城管执法的能力构成及其实践困境

——国家治理能力的视角

魏程琳*

（华中科技大学中国乡村治理研究中心）

摘要：执法能力是政府维持公共秩序的基本保障，更是国家能力的重要组成部分。而今备受关注的城管执法陷入一个权责利失衡的结构之中，处于结构底层的城管执法者受到四重约束：国家法律体制顶层设计缺陷，地方责权配置失衡，现代社会的冲突性诉求和城管队伍自身的人力资源困境。以上四个方面恰恰是城管执法

能力的关键组成部分，这种结构性缺陷所引发的张力和冲突汇集、传输到一线执法实践中，导致城管执法面临基础性困境，严重阻碍国家治理能力的建设和完善。

关键词：城管执法；国家治理；权责失衡；冲突性诉求；人力困境

城市是现代政治经济的中心，也是人类的重要栖息之地。据国家统计局数据显示，2014年末中国城镇人口比例为54.77%，其中流动人口为2.53亿（以农民为主），城市成为绝大多数中国人的谋生之所和居住之所。当下，快速的城市化和大量农民进城给城市治理带来巨大挑战，与流动人口相关的治安犯罪、环境卫生及街头暴力冲突等问题已不容忽视，涉及城管部门的街头冲突日益引起中央政府的关注，十八届三中全通过的《关于若干重大历史问题的决议》中提出，要“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”，城管问题首次出现在如此高规格的文件中，足以说明城市治理问题之复杂、城管执法能力建设任务之艰巨。

一、问题的提出与理论资源

城管部门是城市治理和公共服务的核心部门之一，然而，近些年来的城管执法实践呈现在群众面前的却是一副“打砸抢”的形象，严重危及政府形象及政权合法性，这突出地表现在2006年北京摊贩崔英杰、2009年沈阳摊贩夏俊峰分别刺死城管队员的社会大讨论之中。学界的相关研究整体上看较薄弱，已有研究大都集中在街头冲突和城管形象上，宏观的、实证的城管执法体制机制和能力研究并不多见。

（一）问题的提出

学界倾向于将摊贩视为弱势群体（穷人）进而将城市管理问题归结为“面子与肚子”[1]的问题，认为城市不应该为了面子（干净靓丽形象）而损害他人的生存权，唐钧、胡锦光等人强烈要求城管执法应“保障人权”[2]、“给穷人留活路”[3]。莫于川[4]指出街头暴力冲突的根本原因在于城管素质太低、法治观念不强，尤其缺乏人权观念和服务精神。何兵[5]以媒体报道为基础，生动地展示了摊贩管理中的利益冲突景象，将摊贩暴利、暴力的一面揭示出来。面对社会的污名化，城管队伍也奋力反抗，2009年6月19日，河南济源市城管手持“我要生存，还我尊严”的条幅集体在市政府门前上访[6]，城管队员面临的工作压力及其身份认可困境引起关注。《城管来了》[7]一书因幽默诙谐的表述风格获得大众青睐，对于改变城管形象起到一定作用。各种争执和讨论最后演变为“最弱势群体”与“最委屈执法者”之间的是非恩怨，以至于达成“城管和摊贩都是制度的受害者”的共识[8]。马怀德等人的实证研究将这一讨论深入到现实中来，马怀德、王柱国[9]基于北京市城管执法调研指出城管部门建立以来面临着执法目的、执法依据、执法机构设置、经费保障等多种困境。陈那波[10]等人从自由裁量权和街头官僚理论出发，聚焦于一线执法人员与行政相对人的行为逻辑，充分展示了执法情境之中执法队员的复杂心理。

以上研究从道德伦理和个人素养的视角展现了小贩和城管悲情的一面，不足之处在于，他们将问题抽象的归结为国家体制和个人道德，缺乏有力的实证分析，尚未触及城管部门现实运作中的实质问题；为数不多的实证研究的关注点也较为分散，为我们初步勾勒了城管部门面临的法制、体制和现场情景问题，未曾关注到城管执法的能力构成问题，本文将从国家治理能力的视野讨论城管执法的能力构成和结构性实践困境。

