农村集体建设用地的性质与功能

——基于“城乡建设用地增减挂钩试点政策”的启示

田孟^*

（华中科技大学中国乡村治理研究中心，湖北 武汉 430074）

[摘要]:农村集体建设用地制度是农村土地制度的重要内容，准确把握农村集体建设用地的性质和功能是农村土地管理制度改革的基础。通过对城乡建设用地增减挂钩政策进行政策梳理和比较分析，指出农村集体建设用地具有可复垦性是城乡建设用地增减挂钩政策得以实施的前提，同时也决定了城乡土地的增减具有不可逆性。由于错误地利用了农村集体建设用地的基本性质，城乡建设用地增减挂钩政策既没有保障粮食的有效供给，又没有确保经济的长远发展。农村集体建设用地应作为国家粮食市场的“调节器”进行管理和保护。

[关键词]:土地资源管理；土地增减挂钩；可复垦性；不可逆性；调节器

导言

    建设用地制度是我国土地制度及土地管理制度的一项重要内容。如何进行建设用地的合理使用和妥善管理，以及如何处理建设用地的使用和管理过程中政府和市场所担当的角色，一直是学术界和政策界热衷讨论的焦点问题。然而，上述这些焦点问题得以讨论的前提，如“如何理解建设用地的内涵”或“如何理解农村集体建设用地的性质”等相关的基础性问题却往往不被重视，从而出现了很多对中央精神的误解和与中央精神相左的观点^[]。

    比如，党的十七届三中全会提出要建立城乡统一的建设用地市场。对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权利。不少媒体和学者都把上述提法解读成中央是要放开农村集体建设用地流转，突破《土地管理法》等法律关于建设用地制度的相关规定。这些解读忽视了中央文件在上述提法中的几个约束性条件，即“依法取得”、“经营性建设用地”、“统一的有形的”、“规范的转让方式”以及“在符合规划的条件下”等。综合这些约束条件来看，中央关于建立城乡统一建设用地市场的提法，与其说是一种对于当前土地管理制度和法律法规的主动突破，还不如说是对因历史原因所遗留下来的少量现实问题的一种被动认定和行为规范。中央政府并不是想以中央文件的方式为这些行为进一步“开口子”^[]，而是要用中央文件的方式确认那些历史上或现实中已经开了口子的地方，进一步规范并限定这些被开了口子的行为，最终消化掉这些历史遗留的问题，闭合这些口子。2013年11月9日至12日党的十八届三中全会再次提出，要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这里最容易引起误解的是“农村集体经营性建设用地”。集体经营性建设用地其实只是农村建设用地里很少的一部分。很明确，中央对于城乡统一的建设用地市场的意思与十七届三中全会是一致和一贯的，即针对的是农村中那些因为历史原因所遗留下来的占农村土地总量极少数的经营性建设用地，而不是所有的农村集体建设用地。

为什么学术界、媒体或政策界屡屡误读中央关于城乡建设用地制度尤其是农村集体建设用地制度的相关精神？贺雪峰认为，其中最主要的原因在于对土地——尤其是建设用地的基本性质缺乏基于国情和区域差别的现实理解和认知^[]。周其仁等人将土地看做一般意义上的商品，主张放开管制^[]，然而土地的不可移动性及其对国民经济的重要性决定了土地不可能是一般的商品^[]。郑振源等人将农村建设用地等同于城镇建设用地，以为只要国家放开交易管制，农村建设用地就能够像城镇建设用地一样具有惊人的价值增涨潜力^[]，实际上是忽视了土地价值的根本决定因素在于其所处的区位而非其政策规定性^[]。农村建设用地在性质和功能上不同于一般的建设用地，因此是一种非常特殊的土地类型。本文试以近年来出台并实施的城乡建设用地增减挂钩政策试点为分析对象，利用比较和机制分析的方法，对农村集体建设用地的基本性质及其作为“调节器”的功能等方面重新进行认识和探讨。

一、城乡建设用地增减挂钩政策的出台和演进

2000年11月，国土部出台《关于加强土地管理，促进小城镇健康发展的通知》（国土资发[2000]337号），第一次提出小城镇建设所需的土地指标要“立足存量，内涵挖潜”，促进集约用地。2000年12月，国土部出台《关于加强耕地保护，促进经济发展若干政策措施的通知》（国土资发[2000]408号），提出要“实行建设用地挂钩指标置换政策”，对于将原来的农村宅基地或乡村集体建设用地复垦为耕地的，经省国土部门复核验收后，可以申请增加“建设用地指标”。此时，城乡建设用地增减挂钩政策已经初具了雏形。

