精英谋利、村社托底与地方政府行为：

土地股份合作社发展的双重逻辑

摘  要：在当前农业经营体系调整过程中，地方政府基于制度创新驱动、农业治理考量、政绩思维诱导等多方面动机，积极推动农业经营主体转型，通过资金、项目、技术、政策多维扶持政策帮扶新型经营主体，而作为地方治理创新的土地股份合作社在此背景下呈现出两种发展逻辑：一种是由资本、大户等经济精英主导的以盈利为目的的合作社，另一种是迫于政府压力，为了完成行政任务而由政治精英成立并承担兜底职能的合作社，从而产生的社会后果是精英谋利、村社托底、土地股份合作社背离其制度设计初衷。不仅不利于新型经营主体的培育和发展，排挤了小农利益，还增加了农业经营风险、威胁粮食安全。

关键词：土地股份合作社；农业经营；政府行为；兜底

一 问题的提出

2015年秋，全国粮食丰收，但是三大主粮价格全线下跌，农民收入和种粮积极性受到影响，国际低粮价与国内库存积压被认为是粮价下跌主因。我国一直实行粮食托市收购的政策，如何在新形势下实施国家粮食补贴政策，保障粮食安全成为了农业领域势在必行的改革。中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任、中央财经领导小组办公室副主任陈锡文出席财经年会时指出，土地股份合作制是农业改革方向。

我国农业经营制度正在经历着前所未有的变革，如同上世纪八十年代初集体经济被家庭承包经营所取代一样，当前农业经营制度再次走到了生产力与生产关系极不协调的关口，一方面是因为这三十年我国经济实力与生产力正在飞速高速发展，小农经营方式与生产力发展极不匹配，但是又受制于农地承包制度[②]，不协调的生产关系一时间难以调整，另一方面作为生产者的小农正在城镇化的进程中离土离乡，农村劳动力在经历了去过密化阶段后[[1]]，政策界和学界开始有人担心谁来种田的问题。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，针对农业生产经营中出现的问题，首次明确了“三权分离”，坚持农村土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，这种在既定法律范围内突破土地承包制度的一种妥协形式正在发挥着重要作用。[[2]]在此基础上，新型经营主体被赋予了重要历史使命：解决谁来种田的问题，保障国家粮食安全；通过机械化、规模化的经营方式，提高农业经营效率，压缩农业生产成本，应对国内外粮价倒挂的挑战[[3]]，保障粮食能够在国际市场中保持竞争力；解放农村劳动力，让更多的农民从农业生产中脱离出来，进入到城市务工，从而达到增收目的。

新型经营主体的核心在于农地的规模化、集约化经营，这被认为是降低农业生产成本的关键，而无论是政策上还是实践中通过土地流转而实现规模经营的主体有三种：自发流转形成的中坚农民、家庭农场和工商企业，农业企业化路径虽然能够改变小农经济的面貌，却无法解决农业生产中的劳动监督和高度风险问题[[4]]，更为重要的是,由于灾害或者粮价下跌，依靠租赁土地实现的农业规模经营者受到冲击最大，并且规模越大受到的损失也就越大。在政府高补贴政策影响下，全图各地的土地流转租金也都在不断上涨，这无疑加剧了规模经营者的风险。

在此背景下，陈锡文认为通过发展土地股份合作制，把土地托管给生产型经营服务组织经营，以绕过了土地租金，使得土地的主人和经营者能够在市场经济面前形成一种风险共担、利益均摊的机制，可能是未来中国农业，特别是大宗农产品生产经营体制改革的方向。[③]土地股份合作社作为新型经营主体也被一些学者看好，认为土地股份合作社破解粮食小规模分户经营的困境，按比例提取公积金的制度设计为村集体提供农田基础设施、农业技术推广等生产性公共品拓展了资金渠道，不仅能够保障农民土地权益，还能以平稳和低成本的方式完成土地集中、提升粮食综合生产能力。[[5]]