（二）理论资源：国家治理能力

中国正处于大发展、大转型、大变革时期，社会诉求日益多元，社会矛盾日益凸显，国家治理体制面临巨大挑战，在此背景下，中共十八届三中全会提出全面深化改革的总目标——“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，在该次会议的《决议》中，中央提出“推进依法治国，理顺城管执法体制，提升执法和服务水平”，无疑对城管执法能力建设有着重要指导意义。

国家治理能力的概念实际上源于20世纪70、80年代国家学派提出的“国家能力”理论。面对日益贫瘠的理论资源以及国家制度性因素的凸显，国家学派的学者提出“将国家带回分析的中心”[11]，并强调国家对社会的主导作用，进而从“国家自主性”[12]出发提出了国家能力的概念。斯考切波[13]关于国家能力的讨论可以概括为“国家在实现其公务目标，特别是通过克服强有力的社会集团的反对力量实现其政策目标的能力”。米格达尔[14]则指出，国家能力是“国家通过种种计划、政策和行动实现其领导人所寻求的社会变化的能力”，它表现为“影响社会组织、规置社会关系，抽取资源和拨款或以特定的方式使用资源”。在中国，王绍光、胡鞍钢是国家能力概念的引入者，他们将国家能力定义为“国家将自己的意志、目标转化为现实的能力”[15]。从曼[16]的专断性权力和基础性权力区分出发，王绍光[17]将国家基础能力进一步细分为：强制、汲取、濡化、认证、规制、统领、再分配、吸纳和整合等8项能力，他指出前三项（强制、汲取、濡化）是近代国家（20世纪50年代以前）的基本能力；中间四项（认证、规制、统领和再分配）是现代国家（20世纪50年代以后）的基础能力；最后一项（吸纳与整合）能力是民主国家的基础。

国家能力显然是相对于社会并放在“国家-社会”关系视角下而提出的概念。米格代尔将国家能力视为国家汲取、分配社会资源，影响、规置社会生活的能力，从而将社会纳入了国家能力的分析框架，“但他将国家能力视为国家与社会争夺社会控制权或者社会支配权的斗争”[18]。之后，埃文斯[19]提出的国家社会协同发展而非零和博弈的观点为国家治理概念的诞生提供了空间，因为只有国家与社会从传统的统治-反抗、斗争-博弈关系转为协同治理关系时，“国家能力”才得以转化或表现为“国家治理（社会）”的能力。

按照王绍光的国家基础能力分类，城管部门所承担的职责是规制，展现的则是国家规制能力，所谓规制就是改变个人和团体的行为，使他们的行为符合国家制定的规则。王绍光[20]指出，“在现代国家，规制几乎无所不在，可以这样讲，哪个国家规制得比较细，你到这个国家就会觉得比较有秩序；哪个国家规制得比较粗放，那个国家就显得比较乱，不规范。比如，在美国很多地方，你是不能把衣服晒在你家的窗台上或你家后院，因为你的邻居们会觉得这样做的话，看起来让人不舒服，不赏心悦目。回到1920 年的纽约，满街都是飘着那种万国旗，也是把衣服都放在外头晒。所以规制表现了一种国家能力”。福山[21]指出，国家能力就是国家“制定并实施政策和执法的能力，特别是干净透明的执法能力”。由此可见，从国家治理能力的视角考察城管执法体制乃题中应有之意。

既往国家能力研究是在国家与社会二元分析框架内进行的，他们重点关注国家资源投入、治理策略与社会效果上。这种二元分析框架便于宏大简略分析，但它忽视了能力构成的层级复杂性，也未关注具体（某项）国家能力的内部构成。本文重点关注国家规制能力中的城管执法能力构成，学界在此尚无直接的主题研究。本文认为，城管执法能力由以下四部分构成：国家法律体制、地方行政责权配置、社会认可度和执法队伍，它们直接决定了城管执法的效果。

二、权责失衡：城管执法的体制约束

城管部门可能是中国行政体系中最为特殊的部门之一了，至今，在中央和省级人民政府既未设立城管部（厅），也未出台一部全国性的城管法规，城管部门的最高行政级别是市城管局（副厅级单位），城管执法最直接、最高法律依据是市级人大制定的地方性管理条例，独特的法律和行政体制设置，造就了独特的行政部门——城管部门成为地方政府的“垃圾桶”和最弱势的部门。