2004年10月，国务院出台《关于深化改革，严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），在“加强村镇建设用地管理”条目里提出：城镇建设用地增加要与农村建设用地减少“相挂钩”。国务院28号文发布后，国土部出台《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发[2005]207号），将增减挂钩项目纳入“试点”探索。国土部207号文件第一次详细表述了城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点的基本术语、内涵和要求，标志着增减挂钩政策进入了试点运行阶段。

2008年6月国土部印发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号），将这一工作统一表述为“城乡建设用地增减挂钩试点”，明确了增减挂钩的基本内涵、具体做法和基本要求。即是指依照土地利用总体规划，把拟要整理复垦为耕地的农村建设用地和拟要用于城镇建设的土地等面积共同组成增减挂钩项目区；在确保项目区内各类土地动态平衡的条件下，实现耕地有效面积的增加，从而实现节约集约利用土地的目标。随后，国土部扩大了试点范围；针对试点中出现的违法违规行为乃至侵害农民权益等现象，国务院和国土部分别出台文件进行了规范和纠正。自此，增减挂钩试点政策进入了正轨。

增减挂钩政策的本质是“从存量要增量”，即从农村建设用地中获得城镇建设用地的指标增量，同时确保耕地的总量不被突破。近年来，由于各地城镇化进程提速，非农建设占用土地的规模越来越大，速度越来越快，越来越逼近耕地保有量这个控制性指标。对此，中央政府采取了偏紧的土地指标供给，给地方经济发展带来了用地指标匮乏的硬约束。一边是保证吃饭问题的基本需要，另一方面是保证发展这个第一要务的迫切需要，两种需要都很重要，哪一方面都耽误不得。正是在这个两难困境下，增减挂钩政策出台，积极应对了这个问题。把农村现有的建设用地用一定的方式“挪”到城镇周边来，便既解决了城镇建设的土地指标瓶颈，又确保了耕地总量的不受影响；从而既“保了发展”又“保了吃饭”。

二、城乡建设用地增减挂钩政策的步骤和启示

从增减挂钩政策的具体内容来看，这项工作可以分为三个具体环节：一是对拆旧区农民宅基地上的房屋、构筑物和附属物进行拆除或清除以及对农民进行补偿，并建设还建安置点（拆迁和安置）；二是将拆旧区的农民集体建设用地整理复垦为耕地（农村土地整治工程）；三是拆旧还建后节余的土地指标在建新区落地，增加城镇建设的土地供应（进行农转用和土地的出让）。各地的试点基本遵循了这三个步骤，同时在具体的操作上根据各地的实际情况采取了不同的工作方案^[]。增减挂钩政策取得了较好的效果，受到了地方政府的欢迎。

增减挂钩政策要能够顺利进行，首先需要拆旧区的土地具备整理复垦为耕地的条件和可能性；其次，这项政策的目标是为了在确保耕地红线不被突破的条件下增加城镇的用地指标，因此建设用地的转换方向自然是从农村获取土地指标用到城镇中去，而不是相反的方向。增减挂钩政策的这两个特点为理解农村建设用地的性质和功能提供了两个重要的启示。

（一）农村集体建设用地具有“可复垦性”

集体建设用地的“可复垦性”，是指可通过一定的工程技术手段将农村建设用地转变为农用地乃至耕地。这说明，农村集体建设用地具有一定的农用地乃至耕地属性。实际上，正是借助于农村建设用地可以复垦为农用地乃至耕地这一基本特点，才促成了增减挂钩政策的出台。由于中央政府对耕地红线的保护越来越严格，地方经济发展过程中对城镇周边耕地的占用所需要的土地指标越来越稀缺；这时候，通过复垦整理农村的建设用地，一方面增加了耕地，另一方面增加了土地指标。将这些土地指标落在城镇周边的耕地上，然后用农村增加了的耕地进行补充，耕地总量并没有减少，而经济发展的土地指标瓶颈也被破解了。

