

本文从农民角度揭示确权实践及其困境，研究发现以市场化为导向的土地制度改革与农民的需求并不相符合，单方面强调土地经济属性也与土地的多重属性不相符合。当赋予农民更大的土地权利，依托集体权利整合地权的生产模式和均等配置地权的分配模式不再凑效。村集体丧失了依托土地调控的制度性权力以后，以市场化和私有化为导向的地权建设不但没有达到经济理论所设想的目标，反而进一步弱化了土地的政治和社会功能以及加剧村庄纠纷发生的非意图后果。农民对确权政策不关心和不理解，基层组织对确权政策执行不积极。实践悖论揭示了农民的诉求不是地权的长期稳定和固化，也不是需要更多的土地权利，而是需要从土地中获得更多的利益，分享国家财政转移支付和惠农政策，进行土地调整等。自上而下的以经济学范式为主要理论依据的农地确权政策供给与农民地权需求的背离，导致了地权变革的供需错位和实践困境。

农地确权实践及其困境给予我们的启示主要有：第一，土地制度是农村最基本的制度，涉及到农民生活的方方面面，既涉及到农村公共品供给，也涉及到农村公平，还涉及到农村稳定等，因此农村土地承担多种功能，也具有多种属性，而不能单方面的强调其经济属性。同时在当前的发展阶段和基本国情下，土地的政治属性和社会保障功能更加重要。第二，农民需要的是具体的、能够给其带来利益而不是抽象化的土地权利，土地制度改革需要回应农民的地权诉求才能真正的深入到农村中去，不然也只能是流于形式或者引起基层的对抗。第三，确权不仅仅是土地权属的清晰化，当确权试图将农村中的土地与人的关系以及人与人的关系确定下来时需要厘清历史上错综复杂的土地关系，还需要回应农民的土地诉求以及解决因为土地产生的一系列纠纷，这就意味着地权秩序的建立绝非单纯地权变革的推进所能实现，而是一个新产权合约如何与其嵌入的社会系统之间相互配合的整体性工程，其中既土地的功能，还包括基层组织的能力，还包括承包关系30年不变的政策如何在这次确权中延续，二轮延包确权的历史遗留问题等诸多问题，当政策制定者对这些问题有充分的认识和定位之后才不会使确权工作半途而废。