（一）国家法律与部门设置

城管部门的设立始于《行政处罚法》（1996年）第16条的规定“省、直辖市，以及国务院批准的地级市，可以设立一个行政机关行使其他部门的行政处罚权”。1997年初，北京市政府向国务院递交了《关于开展城市管理综合执法试点工作的函》（京政办[1997]2号），拟成立宣武区城市管理监察大队，集中行使原有数个行政部门分散行使的行政处罚权，成为全国第一个“综合执法”试点地区。到2002年8月，全国已有北京、天津、重庆3个直辖市和23个省、自治区的77个城市获批进行相对集中行政处罚权的试点，城管部门如雨后春笋般生长起来。

全国各地城管部门成立15余年来，至今尚无一部相关的全国性法律法规出台，城管部门的执法资格及其合法性不断遭到学界、社会和城管队员们的质疑，概括起来有以下几点。第一，城管执法人员的身份合法性，《行政处罚法》明确规定，行使行政处罚的人员必须是国家公务人员，然而，从全国范围内看，绝大多数地方的城管执法人员都不是公务人员而是事业编制（参照公务员），不具备行政执法资格。第二，执法依据不足或位阶太低[22]，城管部门基本上都是“借法执法”，最高执法依据是市级人大制定的“条例”，执法依据不充分，执法效果和力度深受影响。第三，城管作为地方政府的组成部门，是否按照法律程序请国务院批准备案了？第四，城管局所行使的权力是行政授权还是委托？地方政府可以随时增添行政事务，但不可能随时修改行政条例，因而委托城管执法的情况大量存在，而委托执法必须以被委托方的名义行使权力且后果由被委托方承担责任，这在现实中显然未得到贯彻落实。第五，行政强制权力的合法性[23]存疑，行政处罚权与行政强制权是两个相互独立的权力，行政处罚后相对人不履行的，行政部门应申请法院强制执行，但是，现实中城管人员往往以暂扣之名行扣留之实，再如北京市城管强拆上帝建材城，被建材城以其无强制权、程序不当为由告上法庭并被索赔6亿元[24]。为了缓解城管执法的法制困境，李利军[25]主张将行政强制权赋予城管部门。第六，城管队员执法无安全保障，行政处罚法将人身强制权保留给公安警察行使，而在日常执法中，城管与相对人很容易出现拉扯甚至暴力冲突，城管队员一旦还手就是暴力执法，若不还手，人身和生命就会受到威胁，摊贩崔英杰、夏俊峰刺死城管队员却在社会上获得一边倒的舆论支持，城管队员纷纷表示人身安全无保障、一线执法无底气。由于身份和职权都未法定，因而，城管部门在各地机关的组织形态各异，城管执法也是在身份未名、依据未妥、自身无保障的混乱状态中进行。

从全国范围看，城管部门在地方政府中的设置有两种类型：第一，在行政级别上作为同级政府的一个直属（组成）部门，独立行使地方法规规定的行政管理、行政许可、行政执法等职能，例如湖北省武汉市城管管理执法局；第二，不直接隶属于同级政府，而是划归为政府某个部门（如市政管理委员会、市政管理局等）管辖，成为其二级单位，例如北京市城市管理综合行政执法局就隶属于北京市市政管理委员会。城管部门没有“条条”领导部门，相关负责人经常抱怨“上无父母”（中央没有城管部，省政府没有城管厅），为此在现实中因此遭遇诸多不公（从下文中的行政事务中可见一斑）。然而，正是由于国务院法制办在相对集中行政处罚权试点中采取归地方政府“口”管理的方式，才获得地方政府的欢迎，这实际上是将城管执法部门完全交由地方政府支配，加强了地方政府的权力。与其他常规部门相比，城管部门的行政法律依据和部门依据的顶层设计是残缺的，这直接影响着城管部门在基层的运作和实践。