然而，在调查中发现，土地股份合作社的制度设计与制度实践存在着难以化解的张力，甚至在制度实践中出现了很多与离制度设计初衷背道而驰的做法，资本为了盈利，在政策支持以及项目补贴下大规模进入农业生产中，不仅无法实现设想的农民增收、农业增效的目的，还给粮食安全和基层稳定带来问题，而政府在制度创新驱动、打造政绩思维影响了盲目推动资本下乡、合作社扩张，甚至以行政压力迫使村社成立合作社，配合政府行为，在高租金、高补贴政策诱导以及强制性土地流转政策推动下，小农主动或者被动的与土地相分离，从而更快的实现无人种田的预言。最后，在精英谋利、村社托底、政府行为多等方面作用下，衍生出土地股份合作社的双重经营逻辑。

二 土地股份合作社的双重发展逻辑：川西平原高镇个案[④]

2010年成都市就开始了土地股份合作社的探索，在此基础上形成了地方创新经验——农业共营制：引导农户以土地承包经营权入股，成立土地股份合作社；聘请懂技术、会经营的种田能手担任职业经理人，负责合作社土地的生产经营管理；引导适应规模化种植的专业化服务体系的建立，并打造“一站式”的农业服务超市平台。[[6]]然而作为土地股份合作社创新起点的高镇白云村有两个土地股份合作社，而这两个合作社的发起模式、盈利空间等方面却有很大不同。

（一）跃进土地股份合作社

跃进土地股份合作社一直被作为农业经营制度创新的标杆，“2010年5月，高镇白云村15组30户农户发起成立跃进土地股份合作社，自愿以101.27亩土地承包经营权入股。草根探索，却意义非凡——这是全国首个完全以土地承包经营权入股并工商注册的农民合作社。[[7]]”合作社发起者阿勇讲，当年他因为身体很不好，无法在外继续打工，回家种田体力又不行，作为小组长就想在组里找几户人家一起互助生产，把土地集中在一起，大家各尽所能，取长补短。当时农业生产存在三个困难：一是农忙时缺乏劳动力，年轻人在外面工作不一定能请到假，老人在家种田，雇工困难且不划算；二是农民缺乏防治病虫害有效手段，比较盲目，需要技术指导；三是田块细碎化、分散化，一些地方农业机械无法下田，全靠人力，比较麻烦。他的想法得到一些人支持，为了解决农业技术问题，就去农技站咨询，农技站介绍他去市农发局，市农发局局长认为他们的想法非常好，可以把规模再扩大一些。随后在农发局和村干部动员协助下，小组30户人家112亩土地成立了土地股份合作社。当时有村民比较犹豫，担心要是不成功连饭就没得吃，农发局出面担保，如果不成功就给农民补贴，打消了大多数人的疑虑。阿勇就作为土地股份合作社理事长，为了更好进行农业技术指导，农发局派了一个农技站长做技术指导，帮助合作社运营、制定农业生产计划等。农发局还牵头让合作社与崇州国家粮食储备公司签订了水稻生产协议，为了达到增收目的，做好示范带头作用，在技术员指引下，合作社利用小春种植十多亩羊肚菌。为了解决资金缺口问题，在政府支持下，合作社以101.27亩土地5年的经营权作抵押，向银行申请贷款，获得银行贷款授信16万元，成为成都市第一宗以农村土地承包经营权抵押融资的范例。

第一年分红时，村民能分到1128元/亩，觉得比自己种田还要划算，跃进土地股份合作社成为了农业经营制度创新亮点，时任成都市委书记李春城在白云村调研时，认为农技员叫法不好听，不如叫农业职业经理人，这一称谓得到了推广。第二年合作社种植规模扩大到了380亩地，涉及到周边几个小组的土地，当年分红1086元/亩，2013年分红是1090元/亩，2014年是960元/亩。合作社规模不断扩大，但是分红模式一直是两种：仅有最先加入的十五组村民能够随着收益增减分红，其他后来加入的土地都是固定租金，每年600元/亩。2013年，合作社第一任职业经理人调到市农发局工作，就由白云村隔壁大江村的阿全担任，阿全本人在大江村也牵头成立了合作社，比较懂得经营。2015年，阿全找阿勇商量，希望他和村民透个风：十五组村民在合作社的分红收益要和其他组一样，都是600元。村民对此表示不能接受，阿勇对经理人表示真要降低分红，农民要去闹事的话，他也没办法，希望经理再考虑考虑，而阿全的意思是如果村民接受不了，那么退社自由。

