上海近郊农村宅基地有序退出是如何可能的？

                   ————以上海市镇郊村为考察对象

孙敏

（武汉大学历史学院 湖北武汉）

在上海市近郊农村调研，发现上海近郊农村的宅基地退出非常有序。其中，Q村和C村在郊野公园的项目下全体村民参与宅基地置换，W村在万亩农田的项目下部分农民参与，而D村放在郊野公园的第二期，还未参与其中。尽管不同村庄参与宅基地置换的时间有先后、范围有大小，但是，总体表现为已经参与置换的农户不后悔、未参与置换的农户盼动迁。且在该地区长达十年的宅基地置换的过程中，没出现农户与政府的激烈对抗，而是农户与政府的积极互动，形成了一种上下和谐、井然有序的宅基地置换。本文基于实地调研的情况，认为以下四个方面是上海市近郊农民有序退出宅基地关键，对这四点的把握将有利于认识近郊农村宅基地退出的内部机制和上海市宅基地退出的地方性因素。

（一）宅基地功能的退化与转换

上海作为中国改革开放的重点城市，临近工业镇的近郊农村因其特殊的区位优势，其宅基地的功能在工业化的历史进程中发生了转化：宅基地的生产辅助功能逐步消失，而宅基地的营利功能逐步显现。

农村宅基地的功能，在一个以农业为主的村落中，其至少承担两项基本功能：生活居住功能和生产辅助功能。居住功能即宅基地上的房屋建筑，这是一家一户“日落而息”的场域。生产辅助功能则附着在宅基地的场院和附属房之上。场院是农民农业生产环节中最后一环——晒谷的必需空间，它是农业生产的完结的地方。附属房则是农户存放基本农具、喂养牲畜家禽的空间，是生产农副业价值的场所。这两者对分散的小农家庭的生产生活有着必要的补充作用。上海农村宅基地的这两大传统功能一直持续到20世纪90年代。

20世纪90年代，邓小平南巡谈话，加快了改革开放的步伐。顺势而来的大量工厂企业进驻嘉定区，外冈镇和安亭镇成为当地工业产值较高的区域。持续的工业发展提供了充足的工业岗位，促使本地农民一步到位地完成了社会角色的转变，由“既不离土也不离乡”的传统农民转变为“离土不离乡”的产业工人。本地农民大规模地脱离农业生产，直接表现为当地农村土地流转的速度和规模。调研的四个村庄，农户从90年代初私下流转土地给外来种田户，到2000年以后逐步流转给村集体，再由村集体反租给外地种田大户，到2010年左右农民承包地全部流转给村集体，并用土地换保障的方式——“农保”瓦解“退休老农”收回承包地的社会性基础，从而保证农民的承包地可以长期稳定地保留在村集体。因此，在当地农村，女55岁、男60岁以上的“退休”农民每月领取1420元的养老金，而没有退休的农民则每年领取来自承包地的流转租金。农村中无论是中青年还是老人，持续的工业发展和健全的农村社保，为个体农户在整个生命周期内完全脱离农业生产提供了前提和保障，随农业生产而附着的宅基地生产辅助功能，必然会随农民的非农化而逐步消失。

另外，进厂务工不仅仅是当地的农民，还有大量的外地农民工。这些外来务工人员便成为周边农村闲置房屋最主要的消费者。C村年租金最高可达700多万，由230户分享，每户每年的平均收入可达3万多。由C村和Q村动迁后，W村的房租迅速上涨，当地25㎡的小平房房租由2014年150元/月猛涨到2015年300元/月。可见当地农民的收入的两大来源，其一是来自工业劳动所得的工资，其二是来自宅基地附属房上的租金收入。用农户自己的话来讲就是“以前养猪的现在用来养人了”，宅基地附属房的房租收入正是宅基地营利功能具体表现。

但宅基地置换后并没有消解农村宅基地上的基本功能和新增功能。首先，置换的楼房具有两证，基本的居住功能是完整的。更重要的是，因两证齐全，可以合法商品房身份直接参与市场交换。其次，新增的营利功能，因为当地参与置换的农户基本上都能换到3套房以上，至少是大中小各1套，其中大套120㎡、中套80㎡、小套60㎡。而老人只需住一套，剩下的房子，他们依然可以出租营利，租金也会比在农村里的25平米的小平房更高，当然其前提是要有充足的客源。农民的切身利益在宅基地置换后并未受损，这是农民积极参与的内在动力。

从当地农户宅基地功能的变迁来看，当地农村的宅基地功能随着当地工业的发展，其辅助性的生产功能逐步消失，取而代之营利性功能，通过宅基地置换，在保证基本的居住功能的前提下，营利功能不仅没有削弱反而可能增强，农民上楼自然有其内在的积极性。因此，当地农村宅基地功能的退化与转换为宅基地置换提供前提条件。

（二）自愿原则：无压力的“动迁”而非“拆迁”

宅基地置换属于上海市各级政府的自选动作，是地方政府为满足农民需求而实施的一项惠民工程。它本身并不属于任何征地拆迁的项目。外冈镇的宅基地置换已有10年历史，镇政府的初衷是改善农民的居住环境，通过宅基地置换创造条件和机会让农民进城上楼。因此，在宅基地置换中，政府首先确立的第一原则为农户自愿原则，让农民自主选择是否参与置换，“给农民选择才是给农民权利”。其政策目标的单纯性决定了宅基地置换的弹性空间的大小。