（二）地方政府的责权配置

“上无父母”的行政体制设置直接决定了城管局在地方政府中的地位。如果按照职能权限，也许城管部门并不是最弱势的部门，如果从事权、事责匹配度看，城管部门无疑是最为弱势的部门。“垃圾桶”和“火药桶”形象地展示了城管局在地方政府中的地位和所管事务的性质——即城管部门所管事务基本上是其他部门不愿管、抛弃的琐碎繁杂事务（垃圾桶）和最容易“擦枪走火”、被追责的棘手事务（火药桶）。

通常来讲，城管部门管理的事务是“7+1”，“7”即市容环境卫生、城市规划管理（违建）、城市绿化、市政管理、交通管理（黑的）、环境保护、工商行政管理（小商贩）等7个部门的所有或部分行政处罚权；“1”即省、自治区、直辖市人民政府决定调整的其他行政处罚权，事实上，“1”包罗万象，基本上由地方（市级）人民政府决定。因为职权没有法定，所以各地城管局所行使的职能和权限并不一样。以武汉市为例，城管局近些年逐渐增加的职能有：架空管线（十余家权属单位）、窨井盖（近20个权属部门）、油烟噪音（环保部门）、超限超载（交管、公安等部门），查违控违（规划部门）、建筑垃圾（建委）、城市绿化（园林部门）等，这些问题都是市民反映强烈，又长期得不到有效治理的事务。以窨井盖为例，城市道路上的井盖权属单位有19家之多，如供电、供水、供热、排水、联通、广电等权属单位，井盖型号、规格、材质不一，质量参差不齐，还有多家共用的井盖，常人往往难以辨认权属。井盖破损容易影响交通行人安全，造成人员伤亡、车辆损伤，但是市民发现井盖破损却因无法清晰确认井盖权属，不知向何处投诉，即使打了市长热线，也无法及时有效解决问题。行政体制做事的逻辑和程序一般是，首先确定权属单位，其次才督促该单位前去修复。如果权属清晰，问题解决顺理成章；如果权属不清或是多家共用的井盖，问题就麻烦了，因为任何一个部门都不愿意当“冤大头”，结果部门之间相互推诿延误时机，影响市民生产生活。

通常的行政逻辑是一旦遇到问题，各部门不是坐在一起讨论如何把问题解决了，而是在认真地讨论、区分到底是谁的责任，一拖二推，市政府表现出一幅反应迟钝、平庸无能的形象，极易遭到市民、媒体的攻击和质疑。既然各部门都不愿管或者管不好，那就指定专业部门来管理，显然，没有部门愿意要这些责任大、利益小的棘手事务，城管局自然而然成为此类事务的承担者。再如，环保局不但有专业的执法队伍而且有国家环保部、国家环保法这些强有力的体制资源，正因油烟噪音事务就像油烟噪音一样，既噪杂琐碎又难以有效管理，令环保部门大伤脑筋，结果环保部门向市政府打报告说难以有效执法、请求转移职能或者委托执法，在部门博弈之中和市长拍板之下，事情就移交给城管部门了，城管部门因其弱势地位毫无还价余地。架空管线、园林绿化、建筑垃圾和油烟噪音污染等各部门不愿管的垃圾事务，依同样的逻辑转移到城管部门，在“不换思想就换人”的行政运作体制下，城管部门无可奈何地一并接收。相比做“火药桶”，城管部门宁愿做一个“垃圾桶”，至少管理那些垃圾事务还不至于经常出事、被问责，影响工作者的仕途和工资待遇。

提到火药桶，大家可能会立即想到城管与摊贩的街头暴力冲突，事实上，这在城管部门的工作并不算“事”，真正算得上“事”的是那些涉及公众安全和城市长远发展的棘手事务，例如燃气管理、拆违控违、渣土管理等工作，城管部门在这些事务上被追责的可能性要大的多。燃气管理不但涉及人民日常生活而且涉及公共安全，是各级政府的重要监管职责之一。如今，武汉市将燃气管理工作开展到每一个燃气经营点和燃气使用点都有一个明确的责任人（城管正式在编队员），但凡出了事故首先问责责任人。然而，燃气是每家每户灶台上的事情很难有效管理，且黑煤气店若非他人举报是很难查处的。一旦出现煤气事故造，不但第一责任人，就连城管局相关领导都难逃其责，难怪一线执法队员说：“现在我们怀里抱的炸弹是越来越多了”。拆违控违工作是关涉市容维护和城市长远发展的大事，这项工作在城乡结合部地区极为繁重，每逢有征地情报，被征范围内的田地往往会在一夜之间房屋遍地。在拆违中，违建户不惜拼命护房甚至以自杀、自焚相威胁，拆违工作的冲突性和风险性要比整治占道经营强很多倍。