农村建设用地可以复垦为耕地，这是增减挂钩政策能够顺利开展的一个非常重要的条件和基本需要。这是增减挂钩政策的第一个启示。倘若农村建设用地也像城市里的建设用地那样，对土地的表层构造乃至深层构造都进行了精细而复杂的钢混水泥工程建设等，开发、铺设或布置了大量的进排水管道和电、气、视、光纤等管网设施，那么这样的建设用地要想复垦为耕地就会十分困难，而且成本高昂。这样的土地根本不具备“可复垦”的基本属性。

（二）城乡土地增减挂钩的“不可逆性”

按照增减挂钩的政策要求，政策中的“增”和“减”的方向十分明确，不能随便调换。具体说来，增减挂钩是城镇建设用地的“增”和农村建设用地的“减”相挂钩，而不是农村建设用地的“增”和城镇建设用地的“减”相挂钩。后面这种挂钩形式既不符合节约集约用地的基本要求，同时也不具有现实可能性。因为城镇建设用地已经不可能再复垦为耕地。

增减挂钩的总体思路就是利用“农村集体建设用地可以复垦为耕地”这个特点，在确保耕地总量动态平衡的背景下，通过减少农村建设用地的总量来增加城镇建设用地的总量。在土地利用类型上，各类用地的总量并没有发生变化——尤其是耕地的保有量不受影响；而在建设用地的具体类别里，城镇建设用地总量增加了，农村集体建设用地总量则减少了。这是增减挂钩的基本方向，也是增减挂钩政策提供的第二个重要启示。

综合来看，农村集体建设用地是一种十分特殊的土地类型。它虽然不是农用地，但却具有一定的农用地属性；它虽然是建设用地的一种类型，但却与城镇建设用地又有很大的差别。笔者以为，上述两个启示具有十分重要的价值，有助于重新理解农村建设用地的属性和功能。这对于深化理解增减挂钩政策的内涵，完善和创新我国土地管理制度，并对耕地保护制度的创新和提升国家粮食安全战略的水平等方面，都具有十分重要的意义和价值。

三、农村建设用地的“可复垦性”与城乡土地增减的“不可逆性”

（一）农村建设用地“可复垦性”的原因

我国的土地从大的层面分为农用地、建设用地和未利用地三种类型。建设用地是其中的一个涵盖面非常大的土地类型。根据所有权权属的不同，可以分为集体建设用地和国有建设用地两种类型。为了保护耕地，国家对于非农建设需要占用土地的行为进行严格管理。

1.政策限制确保了土地的可复垦性。根据《土地管理法》第43条，除了兴办乡镇企业、农民自主建房以及农村建设公共设施或公益事业等可以使用农村集体建设用地外，其他任何人或单位进行非农建设都必须使用国有建设用地。农村集体建设用地的使用范围受到了严格限制。在绝大多数农村，非农建设主要服务于农业生产。由于我国人多地少，土地分散零碎，为了耕作方便，农民的居住形态普遍是“小聚居、大散居”模式；而乡镇企业的建设主要集中在了范围十分有限的居住集中区，因此导致我国农村建设用地的开发程度普遍不高。

2.用途管制有助于降低土地深度开发。根据《土地管理法》第4 条、第20 条和第26 条的规定，“国家实行土地用途管制制度”，“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”，“乡( 镇) 土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途”，“未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途”。土地用途管制制度不仅严格管制农用地向建设用地的转化，而且还对不同利用类型的建设用地之间的转换也进行了严格的管制。如将工业用地转变为商住用地需要经过严格的审批程序，并缴纳相应的土地价款。农村宅基地只能用于农宅建设( 如农民住宅、厨房、厕所、柴火房、畜圈等) ，不得用于建设工业厂房、砖窑、酒店等商业性建筑。同时，也不能擅自将原乡镇企业用地、农村公益事业用地以及公共设施用地等土地改为宅基地或其他建设用地类型。不同利用类型的土地不得私自转换，进一步限制了农村集体建设用地的使用范围，降低了农村集体建设用地深度开发机会，有利于保留农村集体建设用地的可复垦属性。

