摘要：社区参与度低和社区动员能力弱化是后单位制时代我国社区治理面临的巨大挑战。当下社区动员的关键机制是媒介式动员，实践中却出现作为动员媒介的积极分子悬浮化和社会组织服务消解动员的现象，实质是社区动员脱嵌于基层社会，发生“精英替代”，陷入动员内卷化的困境。社区弱自主性和居民的低效能感、社区陌生化和精英脱嵌、基层组织识别能力弱化是造成社区动员困境的主要原因。在社区日益陌生化的基础上，提高基层组织社区动员能力的途径在于强化基层组织与社区居民的制度化关联，增加直接互动机会，发展基层组织的直接动员能力。

关键词：社区治理 社区动员 媒介式动员 精英替代 内卷化

一、问题的提出

社区治理是城市治理体系的基础组成部分，单位制解体与快速城市化的叠加影响给我国城市社区治理带来了巨大挑战。2015年我国时隔37年后再次召开中央城市工作会议，提出要推进城市治理体系和治理能力现代化建设，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》强调要“发挥社区作用”和“动员公众参与”，形成多元共治、良性互动的城市治理模式。这是因应现代社会发展和城市治理需要必须进行的治理转型。当下，我们不得不面对的是，长期以来城市居民对社区治理参与意愿低、参与效果有限，这几乎成为所有相关研究的共识^[1]。提高城市社区治理水平必须破解这一难题。

对于社区参与问题的研究，目前主要有两种路径，可分别称之为参与理论进路和动员理论进路。参与理论进路的研究在对现状的判断上呈现出一定的张力：一些研究认为公民参与意识和能力正在提高，一种类似于西方国家的市民社会正在形成。其主要关注点在于业主维权运动^[2]和邻避抗争事件^[3]。尽管也有研究揭示了这类参与行为的内在复杂性，但总体上还是表现为对其中蕴含的政治可能性的乐观解读^[4]。相比之下，聚焦于居民参与社区公共事务的研究则普遍注意到居民参与程度低的现象，并揭示了社区服务^[5]、利益分化^[6]、虚拟社区^[7]等对居民参与行为的影响，其中主导性的理论框架为社会资本理论、新制度主义、理性选择理论等，其中尤以社会资本资论为主流^[8]。社会资本理论的基本预设是社会资本丰富程度与居民参与程度成正比，因此解决居民参与问题的途径便是通过增加公共交往机会等方式培育社区社会资本^[9]。动员理论进路的研究质疑参与理论对中国社会的适用性，他们认为脱胎于西方民主社会的各类参与理论并不适合用来解释中国的城市社区参与，中国式参与“只是一种出于国家治理需要的自上而下的制度安排，居民的行动逻辑与行动策略以及政府与居民的互动过程呈现出不同的特点”^[10]，主流的社会资本理论 “仅能提供一种参照模式，但不能对当前我国的社区参与提供解释”^[11]。相比之下，“群众参与”更加适合解释中国本土经验。它是中国共产党自革命时期探索形成的动员群众参与国家政权建设的一种模式，其实质是一种“政治动员”，是中国共产党群众路线的一部分^[12]。无论是革命时期还是建国后的单位制时期，党的群众动员工作非常有效，比如解放后接管城市的过程中，群众动员和基层政权建设相辅相成，迅速稳定了社会秩序，为此后的城市管理奠定了基础^[13]。当然，动员方式和动员效果在单位制时代和后单位制时代发生了重要变化，单位制时代建立在资源分配基础上的依附关系，使动员具有鲜明的组织化色彩，出现了运动式动员、组织化动员等多种高效的动员模式^[14]，后单位制时代的动员方式则表现为“地方性权威式动员”^[11]、“日常权威式动员”^[15]、“组织化合作动员”^[16]等模式，这些动员模式的共同特征是更加依赖于社区中社会资源（如人情面子等）的运作，具有鲜明的非正式色彩。