（二）白云村土地股份合作社

跃进土地股份合作社成立后，地方政府为了推动合作社发展，要求白云村委也要成立合作社，进一步扩大土地股份合作社规模。迫于政府压力，村干部只能出面成立合作社，由村书记兼任职业经理人，村主任兼任合作社理事长，第一年合作社以700元/亩的价格流转了八十多亩土地，结果仅种了一季水稻就亏损了四五万元，就没有敢种第二季。第二年，在政府压力下合作社种植面积扩大到了100亩，但还是亏损了四五万元。2013年合作社规模达到了200亩左右，这一年合作社没有亏损，原因有两方面：一是租金降低了，每亩租金是300至400元，二是政府开始给合作社补贴，规模经营每亩补贴五百元[⑤]。2014年合作社种植的面积是400亩左右，原来一个流转了200亩地的老板跑路了，除此之外这个老板在全镇其他地方还流转了两千亩地，农民找到村里，村里只能出面把租金先垫出来。

与跃进合作社不同的是，白云村成立的土地股份合作社分散的土地比较多，一方面合作社在政府压力下面需要不断扩大规模，做农民工作加入合作社，另一方面一些农民不想种地或者无法种地，主动把土地交给合作社。跃进合作社要考虑到经营收益，不接收分散的土地，白云村合作社只能接受，否则就与政府要求相违背。从而导致合作社土地与小农土地互相插花，双方耕作都不便利。因为小农耕作实在不便、且受到那些将土地较早交给合作社农民的影响，越来越多的农民开始选择把土地交给合作社。

（三）土地股份合作社经营模式对比

不管是跃进土地股份合作社，还是白云土地股份合作社，由于受气候和机械化水平的限制，在农业生产过程中都面临着生产成本高、机械化水平较低的问题，表一、表二反映了合作社种植水稻、小麦的成产成本。

表一 合作社种植水稻每亩成本      

单位：元

表二 合作社种植小麦每亩成本      

单位：元

如果风调雨顺并且管理到位，水稻每亩能够产1100斤左右，小麦亩产在700斤左右[⑦]，小农精耕细作的产量和这个差不多。按照丰产期水稻和小麦的产量计算，水稻利润=1100斤*1.38元/斤—770元=748元，小麦利润=700*1.2元/斤—400元=440元，每亩耕地扣除成本后收益为1188元/年，而这基本上是每亩土地所能达到的最高产值。如果考虑到地块差异、年景差异、管理差异等造成的减产因素，以及管理成本和损耗成本，每亩的收益还要下降不少，再考虑上地租的话，合作社的亩均收益基本上都是负数。因此，如果没有政府补贴，合作社经营都是亏本的，白云和跃进两个土地股份合作社面临同样的问题。

要实现盈利，就需要不断压缩生产成本，而在人工成本不断上涨且当地农业生产又高度依赖人工的情况下，以机械化来取代人工是最优的选择。由于机械化的推广需要资金的再投入，白云村由政治精英牵头成立的土地股份合作社对于农业机械化使用方面并没有太大的意愿，插秧等环节一直都是依靠人工完成，但是由经济精英主导的合作社确在不断探索推进插秧环节的机械化，从而降低在农忙时雇工困难、人工成本过高的问题，2013年仅有五百亩土地能够做到机械化插秧，2015年就达到了1500亩。在管理模式方面，两个土地股份合作社最大的不同在于跃进合作社采用了精细的管理分工，跃进合作社的职业经理人同时负责三个合作社近2700亩土地的经营[⑧]。在经营的分工管理中，充分发挥了村民小组长的职能，在农业生产上做到统分结合：合作社有两个总管，一个是技术总管，负责所有农业生产中的技术问题，安排农业生产，另一个总管负责合作社雇工工资发放、管理员考核等，合作社还有17个管理员，其中13个是村民小组长，年龄差不多都在五六十岁，不仅懂得农业生产，还能及时协调生产中出现和农民的矛盾。每个管理员负责100到300多亩不等土地的插秧、补秧、放水、病虫害防治、除草、雇工等具体的农业生产。从生产效益上看，尽管面临着相似的客观环境，跃进合作社正在逐步拉开与白云合作社的差距。