“城管局就是一个筐，什么都可以往里面装，凡是属于别人不愿管、不便管、交叉管的事务都归城管局来管”，这基本上成为城管工作人员的共识。从城管部门所管事务可知，城管部门在地方政府中管理的事务多且琐碎，权力和地位极低，是一个责权配置严重失衡的弱势部门。就当下城管部门的行政资源和行政权力，与其所管事务的复杂性、繁重性和琐碎程度相比，城管部门的运作就像一条悬河，所管事务不断高涨，所拥有的权能却像一个低谷，这种权责失衡下的高负荷运作状态隐藏着泄洪之险。

三、多元诉求：城管执法的社会挤压

在所有的行政事务中，大概没有哪一项比城管街头执法更易遭到社会的非议了，这不仅与现代城市社会的性质有关，也与城管所管事务的复杂性有关。

（一）现代社会的性质

现代文明在一定意义上表现为工业文明和城市文明，机器大生产的工业生产方式深刻地改变、重组了传统社会，古典社会学家对转型时期的城市社会性质有诸多论述。马克思从资本生产所有者的关系，论述了当代资本主义生产体系的逻辑及其危机，他指出城市社会是一个阶级对抗的社会。涂尔干则关注了转型时期社会道德的分裂与沉沦，他呼吁“职业伦理与公民道德”的重构[26]。在《非正当性支配：城市社会学》[27]中，韦伯论述了城市支配关系的历史变革，从传统的封建制度到中世纪的神权支配体系，再到近代的法理社会，城市文化经历了从身份到契约的转型[28]，法律的治理是现代城市社会的标志。韦伯特别强调行会、社团等社会组织的兴起对于现代城市公民社会的重要意义，他同时指出印度和中国的种姓、家族制度严重阻碍了现代公民社会的兴起。[29]

一个人生活在特定的时空和人群中时，必然要遵循特定的社会规范，因而厚重的人情期待和社会规范使得一个人在农村不像在城市那般自由。故而有言“城市的空气使人自由”，这种自由的本质是人际关系薄弱的个体主义、自由主义的文化气质。自1990年代单位制在城市社会解体之后，中国城市社会的共识、文化和结构面临重组。在全球资本主义经济迅猛发展中，中国城市与世界其他国家城市日趋相同，城市成为时髦、现代、先进的象征。中国现代城市社会是一个个体化的、碎裂的社会，在社会共识上，除了传统的道德共识外很难说有其他共识，法治还未成为城市社会的治理规则。哈贝马斯[30]寄希望于第三空间和理性沟通来重构公共领域，其著作《公共领域的结构转型》的副标题是“论资产阶级社会的类型”，实际上是对现代西方城市社会面临解体的困境的反应。理解城市社会的性质是城市有效治理的前提，中国城市社会的碎裂和共识混乱现状是理解城管执法的重要背景。

（二）城管事务中的社会分裂

事实上，城管部门的每一项执法实践都在回应社会某个群体的诉求，结果往往会遭到另一个群体的强烈攻击和质疑，社会群体在城管事务上的利益诉求和道德分裂随处可见。以城管街面执法为例，社会群体分成两派，一派主张保障小贩生存权、给小贩活路；一派强调公共秩序不可侵犯，小贩经营不应影响居民生活，学界的争论不过是社会争论的反映。我们顺着这个问题讨论城管执法所处的社会环境，首先讨论一下小贩是不是穷人。