两种研究进路呈现出的社区动员和参与实践形成了非常有趣的对比，参与理论的研究进路更多展现了社区参与的困境，而动员理论进路则表明，社区基层组织通过大量调用社会性资源和“正式权力的非正式运作”^[17]，形成了新的动员技术和策略。我们以为，二者都面临难以解释的经验悖论：对前者来说，经验表明，即使那些通过建立大量社会组织，增进居民公共交往从而增加社区社会资本的社区，除了参与社会组织内的活动，居民对社区公共事务治理的参与程度依然很低，而且，正如动员理论所批评的，仅从社会资本角度无法解释基层组织的群众动员对社区参与的重要影响。对后者来说，基层组织发展出的各种新型动员方式实际上并没有带来可观的社区治理效果，基层组织“动”而普通居民“不动”依然是当前社区治理中普遍存在的现实困境。一个完整的研究应该同时对社区动员机制和困境给出自洽的解释，而从本土适用性上来说，动员理论进路显然要比单纯的参与理论更加契合我国社区治理中的动员-参与实践，也因此，本文将重点阐述社区动员的机制及其面临的困境，并分析动员困境的发生机制。本文所运用的经验材料均来自我们2015年在南京和上海若干社区的实地调研，涉及老旧小区、新建商品房小区、村改居社区和拆迁安置小区等社区类型，调研主要采用深度访谈的方法，访谈对象包括区街民政部门和社区基层组织工作人员、社区积极分子、社会组织负责人、业委会和物业公司以及普通居民等。

二、多元治理主体与混合型动员

1 多元治理主体

当前，社会治理普遍呈现主体多元化趋势，其基本类型除了社区基层组织和社区居民外，还有近年来不断涌现的社会组织、住房商品化改革以来产生的业主委员会和物业管理公司，以及企事业单位等驻区单位。每种类型又可细分为若干亚类型，且呈现较大的地区差异。社区基层组织除党组织和居委会外，有些城市在实施居委会去行政化改革中又设置了其他机构，如深圳设置的社区工作站，南京秦淮区“蓝旗模式”的社工发展中心（社会工作站）等，目的是将居委会承担的行政工作剥离出去，还原其居民自治组织的性质。社区居民的构成更加复杂，主体是兼具业主和居民身份的常住居民，还有户籍和居住地分离的非常住居民，只是因为户口未迁而成为社区管理的对象，此外就是大量流动人口，包括进城务工人员、因工作需要或子女教育而相对常住的租房群体。不同群体对社区治理的介入程度差异极大，但社区动员的主要对象还是常住居民。不同群体的常住居民的社区参与程度也不一样，可以对他们进行进一步的类型划分，比较常见的社区精英和普通居民这种划分方式。社区精英包括基层组织工作人员等体制性精英，也包括居民中具有特殊禀赋的非体制性精英，比如退休的机关企事业单位管理人员、律师、教师、老板等，许多研究发现，社区精英相较普通居民具有更高的参与意愿和参与能力，他们也构成了社区基层组织最主要的动员对象和依靠力量，是楼组长、业委会等的主要来源。不过，实践中许多积极参与社区治理的居民并不一定属于精英阶层，而可能是低保户^[18]，或者仅仅是个人兴趣使然。社会组织可以分为内生型和外生型两类，所谓内生型社会组织是指由社区居民组建、组织的成员和活动边界基本在社区之内的民间组织，其组织化程度有高有低，且不一定在民政部门登记注册，其中最常见的社区趣缘性组织，如歌舞队、读报小组、社区志愿者组织等。外生型社会组织一般是由政府或社区引入、在民政部门登记、从事专业化社会服务的民间组织，通过政府购买服务引入社会组织进社区已成为普遍趋势。社会组织在社区治理中的角色日益活跃，我们调研的南京H社区引入的各类外生型社会组织竟达30多个，相邻的C社区自主培育的社区互助中心建立了四十多个俱乐部。业委会和物业公司也已成为社区治理中最重要的参与主体之一，许多城市将其与社区党组织和居委会并称为“四驾马车”，或将党组织超脱出来将另外三者称为“三驾马车”。但在实践中，不但其在老旧小区和商品房小区发挥的作用存在巨大差异，且几架马车在治理实践中也普遍存在程度不同的张力。同上述治理主体相比，驻区单位的参与相对比较消极，在实践中他们往往只是为社区提供一定治理资源，比如为社区活动提供经费资助、对社区困难户提供帮扶救助等。尽管如此，这笔资源的调用和分配在社区动员中发挥的作用却是不容忽视的。