表三 白云土地股份合作社与跃进土地股份合作社对比

三 精英谋利、村社托底与地方政府行为

土地股份合作社在地方政府推动、大户资本加入、村社协助的情况下虽然得到了快速发展，但是却呈现出了两种不同的逻辑，除了少部分能够进行分红、符合土地股份合作社的初衷之外，其余的大都还是土地流转的逻辑，农民只能拿固定的资金而无法参与到分红过程之中，并且越来越多的农民因为这项制度设计或者被动或者主动的脱离土地，无人种田的预言成真。在这整套精巧的制度设计中，精英、村庄治理主体与地方政府进行着复杂的互动逻辑。

（一）精英谋利

村两委、资本大户是地方政府推动土地股份合作社中依靠的两股重要力量，这两股力量作为村庄中的政治精英、经济精英与地方政府合谋，共同构成村落社会的庇护关系网络。[⑩]

政治精英与经济精英不仅要在地方政府主导的合作社发展过程中积极配合，还要做出适当牺牲，从而实现多元主体共赢的格局。村庄政治精英与地方政府是一种更为稳定的同盟关系，基层政府可以通过多种手段对政治精英进行制约，如权力的稳定性与合法性、绩效工资、资源分配等方面，而政治精英在地方政府的庇护下，积极发挥动员作用，配合政府做农民工作，引导农民把土地流转出来，并且当合作社规模需要逐年扩大的时，政治精英还要忍受着亏损的压力，成立土地股份合作社，扩大土地规模。在这种逻辑下由政治精英牵头成立的合作社，其核心目的并不在于盈利，而是为了完成政治任务，至于亏损还是盈利都是次要结果，最核心的收益在于保持了与基层政府的一致，从而稳定权力基础。

经济精英牵头成立合作社的核心目的在于盈利，而要达到这一目的就需要强化与地方政府、村庄政治精英的合作关系，从而获取更多的政策红利、项目资源与社会支持，三者形成了一种庇护关系。为了保持庇护关系，经济精英在地方政府的指示下也需要无条件的做出牺牲，多方面配合地方政府行政。例如地方政府要发展农村观光旅游，需要合作社在秋季全部种上油菜，打造油菜花节，但是如果从市场的逻辑考虑，合作社连续种油菜，第二年产量和收益肯定会很低，但是为了配合地方政府，即便收益低，合作社也都会完成任务。除此之外，市级政府每年都会对基层政府关于培育新型农业经营体系工作进行考核，而基层政府为了考核优秀，就会和合作社联合起来形成共谋：按照考核要求给合作社分配任务，合作社也会想办法完成任务，帮助政府考核优秀。

作为创新的土地股份合作社和职业经理人双重经营架构也在发生变化，制度设计原本是农民入股合作社作为股东，选举理事会、监事会保障股东收益，合作社再委托农业职业经理人负责农业经营，因此理事会、监事会、职业经理人都是土地股份合作社经营中的关键环节。

跃进土地股份合作社最开始就是这样的运行模式，理事会、监事会、职业经理人各司其职，但是自从新的职业经理人接手后，村民感觉到明显的变化是理事会和职业经理人之间的地位和作用发生了倒置，“职业经理人就像地主一样，我们理事会的反而成为了打工的，合作社账目我们（理事会、监事会）都没有见过，就成了摆设，我们只能耍，等着经理人的安排，以往分红、调工都是由理事长经手安排，现在经理人找了总管、管理员，他们负责调工、派活，这些本来应该是由经理人来承担的任务，现在都由他的总管来做，经理人就像老板一样在背后指挥。”2013年政府奖励给合作社一台烘干机，但是烘干机却莫名其妙的借给了别的合作社，至今没有拿回来，村民问起来，说是坏了。2015年政府补助跃进土地股份合作社两百多万元用于建造烘干房和购买设备，需要合作社配套一部分资金，经理人拿出配套资金后，把烘干房直接建在了自己村子那边，现在烘干房已经投入正常运营，但是却和合作社没有什么关系。作为土地股份合作社发起者的阿勇感叹：“合作社实际上都是国家拿钱贴出来的，但是这个钱所起到的效果并不大，国家现在是把一部分人扶持起来了，大部分人都没有扶起来，在原地踏步，一部分人甚至还在倒退，如果国家把钱补给农民像补给规模经营的合作社一样，农民种田的积极性会更高，粮食产量会更好。面积大一点，难免会有疏忽，雇工管理中有磨洋工的现象，但是农民种自己的田就不一样。”