小贩群体通常来自于城市无正规就业群体、退休人员和外地农民、少数民族，其中真正属于低收入群体或者弱势群体的比例有多大呢？据笔者访谈近百名的一线执法队员分别向作者表述的情况看，这一比例在10%到30%之间。一线执法人员整天在固定的辖区和街道走动，对辖区内的摊贩非常熟悉，这个判断是可信的。事实上，在繁华地段、人口密集区或学校周边摆摊设点的小贩，如手机贴膜的、卖鸡蛋灌饼的、煎饼果子和水果的，月纯收入都在1万元以上，远高于一般市民。而那些真正的城市贫困户，基本上都能获得政府救济，在城管允许的范围内是可以摆摊卖饮料、早点的，城管并没有像一些学者想象的那样断穷人的活路。绝大多数小贩不但不是穷人而且形成了强大的利益集团，其中常见的有亲戚裙带和老乡关系团体、少数民族团体和有灰黑势力保护的团体，他们是最容易与城管起冲突的人。更有甚者，小贩雇人摆灵堂诈尸城管部门[31]，跟踪和威胁城管队员[32]，小贩已成为一个不可忽视的利益集团。

社会的利益分裂导致社会冲突的加剧，而社会的道德舆论分裂则陷城管执法于合法性之争的泥沼之中。我们来做以下假设：

假设你上班出行的道路上摆满了摊点，

假设你所在小区的花园被卖菠萝的、卖羊肉串的、卖茶叶蛋的小贩占据，

假设你家楼下就是夜市大排档，整晚烟雾弥漫、吵闹不断，

于是，你上下班要经过路面黏稠的街道，你所在的小区花园遍布垃圾，你还要常年忍受油烟、噪音的污染。

假如你有选择权，你选择忍受还是选择投诉？

相信所有人都会因为涉及到个人利益而去投诉要求城管前来执法，那些主张保障小贩生存权的大学教授也不例外，因为这是任何一个公民对环境、生活质量和日常便利的基本要求。此时你会发现城市管理冲突的根源是大多数人对公共秩序和公共福利的要求与少数人对违法经营利益的追求之间的对抗。

也可能出现这样的情形：你昨天因为买菜方便，看到城管驱赶菜农而骂城管多管闲事、“断小贩的活路”；今天却因为送孩子上学被菜农挤的水泄不通耽误了上课时间，又骂城管“吃闲饭、不管事”。这充分揭示了：现代城市社会中的个人，在涉及个人利益的事情上喜谈权利，在涉及公共利益的时候却大谈道德。城市管理以公众利益为准则，不以任何人的意志为转移，维护的是公共秩序和公共利益，这与个人的利益有时是冲突的。

城管事务所涉主体的利益冲突和张力最后集中到一线执法者身上，而一线执法人员又难以从社会上获得有效的支持力量，结果执法者被分裂的社会所分裂——道德评价上的分裂和执法合法性的缺失。

四、队伍凌乱：城管执法的人力困境

政府对转型期城市社会的规制，就像规制一条极不规则的河流，必须筑牢堤防、疏浚河道才可以维持河流畅通运转。这个河堤就是由行政制度和行政资源组合而成，人力是其中的关键要素。在大众的印象中和网络搞笑视频中，城管队伍似乎成了一支无坚不摧的“王牌军”，事实上，城管队伍之虚弱和凌乱远超常人想象。鉴于城管队伍由正式队员和协管员组成，而且协管员构成了一线管理的主体，因而笔者分别述之。

（一）正式队员：职业激励与身份困境

成就感和荣誉感是最好的职业激励机制，它包括工作负荷、体制身份、职业升迁、道德激励等多个方面。

按照国家编制规定，城市中每1万人应配备4名城管队员，而今全国几乎没有一个城市达到这个水平，以武汉市为例，武汉市常住人口1033万人，每天经由武汉转乘的流动人口有100多万，城市人口总量约为1200万人，应有4800名城管执法人员，然而，它的城管队员才2200名，不足应有的一半。武汉市城管局2013年新增棘手事务11项，如批后违建控制、超限超载整治、架空管线、窨井盖等，虽然获得一定的专项活动经费，但城管局的工作人员一个也没有增加[33]，执法队员的任务不断增加，时间不断被挤压，工资待遇并未相应改善，城管部门超负荷运转，一线执法者不堪重负、怨声载道。