正是由于上述原因，使得我国农村建设用地的使用范围受到了严格的限制。国家以法律的形式对集体建设用地的取得方式、申请资格、使用方式、交易范围等内容进行了十分详细且明确的规定。再加上在我国大多数的普通农村里，农民对于农村建设用地的使用主要是满足于基本的居住需求和生活需要，他们往往没有能力也没有机会利用自己享有的集体建设用地去谋取城镇土地非农化所产生的增值收益，从而导致我国农村建设用地的深度开发比较少见。农村建设用地的内部构成和结构等与城镇国有建设用地的内在构成和结构相差较远，而与农用地的内部构成和结构等具有较强的一致性，因此具备了“可复垦性”的特征。

（二）农村建设用地“可复垦性”的功能

增减挂钩试点政策给我们的第一个启示是农村建设用地经过一定的工程措施可以复垦为农用地乃至耕地。这一启示符合逻辑常识和基本事实，而且在各地试点项目的实践中也得到了检验。各地的试点均发现，通过开展农村土地整治工程，清理掉拆旧区里的建筑废料和石块等垃圾，然后平整土地，配套沟渠等基础设施，再经过一段时间的培肥恢复地力，就能够把原来用于居住的农村建设用地转变农用地，甚至变成肥沃的高产稳产农田。

上述事实证明农村建设用地与农用地之间的关系十分密切。集体建设用地转变成农用地之后，便具备了生产粮食的功能，这意味着农村建设用地具有潜在粮食生产能力，也即具有农用地的一般属性。因此，一旦现有的农用地产出的粮食不足以供应需求时，就可以通过并不复杂土地整治项目，将这些集体建设用地复垦为农用地，释放出其粮食生产的潜能。反过来说，倘若国家现有的农用地生产出的粮食已经能够满足市场需求，那么就可以把一部分具有粮食生产潜力的土地以“集体建设用地”的形式储备起来。显然，集体建设用地可以成为国家或农民自主调解农业生产计划以适应粮食市场供求关系的一个有利的工具。因此，从这个意义上讲，把农村建设用地看成潜在的耕地资源，能够启发我国粮食安全战略的完善。

因此，笔者认为，农村建设用地与农用地虽然因为土地利用方式上的差别而归属在了不同的土地利用类型之中，但由于国家相关法律法规的严格控制和农村的实际需要，使农村集体建设用地的非农开发利用空间十分有限，从而导致农村建设用地的利用水平和开发强度与城市建设用地的利用水平和开发强度存在巨大差别。从粮食生产潜力来说，城市建设用地基本上不可能复垦为农用地，粮食生产能力基本为零；而农村建设用地却可以较为轻松地复垦为农用地，从而进行粮食生产和供应。在土壤的有机构成上，农村集体建设用地具备“可复垦性”，更加类似于农用地。这是农村建设用地的一个非常独特而且十分重要的功能。

（三）土地增减挂钩“不可逆性”的原因

农村建设用地与城市建设用地在粮食生产潜力上存在巨大差异。但这种巨大差异常常因为二者同属于“建设用地”这个大的类别而被严重地忽视了。增减挂钩政策就是在忽视这种巨大差异的基础上才有可能出台的，否则两者根本不可能实现“挂钩”。更重要的是，增减挂钩出台之后，明确了土地挂钩的增减顺序，实际上又暗含了这两类土地的巨大差异。

1.农村建设用地与城镇建设用地的巨大差异。我国的土地分类以“土地利用现状”作为基本依据。根据这种分类方法，农村建设用地与城市建设用地同属“建设用地”这个大的类别，均是用于非农建设。因此，农村建设用地与农用地分属于两种不同的土地类型，从而掩盖了这两种土地类型相似的一面。于是，政学两界在讨论农村建设用地的管理、使用和制度创新时，也多从这个概念出发，把集体建设用地当做纯粹的建设用地进行谈论^[]，而很少有人会注意到农村建设用地与农用地在粮食生产潜力方面的相似性，也很少有人重视农村建设用地与城镇建设用地的巨大差别。比如，有很多学者就把近年来农村建设用地总量的增加看作是对国家粮食安全的一大威胁。由于错误地理解了农村建设用地的性质和功能，因此这个观点是很值得商榷的。这个观点其实就是把农村建设用地与城市建设用地混同在了一起，想当然地以为农村建设用地也如国有建设用地一样不可复垦。但事实却并非如此。农民新建住房后，原来的宅基地往往便自动复垦，变成了农民的菜地、园地乃至耕地^[]。这种情况在粮食紧张的特殊时期将会变得更加普遍。