“多元主体共存”是社区治理面临的现实状况，在西方多中心治理和协商民主理论影响下，许多研究将“多元共治”视为社区治理的理想模式，却忽视了对多元主体在治理实践中的复杂互动关系的细致考察。我们认为，多元主体参与社区治理实际上正是社区动员的过程，但各类主体在其中发挥的作用差异很大，据此可以大致分为三个层次：首先，社区基层组织无论从理论上还是实践中都是社区动员的主导力量，社区积极分子、社会组织、驻区单位这三类主体与普通居民发挥的作用差异明显，前者可以用“社区精英”这样一个人格化概念指称，后者数量众多、利益分化且集体行动能力较弱，目前看来，社区基层组织动员社区精英的效果比较明显，但动员最大多数普通居民参与则普遍面临困境。

2、直接动员与媒介式动员

城市社区的居民动辄数千甚至上万人，而社区基层组织的正式工作人员往往只有十几人，基层组织根本不可能完全依靠自身力量直接动员千家万户的居民，社区动员中存在特殊的机制来解决这个问题，那就是在基层组织的直接动员之外，还存在一种媒介式动员的间接动员方式，而充当动员媒介的便是上文提到的积极分子等社区精英。积极分子是传统政治社会结构中不容忽视力量，在国家对基层社会的动员和治理中，积极分子发挥着必不可少的媒介作用，将国家的基层代理人与普通民众连接起来。一些研究认为积极分子在建国后的城市治理中发挥着极不光彩的作用，他们通过“积极表现”而与权力精英建立庇护关系获取个人利益，呈现出一种“压迫式形象”。这显然是对特定历史时期积极分子作用的片面解读，而且在当下的城市基层治理中，“只有借助于积极分子与居委会以及一般居民之间的良好人际关系，国家才有可能渗透到社会最底层”^[19]。

媒介式动员的运作机制包括这样几个组成部分：首先是发现和识别机制，将社区精英从社区居民中筛选出来。发现和识别建立在熟悉居民和对居民进行分类的基础上，而这正是群众路线工作法的核心机制。中国共产党在革命时期和社会主义建设时期的群众动员离不开其精准的群众分类，如果分类出现问题，就会在“谁是我们的朋友，谁是我们的敌人”这个问题上犯错误，分不清领导力量和依靠力量，混淆团结对象与斗争对象，可能会让政治投机分子甚至“阶级敌人”混入搞破坏。今天的社区动员已经不再采取阶级分类法，而主要依靠基层组织在同居民打交道过程中逐步发现，其中党员、退休企事业单位管理人员以及具备某些特长（如文艺才能）的人员往往是最先被动员的对象，构成了社区积极分子的主要来源。其次是激励机制，即激发和保持积极分子的积极性。一般认为单位制时代激励机制主要依靠建立在利益交换基础上的庇护关系，而现在则是互惠交换与庇护-支持关系并存的模式^[20]。许多研究发现积极分子的志愿主义精神、社交需求以及人情面子等本土社会资源在激励其参与社区治理中发挥着越来越重要的作用，基层组织同积极分子建立和保持着非常亲密、温情和私人化的关系。其实，无论什么时代，社区治理都是一项与居民直接进行日常化接触的工作，这就决定了其不可能完全建立在制度化和理性化基础上，即使在单位制时期，基层组织对积极分子的激励也需要调用非正式人情化的社会资源，如果完全是利益交换和庇护关系，就解释不了为什么如今社区中老年居民对单位制时期人际关系和社区干部的美好怀念。因此，社区动员的激励机制实际上一直是混合了各种资源和策略的。最后是二次动员机制。基层组织对积极分子的动员可以称为初次动员，旨在发掘辅助力量，这只是动员的第一步，动员的关键是积极分子和基层组织工作人员对普通居民的动员，只有完成二次动员，才能真正将初次动员的效果发挥出来，也才能真正实现彻底的社区动员。二次动员机制“与改革前国家动员与群众参与传统一脉相承”^[15]，但现有研究并没有区分二次动员中基层组织和积极分子动员方式的差别，也就无法准确辨析社区动员困境的真实原因。二次动员中基层组织采取的策略与其对积极分子的初次动员相似，可以同时调用正式和非正式资源，但积极分子的动员策略则不同，他们的劣势和优势都在于其非正式非体制的身份，他们没有体制性资源可以调用，但优势在于其可以具有相对较丰富的非正式资源，其与普通居民在日常生活中建立的社会关系有助于将体制性工作“柔化”，更便于为普通居民接受。可以说，媒介式动员的关键运作机制就在于积极分子的二次动员方式，缺失了二次动员，“媒介”就失去了意义，二次动员的效果某种程度上也决定了社区动员的最终结果。