（二）村社托底

经济精英在土地股份合作社发展中以营利为目的进行经营，而由村庄政治精英成立的土地股份合作社在村庄中承担着兜底职能。一方面，经济精英所主导的合作社在发展时以规模化为导向，不接收一家一户小农的土地，因此保障了土地的连片率，从而更加方便生产和管理，降低成本。而由政治精英所主导的合作社必须接收小农主动让出来的土地，这既是上级政府的要求，也是出于地方治理的考量，政治精英在这种农户主动提出的土地流转中占据着卖方市场，因此掌握着定价权，压低土地流转价格。

资本都具有逐利性，当跃进合作社的职业经理人阿全个人发展起来之后，他也不再需要跃进土地股份合作社这一金子招牌，他本人就代表着制度创新成功的典型，而跃进合作社对于他来讲更像是一种负担，所以他才想把十五组的分红降低到六百元，甚至对于农民的反对都感到无所谓——退社自由。阿全向白云村两委提出由村集体将跃进合作社的土地全部承接过去，但是村干部并没有答应。村干部很清楚跃进合作社的分红问题就像定时炸弹，村集体无法继续向十五组提供高额分红，一旦分红减少，村民就会将不满的矛头对准村干部。

由政治精英所主导的合作社本身就服务于基层治理的目标，因此合作社不单纯是新型的经营模式，也是村庄在新时期社会治理中发挥作用的重要平台。例如，在白云村前几年因为老板流转土地经营失败跑路，村庄就只能及时站出来承担托底职能，从而保障了基层社会稳定。在土地股份合作社发展的早期，这种由村庄政治精英出面成立的合作社占据多数，随着经济精英的在合作社经营中的崛起，以及合作社发展逐步走上稳定的模式，由村社政治精英主导的合作社逐步向经济精英主导的合作社进行过渡或者转变。高镇有六个村庄12个合作社，其中五个村庄都有由政治精英出面成立的合作社，而现在仅剩一两个。村社托底的另一层涵义是当经济精英所主导的合作社精英失败的时候，村庄需要发挥兜底功能，无论是由政治精英出面成立新的合作社，还是将土地重新归还给小农，都是一项非常复杂的基层治理难题。而当前，土地股份合作社在发展的过程中，虽然规模在不断扩大，甚至占到了村庄耕地面积的80%以上，但与此同时面临的风险也就更大，因为当前的经济精英承担不起因为经营失败所面临的农业风险，最后村庄只能在政府的支持发挥托底职能，将矛盾化解在基层。

（三）地方政府行为

政府是农村流通领域改革和生产要素市场发育的主导力量，[[8]]地方政府在新型经营主体的扶持和培育中发挥着重要影响。崇州市土地股份合作社创新的起点是几户农民想解决生产上的困难，但是在政府的精心帮扶下却成为了具有着重大制度创新意义的样板。地方政府行为在制度创新中扮演着多重角色，动机也源于多个方面：

1制度创新需要，探索新形势下的农业经营制度

中央和地方政府高度重视新时期农业生产领域生产关系与生产力极不适应的问题，为了解决这类问题，中央多次发文聚焦农业经营体制改革。在中央精神指导下，地方不断进行试点，为全面深化改革积累经验。而在试点的过程中，地方一方面要对以往的制度进行突破，另一方面还要通过控制变量，创造条件，探索试点成功的内外部条件，一旦试点成功，这种突破就被称地方治理创新。在当前形势下，地方政府往往有着很强的制度创新驱动，制度创新不仅符合中央的政策要求，也能够在解决地方实际问题中发挥重要作用。然而在地方政府的制度创新过程中，控制试点变量的手段往往发生扭曲，即忽视了客观规律性，通过各种手段来保障试点成功，因此在地方政府大规模资源投入、政策支持下，地区有很多试点能够成功，但是这些试点从一开始就并不具备推广和适用价值，而试点也就成为了地方造点的逻辑。