2.城乡建设用地的增减转换具有“不可逆性”。仔细分析增减挂钩政策的具体内容将不难发现，这个挂钩中的“增”和“减”是有明确的主体限制的。其中，“增”指的是城镇建设用地的增加，而“减”则是指农村建设用地的减少。按照城乡建设用地增减挂钩政策的权威表述：“农民集体建设用地的减少与城镇建设用地的增加相挂钩”，而不是城镇建用地的减少与农民集体建设用地的增加相挂钩。当然，这样“逆向”挂钩既没有政策上的必要性，也没有现实中的可能性——当前，农民集体建设用地的增加主要是因为农民建房，而农民建房需要的宅基地只需要乡镇国土所申请就可以得到了，根本不需要以城镇建设用地减少作为来源。更重要的是，城镇建设用地“不可复垦”的性质已经决定了它不可能减少，只会不断增加，因此，用城镇建设用地的减少来增加农村建设用地也是不现实的。

显然，农村建设用地与城镇建设用地的差别在这里体现得非常明显，说明这两种土地类型仅仅是共同归属于“建设用地”这个大的类而已，而实际上它们是两种差异巨大的土地类型。农村建设用地与国有建设用地的转换是单向度的，具有“不可逆性”。依据土地利用现状，将它们归属于“建设用地”这个大的范畴，从而便于土地的分类管理，这是没有什么问题的。但是，若要用这样的分类概念体系来制定我国具体的土地使用制度和相关政策，就可能会不可避免地出现事实偏差和形势误判，影响战略部署，因此需要引起我们的高度注意。

四、土地增减挂钩遭遇结构性困境的实质原因

正是由于没有注意到农村建设用地的这种特殊性，导致了当前我国土地政策的实践出现了很多严重的问题。以下再以增减挂钩政策为例，分析这个政策在具体实施过程中遭遇尴尬困境的实质性原因。笔者以为，增减挂钩政策非常典型地误解了农村建设用地的实际性质和基本功能，因此在实践过程中难以达到其政策目标，甚至造成了更多的问题。

前文提到，增减挂钩政策的出台是基于我国耕地保护形势严峻的宏观背景下，政府试图在确保耕地总量动态平衡的基础上，通过挖掘农村建设用地的“存量”，来满足城镇发展对土地的“增量”需求。简单说即是既保吃饭、又保发展。由于农村存量建设用地主要是农民的宅基地，因此，增减挂钩在具体的操作过程中就会不可避免地涉及到对农民房屋的拆迁、还建和补偿安置^[]。即便操作完全公开透明，也没有逼农民上楼的情况出现，增减挂钩依旧普遍遭遇到了两个突出的结构性问题，使得“保吃饭”和“保发展”的目标双双落空。

（一）增减挂钩政策无益于解决当前的粮食市场问题

增减挂钩的第一个目标是通过复垦农村建设用地“保吃饭”，但这个目标往往很难实现。“保吃饭”的关键在于农民的耕种决策，而农民的耕种积极性一般取决于粮食市场的实际状况。近年来，我国的粮食生产形势大好，农产品供给比较充裕。2015年实现“十二连增”，部分农产品甚至出现严重过剩^[]，农民“卖粮难”问题十分突出。对此，很多地方的农民都依据市场状况自发调整了耕种模式，比如老人在家种田、年轻人在外务工，水田改旱地，放弃冬播，降低复种系数（三季改两季或一季、两季改一季等等），甚至将部分水利、光照和交通条件不是很好的土地直接撂荒，将部分优质耕地季节性抛荒或“休耕”等等。

显然，决定农民种粮积极性的关键是市场，而不是耕地面积。在现有耕地都存在较多抛荒或休耕的实际情况下，通过复垦农村建设用地增加额外的耕地，对于“保吃饭”的目标没有太大意义。在我国粮食生产“十二连增”的背景下，政府通过土地增减挂钩政策将大量的农村建设用地转化成为了耕地。但面对粮食市场的供需状况，农民的耕种决策普遍趋于保守和消极，连现有的耕地都没有得到充分的利用，更何况这些通过土地增减挂钩项目所新增的耕地？在实地调查中发现，部分增减挂钩项目区复垦出来的耕地并没有被农民用于农用，大部分复垦耕地直接被抛荒，有些地方则栽树种草（比如国土部对西南某省的增减挂钩“特殊照顾”，允许将房前屋后的林盘作为集体建设用地，于是有些地方将这些栽树的林盘复垦拿到土地指标后，又在复垦的耕地上栽上了树^[]）。增减挂钩难以实现“保吃饭”的目标。