三、精英替代：社区动员的异化

从动员形式、规模和所要达到的直接目的来看，社区动员包括日常性动员和应急性动员两种。日常性动员主要是为了动员居民参与社区日常化的治理事务，包括社区公共文化活动、环境整治、治安防卫以及社区公共建设等，这些事务具有高度重复性，几乎天天都在发生，与居民日常生活息息相关，往往并不迫切且细小琐碎，但处理不好也会积累和升级，环境整治尤其如此。日常性动员的规模一般比较小，不需要一次性动员大量居民参与，但日常性动员却是基层组织与居民直接打交道，进而熟悉居民和积累权威的基础性工作。相对的，应急性动员主要是为应对大型突发事件或大型公共事务而发生，包括城市举办大型公共活动、城市突发紧急公共卫生事件（如“非典”）以及社区周期性的居委会换届选举等。应急性动员虽然有时是为了超越社区之上的公益目标，但因其特殊要求而需要在较短时间内动员最大多数居民参与，具有明显的运动式特点。应急性动员虽然发生频次远比日常性动员要少，但却最考验社区动员能力，日常性动员为应急性动员积累权威、人情等必要资源，也在培养和提高居民参与社区治理的意识和能力。可以说，日常性动员的效果某种程度上影响着基层组织应急性动员的能力。因此，我们将重点考察日常性动员的问题。

1 积极分子悬浮化

目前，社区动员中的积极分子群体主要是政府和企事业单位退休人员，年龄以55岁到65岁之间居多，且女性多于男性。这与许多调查发现是一致的，比如一项对沈阳社区参与的调查显示，45至60岁的妇女参加社区活动的热情最高^[21]，张欢等对全国27个城市108个社区的抽样调查显示60岁以上的群体社区参与度最高^[5]。进一步调查会发现，这些积极分子中多数都具有党员身份，或者曾在原单位担任各级领导职务，具备一定组织协调能力，又或者本身具备文艺等特长，为人热情，性格开朗，热衷公益，具备一定的志愿精神。这些人从某种意义上都可以视为社会精英，但也存在另外一类群体，即低保户等城市底层居民，他们支持社区基层组织工作的原因既有利益交换的因素，也有情面因素，不能一概而论。无论是党员身份形成的参与义务，还是个人意愿产生的内在动力，或是某种程度的利益交换，基层组织都需要通过前文所说的动员机制将他们动员起来。

积极分子参与社区治理主要有两种形式，一种是担任党小组长、楼组长等职务，这类职务具有“半体制性”色彩，是介于基层组织和社会组织之间的角色，他们发挥的主要作用是上传下达，作为基层组织深入到居民日常生活空间中的“神经末梢”，在基层组织和居民之间发挥桥梁作用。半体制化是基层组织动员和吸纳积极分子最主要的的方式。第二种是作为社会组织负责人，包括歌舞队、志愿者组织等社区内生型社会组织，这类组织主要是协助基层组织开展丰富居民生活和参与部分社区治理事务，但主要以前者为主。积极分子所发挥的作用包括两个方面：一是辅助作用，即作为社区基层组织的重要助手，起到问题发现、信息媒介等作用，是基层组织与普通居民之间必不可少的中介力量。第二个方面是动员作用，即前文所说的“二次动员”的关键力量，他们要通过宣传发动、率先垂范等方式带动普通居民参与社区治理。