白云村的两个土地股份合作社有一个值得深思的问题：2013年政府没有给予规模经营补贴之前，白云合作社不断亏损，跃进合作社却能够进行高额收益分红，原因恐怕不是跃进合作社早期种植了十亩羊肚菌致使收益大增那么简单，而且跃进合作社的羊肚菌种植了两三年就无法进行下去了。2013年之前其他加入跃进合作社的农民对于十五组一直享受高额分红感到不满，就连十五组村民仔细考虑自己的收益也感到诧异，就算农民自己种植、不计算人工成本，能有800元纯收益已经很不错了，更何况合作社还有那么多人工、农资投入。跃进合作社参加市里组织的经验交流会时，其他合作社理事长就问“你们种的是金子？我们一年一亩田能赚二三百就不错了，你们怎么能分红那么多。”阿勇只能回答：“我们是先进合作社，可能领导比较照顾我们。”其实作为理事长，他也一直心存疑惑，“是不是政府把钱悄悄补贴进去了，要不怎么可能赚那么多，最开始在算收益的时候，把粮食和菌类的收益都算在一起，怎么都达不到1000元，最后分了是1128元/亩，这些多出来的钱怎么来的，我也不清楚。分红肯定是在贴钱，不知道是政府出的，还是他们从个人腰包里拿出来的。”

2农业治理需要，解决农业、农村治理中多重难题

农业经营制度变革最大的动力在于生产关系与生产力不相适应，但在地方政府看来，调整当前小农分散经营的生产关系还有利于地方社会治理。在自上而下的考核体系当中，政府付出精力越来越多的治理问题有两个：一个是土地抛荒，另一个就是秸秆禁烧。

土地抛荒主要分为两种类型：一种是长期抛荒，分散的小农经营所导致的农业生产体系脆弱，如田块分散、灌溉体系失效、土地不平整等问题，在打工经济影响下，土地收入在家庭中收入比重越来越小，当留村老人无力种田又没有人愿意接手田地时，就会造成抛荒。另一种就是季节性抛荒，农民从生产投入与产出的角度考虑到农业收益问题，从而理性选择是种一季还是种两季，如南方农村水稻多是一年两熟，种一季的话就能赚钱，但是种两季就会亏钱。土地抛荒又不被高层政府允许，甚至季节性抛荒都会带来层层追责，迫于上级政府压力，基层政府面对抛荒问题往往比较谨慎。目前长期抛荒的土地占少数，并且这些土地之所以抛荒是因为生产条件实在太差，农民种植难度大，基层政府做这方面的工作压力并不是很大，但是季节性抛荒在上级政府要求的“种满、种足”要求下，解决难度要大很多，地方政府只能想办法，通过寻找资本、大户进行季节性的流转，来保障种满种足，但是工作成本要相对高出很多。

秸秆禁烧随着公众环保意识的觉醒越来越成为一个治理难题。秸秆对于小农来讲，在不同时期有着不同的处理办法，过去秸秆主要作为牲畜饲料和柴草，近些年农户养殖家畜和烧火做饭的越来越少，农作物收割后，秸秆则直接就地烧掉，有利于土地肥力，节省农资成本，因此焚烧秸秆就成为了季节性环境治理难题。随着大型收割机全国性的普及应用，秸秆可以通过收割机直接粉碎还田，从而在技术上找到了一个解决秸秆焚烧的办法，但是这一技术确在不同地区有着不同的应用效果，北方地区雨水较少，粉碎还田之后的秸秆难以在短时期内腐烂，土地也无法吸收同等面积作物产生的秸秆，因此还是要采用焚烧的手段。南方地区普遍高温潮湿多雨，有利于秸秆腐烂，这一问题并不突出。对于地方政府来讲，公众环保意识觉醒后，将大气污染、雾霾等问题都归咎于政府不作为，农业生产与大气污染这一不可调和的矛盾就充分爆发出来，从而转化为上下级政府之间的矛盾以及基层政府与农民的矛盾。为了满足群众诉求，高层政府通过自上而下的行政加压、技术手段对基层采取各种监管考核措施，如通过无人机、卫星遥感等手段发现起火点，扣除地方政府经费、将失职官员降职处理。基层政府通过各种软硬兼施的办法解决焚烧秸秆问题，但是农民也通过各种手段来反抗禁烧政策，从而玩起了“猫鼠游戏”，给地方政府带来巨大的治理压力。