增减挂钩不仅对于“保吃饭”的目标没有多少作用，而且在政府强力干预农民种粮行为的条件下，很有可能进一步加剧粮食市场上的供给过剩，损害农民的实际利益。按照市场经济规律，粮食供给过剩就应该降低粮食价格，但这会打击农民的种粮积极性，于是国家通过保护性政策收购粮食，稳定粮价和农民预期。然而，从农民利益的角度出发，国家应该利用政策提高粮食价格，增加农民收入，但这样的话，又会导致物价上涨，影响城市市民的生活稳定性；更何况粮价人为上涨，最终会引起农资价格的攀升，农民真正能够获得好处的空间并不大。实际上，由于我国农产品市场早已进入了“增产不增收”阶段^[]，粮食供应的增加并不带来农民收入的增加。因此，国家政策对于粮食问题的作用是非常有限的。但政府却可以通过财政、政策和行政权力等工具，刺激甚至强迫农民种粮，从而人为地增加粮食供给，扰乱粮食市场现有的基本均衡，从而造成“谷贱伤农”的悲剧——这样的悲剧并不罕见。显然，增减挂钩不仅难以实现“保吃饭”的目标，甚至还可能会损害农民的利益和权益。

更需要注意的是，作为可以复垦为耕地的农村建设用地，原本可以作为我国粮食市场的调控机制之一，为粮食供给提供弹性空间，现在通过增减挂钩政策的介入，这样一种弹性空间越来越小，调控机制的有效性越来越低，从而将使得我国的粮食供给呈现出刚性结构。一旦发生粮食市场危机，必将措手不及，因此需要引起高度警惕。耕地资源是确保国家粮食安全的基础性资源，自然需要好好地保护。但是，保护耕地的核心在于保护耕地的粮食生产能力。对于那些没有生产粮食的能力的土地，即便它在图纸上被标为了耕地，那也是没有任何意义的；同样，只要是具有粮食生产能力的土地，即便它没有被命名为耕地，也还是应该纳入到国家粮食安全的战略体系之内予以保护。农村建设用地就是这样一种具有粮食生产能力的特殊土地资源。当前我国的粮食安全战略，过于强调对存量耕地的机械式的保护，而忽视了对潜在的粮食生产能力的高度重视，体现出现有战略思路的局限性和短视性特征^[]。

（二）增减挂钩政策不利于央地关系的协调发展

增减挂钩政策的第二个目标是“保发展”，但这个目标很容易就变成了中央政府对地方政府调控行为的失效和偏离，引发“央地关系”^[]的脱节问题。

新时期，国家之所以偏紧地供给土地，一方面是为了保护耕地资源，鼓励地方政府集约节约利用土地；另一方面也是为了对全国经济进行宏观调控，调整各个地区的产业结构、促进产业升级。中央通过控制地根来调整经济发展的速度、效率和方向，这完全是一种宏观调控的行为。倘若各地真的出现了严重的土地指标稀缺，甚至稀缺到了制约地方经济发展和全国经济整体发展的地步，国家只需要在土地供给上采取较为宽松的方式即可，完全不需要通过折腾农民的房子、“让农民上楼”来腾土地指标，最后反而造成了巨额资源的浪费。

更何况，地方政府并非铁板一块，而是有上下级之分。增减挂钩在实际操作过程中，很容易出现上级政府向下级政府“下任务、定指标”的现象。根据笔者实地调查，有部分地方甚至出现了上级政府扣减下级政府正常计划用地指标，“倒逼”下级政府开展增减挂钩项目的情况（有些地方甚至不给下级政府基本的土地指标，逼迫其在不符合客观条件的背景下开展增减挂钩试点项目，给下级政府部门及农民带了巨大压力）。而下级政府在资金约束和进度要求下，往往就很难再考虑农民的意愿、农村的需求，强行推动，从而加剧了干群矛盾。