在调查中，全村参与宅基地置换的Q和C都存在不愿意动迁置换的，其中徐秦285户中有12户、陈周254户有26户没有参与。他们不愿动迁置换的原因可归纳为两大类：第一，是对置换方案中某些具体规则不满。比如无证的宅基地面积不参与置换、非农户口的家庭成员不能参与置换等。第二，家庭内部矛盾无法解决型。家庭矛盾主要表现为宅基地置换后多套房子在兄弟之间、父子之间分配不平衡。对财产分配达不成一致的协议，置换后家庭矛盾就会显化，家庭关系有可能因此破裂，因而，这些农户就选择“悬置”的方式，暂时不参与动迁置换。

而宅基地置换置换过程中落到实处的自愿原则，不至于让村干部动用各种手段或“利诱”或“威逼”着他们动迁置换，遂能够为这些“不愿”或“无法”置换的家庭提供可选择的空间。村干部因该项目不在上级部门的考核范围内故而不涉及其切身的利益的情况下将选择权给农户。因此，在无上级考核压力下的基层组织就不会采取激进的、强硬的手段迫使不愿意的农户动迁。另外，村里还为这些不愿意动迁的农户保留基本的生活条件，“到户的自来水、电、道路等都为他们保留，不会因其他农户的撤离而断电、断水、断路。”因此，宅基地置换的自愿原则，即为基层村干部的“不逼”也为特殊农户的“不闹”提供了可以斡旋的弹性空间。宅基地置换过程出现的各种矛盾可以在这一弹性空间中或消解、或悬置，从而避免了干群矛盾、家庭矛盾的激化和显化。

（三）政策资源——规范的宅基地管理

从宅基地的历史来看，当地政府对宅基地的长期的规范管理为宅基地置换提供有效的政策资源。当地政府对农村宅基地管理，可分为三个阶段：第一阶段，80年代发证，将农民宅基地面积清晰化、合法化。第二阶段，90年代规范，宅基地政策趋紧，通过规范管理旧宅翻建和新宅审批，在满足农户刚性需求的情况下，控制农民建房的速度和面积，实现户均面积均等化。第三阶段，2000年后收权，宅基地审批权上收到区、市两级，对宅基地的控制具体化、制度化，很大程度上抑制了农户在宅基地上建新房的积极性。三个阶段的管理对目前的宅基地置换提供了政策资源：

其一，80年代宅基地证的颁发，为宅基地置换的面积提供了法律依据。宅基地置换明确规定能够参与置换的面积是有证面积，无证面积不在置换范围内，而只其附属物进行赔偿。宅基地置换过程中，政府坚持这一底线原则，就消除了农户在宅基地置换的面积上与政府讨价还价的空间。

其二，90年代通过控制农民建房的面积，实现户均面积均等化，为宅基地置换提供了相对平衡的利益关联。当地农户的有证宅基地面积，基本上按人均60㎡的原则审批旧宅翻建和新宅新建的房屋建筑面积，并对房屋的长、宽、高进行严格控制。乡镇土管所甚至与建房的施工队鉴定相关协议，迫使其按照审批的图纸建房。通过这种方式，一个村之中，农户和农户之间的有证宅基地面积差别不大，这种均等化的置换面积有利于形成一种相对平衡的心态，“大家置换的面积都差不多，都是3-4套，也就没有什么好争的”。大家不争，是因为大家都一样，宅基地置换的有证面积在村民看来是基本公平的。正因为“太阳照到的地方都一样”这一规范管理遗留下来的由制度塑造的公平话语，使村民之间在置换中并没有出现大规模的“人比人”的恶性利益竞争。

其三，宅基地的审批权上收导致农户宅基地的审批成本增加，进而减弱了农民在村庄内进行宅基地更新的动力，而增强了在村庄外更新的动力。审批成本的增加表现在时间成本和经济成本，而这两大成本则由审批程序的复杂程度决定。以前农民宅基地的变更只需在村、镇两级审批，村里通过农建员上报给镇里的土管所，由他们审批即可。2000年后，则需层层上报，审批的程序增多，各项审批费用增加。而且，随着城乡规划越来越细致，农民在宅基地上的支配权越来越小，如：宅基地范围内不得违建，原宅翻建的有证面积越批越小，等等。这些因素导致农民在农村更新宅基的动力逐渐弱化，尽管他们现在有一定的经济能力可以在农村建更大更舒适的别墅。当改善居住的欲望无法在农村的老宅基地上实现时，农民遂将重心转移到进城买房上，尤其是当地的年轻人，这为宅基地置换提供了“离土且离乡”的心理基础。

综上所述，上海市近郊农村宅基地置换之所以表现出农户与政府积极互动的局面主要建立在宅基地功能的转变、宅基地置换权自主、宅基地管理到位的基础之上。在不损害农民的切身利益的前提下，保障农民自主选择的弹性空间，利用宅基地规范管理的政策性资源，有策略、有原则、有底线推进宅基地置换，是上海市近郊农村进行村庄更新、改善农村环境的重要途径之一。

文发表于《中国土地》第10期