在高负荷、无荣誉感和低社会认可度的工作环境中，作为行政人员的城管队员的仕途也并不乐观，城管队伍与警察队伍类似都是执法编制领导职位极少，晋升机会极少，但是，警察队伍有警衔制（以资历和业绩给予相应领导级别待遇）城管队伍却没有。职业升迁既与城管体制的设立有关（中央无部委），也与城管执法人员的事业编制身份有关，事业单位是指国家为了社会公益目的由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，如医院、学校、科研单位等。城管部门大都依托于原来的环卫、市政、公用等部门合并而成，底子是公共服务类事业单位，然而，后来增加了相对集中行政处罚权，具备了执法功能，如上所述，执法的任务日益加重且暴力冲突日益加剧；加之行政处罚法明确规定，行使行政处罚权的主体必须是国家公务人员，城管执法局如今仍然是事业单位显然不合法理。

除职业激励机制微弱外，城管部门也弥漫着一个挫败机制，这表现为城管队员的社会身份认同度低、没有成就感、工作心理压力大等方面。2008年，武汉市小学生强强因为爸爸是城管遭到同学嘲笑，他再也不敢对别人说爸爸是城管。[34]2009年6月19日，河南济源市城管手持“我要生存，还我尊严”的条幅集体在市政府门前上访，对他们在政府中被边缘化的地位表示抗议。[35]在被妖魔化和污名化后，城管成为一个贬义词甚至是“打砸抢”的代名词，城管队员从社会中感受到的不是职业荣誉感而是职业歧视，很多城管队员对笔者说自己从来不穿工作服回家，从来不会告诉别人自己的工作，因为这样很“掉底子”（丢人）。

如上所述，城管队员的正常执法活动无法获得社会的理解和支持，工作“每天从零开始”使城管队员感到强烈的职业挫败感，许多队员在工作中觉得委屈、无奈甚至气愤，抱怨自己是体制的受害者，笔者在城管部门感到一股很强的抱怨文化，这对国家（执法）能力建设显然不是好征兆。

（二）协管员：执法质量与人力困境

你在街头看到的城管人员几乎都是协管员，这个逻辑适用于公安、交警等部门，协管员治理一线中国成为现状，这也是为什么笔者说城管队伍之凌乱和虚弱超乎想象的原因。城管人员高度稀缺，协管员群体稳定性差、素质参差不一导致一线执法能力和执法质量无法保障。城管队员到底有多稀缺？以武汉市为例，目前全市在编城管人员有2200人，市、区城管部门聘用的协管员有8700人，加上街道聘用的协管员估计10000人以上，正式队员与协管员的比例是5：1，具体到一线执法力量，这个比例值还要扩大很多倍。

以2008年新成立的H区为例，全区城管局仅有6个正式员工，协管人员102名，一线执法人员有2名队长，86名协管员，一线执法中的正式队员与协管员的比例是1:46，这个比例是否因新城区的特殊性而畸高了？再以中心城区A区直属一中队为例，该队在岗人员9名，队长、书记各一名，副队长两名（一个被借调到市政科，一个被抽调到客运站专班），剩下5名队员负责一线工作，协管员160名，一线执法中的正式队员与协管员的比例是1:32。协管员分为两类，一类是市区政府1990年代招聘的市容监督员属于事业编制，后来在转公考试没有转变成公务员的人，他们是体制改革的利益受损者，心中颇有怨言，且年级在50岁左右，能够和愿意承担的事务有限，城管局对他们以安抚维稳为主，这个群体在一中队有30人；第二类就是通过劳务市场、保安公司招聘的保安协管员，这个群体在一中队有130名，其中有4名炊事员，1名门房（看门，收发报纸）。协管员是不是太多了？Q队长说：

“我们一共16条路。一条路10人守着，他们每周休假一天，每天只能保证8个人上班。一天两个班（7:00-14:30，14:30-22:00）一个班只有四个人。我们一条主干道例如HP大街，有3、4公里长，你从头到尾走一遍，见到不规则的上前劝阻提醒一下，一来一回一个上午就没有了，而且对于他们来说，一个上午只管理他们一次；JF大道有1000个门面，4个人去管，怎么管的过来？EQ路，蛮短吧，有400家门面，四个人管，一个人一天要管100家门面。你说，怎么能管的了？”（武汉调研访谈，20150508，RQ）