我们的调研发现，积极分子的参与出现两个问题，一是身份多重化带来的“虚假参与”。无论是半体制性组织，还是社会组织，其目的旨在为居民参与社区治理提供多种途径，居民可以根据自身意愿和能力选择合适的方式，这样也可以增加社区治理的代表性，扩大社区公益的惠及面。但是，实践中上述组织基本上都被有限的积极分子占据，这也造成积极分子往往兼具多重身份，既是党员、楼组长，又是居民代表和社会组织负责人，我们在上海某社区访谈到的一位积极分子，兼具党小组长、楼组长、业委会副主任、居民议事会负责人、居民代表、社区舞蹈队老师、社区志愿者等多重身份。积极分子的身份多重化实际上是基层组织对积极分子“过度使用”和对普通居民“动员不足”的表现，造成社区参与表面上的繁荣。另外一个就是二次动员的断裂。积极分子更多的是在发挥辅助作用，而动员作用几乎没有效果。许多基层组织工作人员和积极分子都承认，现在积极分子几乎没有带动作用，他们的积极参与并对普通居民几乎毫无影响，比如上海某社区，每周清洁家园活动和每天的夜间巡逻，多年来参与者都是固定的几个积极分子，普通居民都作壁上观，这种情况相当普遍。这两个问题归结起来，实际上是积极分子的“悬浮化”，他们成为社区参与中的一个边界相对封闭且与普通居民“断裂”的特殊群体，也就是说，积极分子从普通居民中“脱嵌”出来，悬浮其上。

2 社会组织：活动精英化与服务消解动员

参与到社区治理中的社会组织类型很多，发挥功能也很丰富，但从调研来看，目前最主要的是两类，社区内生型社会组织以组织居民开展文体活动为主，外生型社会组织以为居民提供社会服务为主，志愿者组织（既有内生型也有外生型）实质上也是组织居民开展公共活动，从某种意义上看也可以视为活动类。这两类组织的直接功能顾名思义，前者是丰富居民闲暇生活，带动居民开展公益活动，后者是政府主动将某些服务职能通过市场方式外包，由社会组织为居民提供更加专业化、人性化的服务。同时，作为近年来参与社会治理的新生力量，社会组织应该有助于社区动员和参与水平的提高，成为社区协同治理的积极力量。实际情况并不完全如此。

社会组织的积极功能在实践中确有发挥，但我们的调研也发现其存在两个日益突出的问题：一是组织的活动开放性不足且呈精英化趋势，二是提供的服务过分专业化并有削弱社区动员能力的可能。前者主要是内生型社会组织的问题，其组织的活动主要有歌舞、戏曲曲艺、书法美术、园艺和手工制作等，涵盖面不可谓不广，但这些活动普遍开放性不足，因为其吸引的几乎都是原本就具备相关才能的居民，换句话说，上述组织大多变成了特定群体的兴趣小组，很少吸引普通居民参与，实际上，缺乏必要才能的居民也不会主动参与。调查发现，上述组织的参与人群基本固定且数量稳定，除了歌舞类组织门槛相对较低，组织成员可以达到数十人的稳定数量外，其余组织大多只有一二十人。这就使得社会组织呈现日益明显的精英化趋势，绝大多数缺乏相关才能的普通居民被排斥在这些组织之外。我们在南京某高档商品房小区调研发现，该社区在基层组织支持下成立了数十个居民俱乐部，但大多数都是具备相关才能且有钱有闲的全职太太们参与，其组织的也是像陶艺DIY、户外旅行、汽车之友等普通工薪阶层甚少参与的活动。后者主要是政府通过购买服务引入的外生型社会组织，他们提供的专业化服务往往针对特殊群体，比如针对失能老人的上门服务、针对特殊居民开展的心理咨询、针对病危人群开展临终关怀等等，即使抛开服务效果不谈，这些服务也因其过于专业化而只能针对极少数居民，其耗费的资源与其供给的效果不成比例。在社区可配置资源总量有限的情况下，社会组织实际上占用了相当多的本可以用于社区动员和社区治理的资源，某种程度上并不利于社区动员水平的提高，客观上造成了服务消解动员的后果。