2016年3月10日，中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任陈锡文接受媒体采访时指出，当前县级商品房大都不是使用国家建设用地指标，而是增减挂钩土地指标，严重干扰了中央“去库存”政策目标的有效落实。他甚至直言，根本就“没有必要出台增减挂钩的政策”^[]。中央偏紧地供应土地，地方政府应该是在国家总的土地供应量下，探索如何调整经济结构、集约节约用地和提升当地经济发展的水平及质量，而不应该不切实际地玩“建设用地”这个概念游戏，通过折腾农村建设用地这一潜在的耕地资源，反抗中央政府的宏观调控。而中央政府和有关部门更不应该为这种方式增加土地指标提供政策或舆论上的支持。

五、小结与建议：积极发挥农村建设用地的“调节器”功能

城乡土地增减挂钩政策的出台和试点提供了两个重要启示。首先，农村集体建设用地是一种十分特殊的土地类型，从土壤的构造特点和使用潜力来看，由于可以通过一定工程技术手段，较为便捷且廉价地复垦为农用地乃至耕地，因此与耕地具有较强的“亲和性”，而与城市建设用地有着巨大的区别。其次，增减挂钩政策的要点在于，在耕地保有总量上不做触动，通过农村集体建设用地总量的减少来增加国有建设用地的总量。它的实质是把农村的建设用地倒过来给城镇使用，因为这里面的“一增一减”既是单向度的，也是不可逆的^[]。

（一）农村建设用地是一种特殊的土地类型

农村建设用的基本性质分析，有助于深化对土地学科的认识。土地分类看似是一个基础性工作，意义不直接，但其实它对于政学两界的思维方式具有决定性的作用，从而反过来影响土地相关政策的制定的讨论。政策制定不应该迷失在概念体系里，而应该走出概念大词，回到基本事实层面上来，回到实在的土地利用和功能层面，进而反观概念中的土地类型。笔者认为，农村建设用地与城市建设用地有着本质性的差别，前者是一种潜在的耕地资源，蕴藏着粮食生产能力，是具有战略意义的资源类型，因此应纳入到确保国家粮食安全的战略体系范围之内予以考虑。比如，建立农村宅基地储备制度^[]等。因此，笔者建议应将“农村集体建设用地”从“建设用地”大类中单列出来，不再混同于一般的建设用地类型。

（二）积极发挥农村建设用地“调节器”功能

在明确农村集体建设用地基本性质的同时，还要积极发挥农村集体建设用地的功能。通过利用农村集体建设用地“可复垦性”的特点，可以将其作为我国粮食市场的“调节器”。显然，国有建设用地因为不具备“可复垦性”，因此不可能成为这样一种“调节器”。然而，通过实施城乡建设用地“不可逆”的增减挂钩政策，使得在总的建设用地构成中，国有建设用地的比重越来越大，而农村集体建设用地的比重越来越小；从而导致粮食市场上的“调节器”功能越来越受限制，粮食供给越来越依赖于现有的耕地资源，出现粮食供给刚性化。由于粮食需求也是刚性的，一旦出现天灾人祸导致粮食供应不足，就极有可能加剧社会不稳定风险。而且，这种风险涉及到基本生存机会的争夺，因此这种风险极有可能“极端化”，使市场风险转化为社会风险乃至政治风险，并进一步演化为系统性的全面风险和全面危机。

要使农村建设用地发挥粮食市场“调节器”的功能，首先需要斩断城乡建设用地之间的“挂钩”关系。实际上，只要农村建设用地与城镇建设用地存在某种制度性的关系，便必然会刺激地方政府尤其是基层政府对土地指标的强大欲望。通过采取行政动员等手段，强迫基层政府干部推进和逼农民上楼，从而使基层怨声载道，农民苦不堪言，使国家政策的美好愿望也大打折扣。随着城市化的快速推进，城镇建设用地的增加具有必然性，但这不应该是建立在减少农村建设用地的基础上，而应该建立在城市发展的长远规划和城镇发展的实际需要的基础上；与此同时，随着农村人口的外流和迁移，农村建设用地的减少也具有必然性，但也绝不应该将其与城镇建设用地之间建立联系，而应与农村、农民的实际需要相契合^[]。