对于分散的小农，地方政府的治理手段和约束条件有限，行政成本高、压力大，解决问题的效果还不好，因此地方政府迫切希望调整当前的生产关系。土地通过流转或者入股合作社之后，政府在治理过程中打交道的对象也就能简化为新型的经营主体，从而大大减轻了治理中的交易成本，并且政府还能通过控制补贴等手段对规模经营者进行约束，从而保障规模经营者能够配合政府的治理目标，土地抛荒、秸秆禁烧等难题也就会迎刃而解。政府还能够通过与新型经营主体合作，通过控制作物种植面积、花样等手段，发展观光旅游农业，这些都促使地方政府将土地集中在新型经营主体手中。

3政绩思维诱导

“政府本身有其自身的利益，政府各部门也各有其利益，而且中央政府与地方政府也有很大的区别。政府行为和国家公务员的行为与其自身利益有密切关系。”[[9]]正是这些不同的利益主体，构成了政府的自利性。而政府的自利性是指政府并非总是为着公共目的而存在，政府在公共目的的背后隐藏着对自身利益的追求, 这一特性称为政府的自利性。[[10]]产生制度创新以及改善农业治理的另外一个后果就是能够产生政绩，从而在当前的官员晋升考核体系中处于优势地位，这些也是地方政府积极行政的一个原因，同时也是很多制度创新偏离政策目标的一个关键影响变量。地方官员在政绩思维的诱导下面，出于部门利益和个体利益考量，人为的控制影响制度创新中的关键变量，以短平快的手段取得制度创新成果，但与此同时也扼杀了创新的普遍性适用价值。这种因果倒置型的思维产生的直接恶果就是为了达到既定目标，不择手段，忽视过程中主体利益。在白云村土地股份合作社的兴起、发展过程中，十五组村民、地方官员以及职业经理人都得到了好处，农民分红收益比其他组人要高，合作社成为了先进合作社，获得了很多荣誉与支持，地方官员也获得了晋升，职业经理人先是从乡镇农技站调到了市农发局“1+4”办公室[11]做主任，后来又当上了副镇长，农发局的局长也升迁至市委常委。

四 土地股份合作社的发展与异化

土地股份合作社作为一种农民把土地托管给生产型经营服务组织经营，目的在于绕过土地租金，使得土地的主人和经营者能够在市场经济面前形成一种风险共担、利益均摊的机制。

       因此，从制度设计上来讲，政府、村庄、农民、职业经理人、土地股份合作社应该是一种良性的互动关系，彼此依存且共同服务于农业生产、粮食安全。在制度设计者和学者看来，围绕土地股份合作社的多元互动关系应该如下：