3 精英替代

积极分子和社会组织是社区日常性动员中充当媒介的主要力量，媒介式动员的理想运作状况应该是媒介力量有效发挥二次动员作用，促动更多普通居民参与到社区治理中来。当下社区动员的实践却显示，积极分子悬浮于普通居民之上，社会组织的运作则出现活动精英化和服务消解动员的问题，也就是说，作为社区媒介式动员的主要力量，二者均没有发挥应有的作用，社区动员机制发生了初次动员和二次动员的断裂。动员断裂的直接后果是初次动员替代二次动员成为社区动员的全部，通过社区精英的动员异化为只针对精英的动员，相应的，社区精英替代普通居民成为社区动员的主要对象，这才是当下社区动员和社区参与困境的实质，这种困境可以称之为社区动员中的“精英替代”。

精英替代是国家对基层社会动员能力的巨大挑战。在革命时期和单位制时期，虽然也会发生投机分子、阶级敌人混入动员媒介谋取私利的个别情况，但总体看来，二次动员机制仍然能够有效运行。精英替代的出现表明传统的社区动员机制已经陷入与基层社会脱嵌的困境，这种状况不改变，向这个动员机制注入再多资源也难以带来社区动员水平和动员能力的提高。更值得注意的是，精英替代的两个方面正在互相强化，一方面政府投入大量资源引入或培育社会组织，即社会组织正在成为社区获得政府资源支持的重要手段，另一方面，社区精英自我组织化很容易异化为争取资源的策略，他们通过组建或加入社会组织，既可以营造社区参与的“假象繁荣”，又能获得资源支持，这无疑会进一步加剧精英替代的程度。这种情况在我们调研过的一些高档商品房小区已经有所表现，这些社区往往居住着数量可观的社会精英，他们通过自组织各种社会组织满足自身的某些需要，营造出社区充满活力的表象，使得该社区成为当地的明星社区、示范社区，吸引了更多政府资源的投入。在地方政府资源投入总量有限的情况下，客观上造成了对更多普通社区资源投入的相对失衡，也无助于提高社会总体动员水平的提高。换言之，精英替代必然会造成社区动员的内卷化。

四、社区动员内卷化及原因

1 社区动员内卷化

“内卷化”是一个重要的学术概念^[22]。黄宗智用其揭示了晚近中国农业出现的劳动力过密化投入却没有实质性发展的困境^[23]，杜赞奇则发现近代中国国家政权建设在基层社会出现了代理人失控造成资源汲取中的内卷化问题^[24]。近来，贺雪峰指出税费改革后国家资源输入农村却陷入了“乡村治理内卷化”困境^[25]，这在一些项目制研究中也得到了证实^[26]。我们认为，城市社区治理中也正在陷入社区动员内卷化的困境。

所谓社区动员内卷化是指，国家为社区治理投入的大量资源被精英替代机制耗散，并没有带来与之相匹配的社区动员水平和动员能力的提高，相反，普通居民的社区参与被长期锁定在低水平层次而无法改善。社区动员内卷化包含三个由浅入深的内涵：首先是社区资源主要被精英层“截取”而无法有效与最大多数普通居民对接。这里的精英层包括社区积极分子和各类社会组织，社区资源主要是指社区基层组织获得的用于扩大社区参与增加居民物质文化生活水平的公共资源，其来源渠道包括上级政府财政支持和社区基层组织从驻区单位“化缘”得到的资源支持。在社区资源总量有限的情况下，社区基层组织更多的将资源投向支持其工作的积极分子组建的社会组织及活动，以及名义上更加现代化、更加有品味有新意的社会组织的服务项目。我们在上海某全国闻名的社区调研发现，一方面是社区活动室装修精美设施齐全且拥有数量可观的活动室，该活动室于2014年耗资20万元进行了全面的升级改造，但使用率似乎并不高。另一方面则是大量老年人聚集在小区一处破旧的小广场活动，为了遮风挡雨老人们自发对广场进行了部分改造，他们在这里主要是打麻将打牌，以及带孙子、聊天。老人们要求居委会拿两万块钱改造一下小广场的意见多年得不到落实，而活动室提供的活动完全不能满足这些普通居民的需求。居委会主任坦承，现在上级财政重点支持开展有新意有档次的项目，这种打麻将聊天的项目他们报上去也批不了。其次是社区民意表达渠道被精英垄断，普通居民诉求难以充分反映。社区精英自然也有与普通居民相同或相似的利益诉求，比如对社区治安、社区绿化等的要求，但也不得不承认的是，二者也存在显而易见的利益分化。前文所说的公共活动便是非常重要的差异，社区精英更喜欢书法绘画等具有一定文化素质和才艺的活动项目，相反，普通居民更习惯于打麻将打牌或聚在一起聊天，甚至许多老年人只是喜欢扎到人堆里发呆，享受“在一起”的感觉。但是，精英们垄断了社区利益表达渠道，那么社区居民多元化的利益诉求变化经过精英层的“筛选”，普通居民的利益诉求就很有可能无法有效表达出来并得到回应。最后一个层面就是社区精英与普通居民“区隔化”，精英替代进一步自我强化，而普通居民参与意愿更低，同时，积极分子和社会组织“横亘”在基层组织与普通居民之间，实际上减少了基层组织直接动员的机会，社区动员和社区参与陷入恶性循环。

