土地调整为什么重要？——读刘强《农地制度论》

（王海娟   华中科技大学中国乡村治理研究中心）

土地调整的经济功能

随农村人口增减调整土地可以实现农村基本生产资料和社会财富的公平分配。更为重要的是，在人多地少和农村社会保障体系不健全的基本国情下，土地均分还可以保障农民的就业和生存，进而我国在现代化转型过程中能够维持农村社会的稳定。土地调整能够实现土地公平分配和维护农村政治社会稳定是共识。但政策部门和学界普遍认为，土地调整影响农民稳定预期和投资积极性，从而损害农业生产效率。由于主流观点认为土地调整和公平分配损害经济效率，当前政策法规不允许土地调整。

《农地制度论》作者在全国农村调查发现，土地调整可以解决土地细碎化问题，提高农业生产效率。不仅在山东、河北等平原地区，农民通过土地调整将七八上十块土地合并为一两块。即使在湖北沙洋县等丘陵地区，农民也通过土地调整将十几、几十块分散在不同位置的土地调整到一片。代序中徐祥临教授提供的广东省清远市的案例也证实了这个观点。并且湖北沙洋县探索了土地互换、土地流转和土地调整三种农地细碎化治理方式。沙洋县的实践经验表明，只有土地调整才能真正解决土地细碎化问题，土地互换和土地流转过于繁琐、交易成本过高。

实际上，土地调整除了能够解决土地细碎化问题，还有其他的经济功能。一是土地调整能够解决公共品供给的占地问题。与农业生产紧密相关的公共品，如用于灌溉或排水的沟渠、机耕道等附着在土地上，公共工程建设需要占用农民的土地。但全村农民使用的公共工程触及的是一家一户农民的个体利益，只占用部分农民的土地。一些农村地区的村集体通过土地调整协调农民之间的利益关系，解决公共品供给中的土地占用不均衡问题。二是土地调整能够促进土地流转。随着城市化推进，大量进城务工农民需要将土地流转出去。但农民的土地分散在各处，并且不同农民的流转意愿不同。由农民自行流转土地将无法实现集中连片流转。一些农村地区的村集体将农民不愿意耕种的、分散在不同位置的土地调整到一起，再集中连片流转出去。

《农地制度论》的研究表明，土地调整具有解决农地细碎化问题的经济功能，不仅不损害农业生产效率，反而促进农业生产。这是本书的核心观点，也是其新意所在。这个结论虽然不符合主流观点，也不符合理论判断，但这是基于实践的认识，符合农村实际。这即是说，土地调整既可以解决土地细碎化问题、提高农业生产效率，也可以解决人地矛盾问题、维护政治社会稳定。农地制度公平功能的实现并不损害农业生产效率。

由于当前的政策法规不允许土地调整，农地制度被锁入低效状态，增加现代化风险。土地细碎化成为农业生产的根本性制约，无法占用农民土地成为农村公共品供给的最主要难题，土地无法集中流转成为土地流转和适度规模经营的主要障碍。不允许土地调整使得土地不公平分配和失地农民日益增多，这成为农村社会和现代化转型的不稳定因素。

土地调整是集体所有权的体现

需要进一步追问的问题是土地调整的实质是什么？在集体所有制框架中，土地是农民集体的公共生产资料，而不是农民的私人财产。土地调整是土地所有权主体——村集体根据农民的需求调整土地分配方式、配置土地资源和改善农业生产条件的体现。在湖北沙洋县村集体改变土地细碎化分配方式，采取土地连片分配方式。在山东、河北等地，村集体合并农民分散的地块并根据村庄人口变动调整土地资源。在土地流转中，村集体将农民不愿意耕种的土地集中配置给愿意耕种土地的农民。因此，土地调整不是村干部行为，而是土地所有权主体——村集体发挥土地经营功能的手段。