多元主体并没有按照制度设计的预想去实践，而是围绕着土地股份合作社各有所图，充分展现出了经济理性和实用理性的一面：土地股份合作社本想使土地的承包者以土地入股，和经营者在市场经济面前形成一种风险共担、利益均摊的机制，但是农民难以入股合作社有着多重困境，一方面难以参与到具体的决策、分红以及监督环节，另一方面大多数农民也不愿意承担市场风险，更愿意选择固定租金的方式，来保障自身的经济利益，并且他们最为期待的模式是大户资本在土地流转的竞价过程中，不断提高土地租金，从而获取更高更有保障的租金收入；土地股份合作社原本是委托选择职业经理人来经营管理，但是在经济理性作用下，合作社成为了经理人获取利益的工具，一方面以此获得各种补贴政策，将国家投入转变为私人财产，另一方面他们将土地股份合作社变为封闭式的管理结构，导致农民和合作社成员难以参与到决策、监督和分红程序中，从而向公司方向发展；政府依靠政策和项目支持土地股份合作社发展，其目的不是单纯的保障粮食安全，还有强烈的制度创新和政绩诉求，并且这种诉求扭曲了政府的扶助策略，为了保障试点成功而忽视事物发展的客观规律；土地合作社的发展原本能够解决村庄的农业治理问题，但是在政府的行政干预和压力之下，村庄为了保持和政府的一致性，使得土地股份合作社发展变成了村庄的政治任务，不得不进行人财投入。正如赵晓峰、付少平研究发现，地方政府、企业、农村能人与普通社员等利益主体在合作社发展中通过不断的互动与博弈形成了错综复杂的庇护关系，构建起渐趋稳定且具有相当强对外排斥功能的庇护关系网络，既在某种程度上扭曲了中央政府的政策目标，又不利于从根本上保护普通社员的合作权益，成为阻碍合作制度创新的结构性力量。[[11]]

五 结论与讨论

通过对农业共营制的调查发现，在当前农业经营体系调整过程中，地方政府基于制度创新驱动、农业与基层治理考量、政绩思维诱导等多方面的动机，积极推动农业经营主体转型，通过资金、项目、技术、政策等多维度扶持政策帮扶新型经营主体，而作为地方治理创新的土地股份合作社在此背景下呈现出两种发展逻辑：由经济精英主导的盈利型土地股份合作社和由政治精英主导的兜底型土地股份合作社，从而产生的社会后果是精英谋利、村社托底、土地股份合作社发展异化。作为新形势下的农业经营体系创新，新型经营主体应该与传统小农之间有一个较为自然的更替、过渡阶段，其积极意义在于努力发挥其组织功能，将小农无法种植或者不愿意种植的土地，以入股或流转的方式利用起来，再通过机械化、技术化、规模化、集约化等多重手段保障粮食安全，这是一个渐进的过程，政府在推动新型经营主体的过程中应该充分认识到其客观规律性，不能盲目的利用新型经营主体取代传统小农，这样不仅不利于小农的利益，还容易增加新型经营主体的失败风险，进一步威胁粮食安全。

土地股份合作社在地方政府的推动下，大农、资本与部门相互庇护，迅速扩张规模，壮大自身实力，通过各种手段将小农排挤出生产领域，其结果造成了愿意种田的小农无地可种，农民之间分化加剧，虽然个别农户达到了政府所预期增收的目的，但是大部门的农民却因此而受到了利益损失。同时，由于当前政府扶持导向的问题，也加速了这一进程的发展，新型经营主体不仅能够获得资金、农资、农具等各方面的补贴，还能够在经营的土地上获得政府的土地整治项目，大大减少了经营过程中的困难，而小农不仅没有那些补贴，耕作的土地也是非常不便利，无法获得土地整理项目，迫使农民因为种田困难而放弃土地。因此，要从多个方面调整当前的农业经营体系政策：

一要充分认识到在当前阶段，小农和新型经营主体是一个长期共存的局面，不能盲目利用新型经营主体替代小农，也不能放弃对农业经营体系的探索，生产关系与生产力的调整不是一蹴而就的，因此，既要重视规模经营，也要重视分散经营，不能在搞农业扶持政策上搞一刀切，一味的推动新型经营主体去打败小农，否则不仅会加大新型经营主体的风险，也容易给农业安全带来冒进风险。

二是政府要努力调整行政思维，不能简单的靠量化考核思维来推动农业经营体系转型，要积极发现改革中的真问题，避免用数字来代替真实经验，避免用个案来代替普遍发展经验，在实践探索中要努力发现问题、暴露问题并解决问题，而不是通过各种手段来促使试点成功，即使并不具备成功的客观规律。在试点经验推广过程中，不仅要宣传正面经验，也要讲出实际问题，方便其他地方认识与借鉴。

参考文献：