由于正式队员稀缺，协管员成为管理一线的主体，然而，这一群体的工资待遇却很低。武汉市协管员的工资待遇如下：工资1700元/月，扣掉社保等基金余1200多元/月；路段达标奖补资金普通队员200元/月，路长500元/月；一个月按规定可以休息4天，不休息的话，加班费200元/月；最后能够拿到手的资金是1600元/月。带队队长抱怨说：

“协管员工资太低了，留不住人才啊！刚开始，他们觉得协管员蛮好，没想到工资这么低，而且口碑也不好，许多人自己出去做事了，有的自己出去开馆子，有的去交警队了。你这里工资低，又不能耽误人家，人家毕竟要养家糊口啊。”（武汉调研访谈，20150508，RQ）

新聘协管员以年轻人为主，流动性强，大概每年流失1/3，这带来两个问题：职业素质和执法质量无法保证。工资待遇不高、职业荣誉感差使得多数协管员不太爱惜这个职业，在工作中懈怠，甚至会狐假虎威吃拿卡要、顺便揩油。城市管理工作又是个老百姓看得见的精细活，管理者面对的主体各式各样，有的摊贩见了城管人员就“门难进、脸难看、话难听”，一些协管员年轻气盛受不了气，也会粗暴以对，见到无理取闹甚至言语挑衅的摊贩也会大打出手。

“‘老子就是协管员，老子就是打你了，怎么了？！’他衣服一脱，把人打了，走人，我们还得为他们擦屁股。”（武汉调研访谈，20150430，XD和YSJ）

笔者访谈多个正式队员和城管领导，他们反映宁肯自己多干点活，也要少招或者不招协管员，因为素质难以保证，出了事还要城管部门担责任，实在“划不来”。但是，城管事务如此之多、如此之碎，街头必须有人看守，店面必须有人提醒，正式编制下不来，只能招聘协管员。这时，强调流动性极强的协管员的职业素质，多少显得无的放矢，然而，正是他们构成了中国城市管理的一线队伍的主体。

行政体系从上到下权责不匹配的格局，以及社会冲突的张力最终汇聚到一线城管执法者身上，具体表现为城管职业的挫败感强、社会评价差、人身无安全保障等，城管编制稀缺、高度流动性的协管员难以保证执法质量，城管部门由是形成一股强烈的诉苦或抱怨文化，这都将影响城管执法能力建设的进程。

五、结语与展望

当前中国正处于快速发展、变革、转型时期，城镇化进程将继续加快，城市管理问题将继续突出，由此对政府规制能力的要求将继续提高。城市不但是中国经济的引擎，而且是政治、经济、文化中心，如何实现城市发展和社会安定的双重目标，考验着中国政府的智慧。城管部门无疑是实现以上目标不可或缺的力量，该部门成立15余年来，至今尚无统一的城管法规，也无上下统一的城管行政部门，全国城管执法体制由是呈现出混乱景象。在此背景下，中央提出理顺城管执法体制，无疑具有极强的问题针对性和现实紧迫性。

不同于学界抽象地将国家体制或管理者素质视为城市管理、城管执法问题的根源，本文发现城管执法困境是由顶层制度设计、地方行政责权配置、社会共识和执法队伍所共同构成的，这些因素恰恰是国家执法能力重要组成部分，他们的残缺或不足都会传输到执法者身上，引起一线执法的基础性偏差。总体上看，城管执法体制正处于变化之中，中央和地方尚有改进的制度和行政空间，社会公共空间也处于分裂组合之中，基层执法者有着突破困境的可能性。笔者认为，要理顺城管执法体制，必须从城管执法能力构成的宏观结构入手，除了从法律制度上解决城管体制的顶层设计外，还要在地方行政事务中理清城管部门的职能范围，同时，推进法治进程和公民道德教育，积极培育社会共识、塑造城管执法的社会空间。

参考文献