农村建设用地的减少与农民城市化过程密切相关。新世纪以来，尽管有大量的农民向城市流动和迁移，但他们的务工收入往往很难维持其全家在城市里安居乐业。从根本上说，这与我国整体经济在国际经济格局中的结构性地位有关，产业的高端收益并没有能够惠及国内产业资本，更不用说这些国内产业资本雇佣的农民（工）。因此，很多农民都还需要农村的农业收入和农村社区福利来解决家庭劳动力的再生产、子女抚育和老人养老等巨大的隐性开支。集体建设用地是重要的载体之一。实际上，只有当农民能够完全进城即不再需要农村支援时，农村集体建设用地才有可能被农民彻底放弃。然而，对于绝大多数进城务工的农民来说，虽然在城市务工的收入往往比在农村务农的收入要高，但相对于城市里不菲的生活成本而言，他们的务工收入则显得非常有限，根本不足以支撑他们在城里顺利完成家庭的再生产。因此，他们中的大多数终究是要返回农村的。也正是因为终究是要返乡，所以农民进城务工的主要目的也就不再是过城市的生活，而是变成了挣更多的货币，然后拿回到农村消费，在农村完成家庭的再生产。正是因为大多数农民的生活意义和价值归属指向农村而非城市，所以他们才会尽可能地在城市里降低自己的生活成本，如住比较破旧的房屋，吃比较廉价的食物等，为了在农村过上一种比较体面的生活。由于农村较低的生活成本和较高的隐性福利能够十分显著地降低农民的家庭货币支出，因此，农村的耕地和宅基地仍然在农民的家庭生活中发挥了非常重要的作用。由此能够理解，很多常年外出务工且收入可能并不低的农民，为什么仍然不仅不愿意把自己家里的耕地和宅基地出售给他人( 即使流转土地往往也是短期流转而非长期流转) ，甚至反而还要将自己在外辛辛苦苦挣来的钱用于农村的房屋建设。诚然，为了儿子顺利结婚往往是一个重要而又普遍的理由，但为了自己年老以后由城返乡还能够有房可住，也是一个不可忽视的重要原因。以户籍制度为代表的城乡二元结构是造成这个问题的表面原因，而更深层次的原因则在于当前我国经济发展阶段和结构性地位^[]。经济阶段具有相对的稳定性，经济转型不能一蹴而就，因此农民进城将是个漫长过程，而农村建设用地减少也会十分漫长——甚至由于农民收入水平的提高，反而掀起新一轮的农村建房高潮，造成农村建设用地增加。

随着经济发展和收入增加，农民的改善性住房需求越来越旺盛，农村建设用地开发的精细化程度也会不断地提高，集体建设用地的可复垦性有所降低。不仅如此，有些地方农民“建新不拆旧”，一户多宅现象比较突出，导致农村老宅基地闲置浪费，村庄“外扩内空”产生空心化^[]和土地产权碎片化等问题。以上种种情况，严重影响了农村建设用地“调节器”功能的发挥。这些问题归根到底都是由监管和规划不当导致的。土地承包到户以后，尤其是取消农业税以后，农民集体“统”的功能难以发挥，基本上不再能够进行村庄规划和土地调整；而基层行政体制改革以后，基层土地管理部门对农村建房的管理缺乏内在积极性和有力手段，从而导致农民建房行为处于失控状态，农村建设用地的布局较为混乱，使用效率低下。

解决这些问题的关键在于加强职能部门的管理和增强集体“统”的能力，实行以村庄规划为导向的新农村建设^[]。首先是要科学规划，既注重长远性，又考虑农民的实际需要；其次是要严格监管，对于农民擅自建房、违规建房等行为要进行严格处罚，防止建房上的攀比和竞争；三是要赋予农民集体一定的权力，允许集体将“建新不拆旧”的农民老宅基地收回，然后按照规划的要求重新分配给有需要的农户。尽管具有粮食生产潜力，但农村建设用地并不需要特殊保护，只需要不被猛烈破坏既可。农村建设用地减少是一个自然而然的过程，因此其调节器功能具有历史性。通过政府部门的外部监管和农民集体内部的民主管理，将能够尽可能地减少农村土地的闲置、浪费和细碎化，确保集约节约用地，切实保护土地资源。

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本文修改稿发表于《福建农林大学学报》（哲学社会科学版）2016年第6期