人们一般认为我国农地制度的产权特征是“两权分离、公有私用”，我国农业经营体制与土地私有制框架下的家庭经营没有区别。在这种认识中，集体所有权并没有土地经营功能。而上述分析表明，在土地小块占有条件下，村集体可以协调农民之间的土地利益关系，解决“一家一户办不好，办不了，办了不合算的事情”，提高资源配置效率和促进农业发展。换句话说，土地调整是集体所有权的土地经营功能的体现，农民家庭经营效率的提高在很大程度上依赖于集体所有权的土地经营权能的发挥。统分结合双层经营体制下的家庭承包经营与土地私有制框架下的家庭经营并不相同。当将集体所有权的土地经营功能纳入分析框架，我国农业经营体制更准确的表述是“集体所有、双层经营”。在农业生产层面，集体所有制与土地私有制的农业经营主体都是农民家庭，二者的根本不同在于集体所有权是否有效发挥土地经营功能。

在农业生产效率层面，村集体的土地经营功能能够弥补家庭小规模分散经营的不足，这是集体所有制的制度优势所在。在土地利益分配层面，集体所有制还能够实现土地财富的公平分配以及为农民提供就业和社会保障，这是集体所有制的另一个制度优势。可以认为，农村土地集体所有制可以兼顾公平和效率，在解决农民问题的基础上解决农业问题。这或许是《农地制度论》的重大现实意义和理论价值。

小政策、大问题。土地调整既是集体所有制实现社会公平和政治社会稳定的重要手段，也是集体所有制提高农业生产效率的关键手段。土地调整虽然是一个小政策，却是我们理解农村土地集体所有制的钥匙。当我们在讨论土地调整政策时，背后的实质问题是集体所有制的制度功能如何发挥的问题。当不允许土地调整时，集体所有权就无法实现，这就限制乃至瓦解了集体所有制。

在新的历史时期探索集体所有制有效实现形式

在人民公社时期，农村土地集体所有制的实现形式是“集体所有、统一经营、按劳分配”。家庭承包经营制度改革改变了集体所有制实现形式。当前农村土地集体所有制实现方式是“集体所有、双层经营”。在农业税费时期，集体统一经营主要体现为村集体通过收取共同生产费，为农民提供公共服务。政策法规不允许土地调整以及农业税费的取消，使得大部分农村地区的村集体丧失集体统一经营功能。换言之，大部分农村地区的集体所有制没有发挥经济功能，双层经营体制变成单一家庭经营体制。

在城市化推动农民外出以及科学技术不断进步的历史时期，小农户与大生产的矛盾不断凸显。一些农村地区在新的历史时期探索集体所有制的实现形式。如湖北沙洋县农民改变土地分配方式。广东清远市农民整合细碎的土地、定期调整承包地、收取承包费为农民提供服务、进行土地集中流转。这些农村地区在新的历史时期重新发挥了集体所有权的统一经营功能，完善了集体所有制。人们一般将集体所有制理解为人民公社时期“集体所有、统一经营”。实际上在实践中集体所有制的实现形式已经发生了很大的变化，集体所有制的制度功能以其它的方式体现出来。我们不能再以陈旧的观念认识集体所有制。

在西方理论中并不存在集体所有制产权形态，在中国主流理论里也看不到“集体产权”或“集体所有制”这样的概念。因此集体所有制是一个在西方经济理论和法学领域找不到定位的产权怪胎，是要被改革乃至取消的对象。因此我们不可能从理论，尤其是从西方理论中获得关于集体所有制的正确认识。当前的农地制度改革需要更多地深入实践，在具体实践中理解和研究集体所有制的运行方式及其制度功能，探索集体所有制的有效实现形式。

集体所有制是中国的独特创造，是根据中国的实际和需要形成的，并且在历史进程中内涵和实现形式发生了很大的变化。我们只能从实践中获得正确的理论认识。《农地制度论》的可贵之处在于，作者不唯理论，注重实践，抓住了农地制度的核心问题。我想，当我们像作者那样行走在广袤的田野大地，理论自然从泥土中生长出来。