社区动员内卷化的直接后果就是社区治理的“假象繁荣”，即虽然表面上社区参与途径形式多样，社区活动丰富多彩，社会组织众多，实际上只是社区精英的“游戏”，而缺乏最大多数普通居民的参与，出现“繁荣”与社区参与度低并存的吊诡局面。进一步发展的话，可能会造成社区参与的利益化，那些分利能力较强的居民能够积极参与社区活动和建设 , 分利能力弱的居民对“社区参与”比较消极^[1]，而社区动员和社区建设被锁定在精英层面，悬浮于普通居民，从而由基层社会中脱嵌出来，而精英治理也可能因缺失公共监督而发生蜕变^[27]。

2 内卷化的原因

社区动员内卷化的发生可以从三个层面来理解，即社区弱自主性和社区居民低效能感、社区陌生化与精英脱嵌、基层组织识别能力弱化。

社区弱自主性和居民低效能感是一体两面的，其影响的是普通居民的社区参与意愿。社区弱自主性是指城市社区自主解决内部问题的能力较弱，由于社区是城市空间体系的末端，其内部产生的问题有相当部分是外部因素造成的，是城市体系中产生的问题辐射到社区内部，也因此，社区在应对这些问题时仅凭自身力量难以解决，而必须要向更高层次的城市治理体系求援，这也是为什么社区居委会总是强调自己最重要的工作是协调各部门解决居民问题。如此一来，当居民在社区生活中遇到问题向居委会求助时，很有可能无法得到及时有效的解决，势必造成其对居委会等社区基层组织的不满，长期积累就会形成对社区参与效能感的降低。另外一个不容忽视的因素是，社区能为居民提供的生活所需其实非常有限，居民更多的社交、休闲等需求都可以在整个城市体系中获得，而并不依赖于社区。在整个完备的城市体系中，社区对许多居民的意义仅限于居住空间，仅仅是在需要与政府打交道办手续时才会与社区基层组织发生关系，社区实质上只是“互不相关的邻里”^[28]，这也进一步强化了大多数普通居民对社区基层组织的疏离。这种状况是单位制解体后的必然结果。

社区陌生化与精英脱嵌，这是导致社区二次动员断裂的主要原因。无论是乡土社会还是在单位制社区，其社会性质都具有典型熟人社会的特点，社会成员之间通过血缘、业缘等建立了紧密的社会关联，社区的社会资本非常丰富。熟人社会中的社会精英是在积累了充足的日常性权威基础上形成的，他们不仅掌握着大量非正式的社会资源（特别是情面资源），而且熟谙熟人社会中的地方性共识，这是社会精英能够实施二次动员，在普通社区成员与基层组织发挥媒介作用的关键。如今的城市社区则具有明显的陌生人社会的特点，“他们虽住在同一地方，却互不相干，甚至互不相识”^[29]，正如前文所说，一些社区精英的交往和生活圈子与普通居民甚少发生交集，他们对普通居民的熟悉程度甚至远不如经常聚在社区小广场打麻将的普通人，而且，根据我们的调研，即使社区精英之间也大多仅限于经常在一起开会而“面熟”、路上碰到打个招呼的点头之交，并非如某些研究所说的彼此“亲密无间”。从这个意义上讲，陌生人社会的社区精英其实与熟人社会的社区精英具有本质差异，后者往往是社会内生的，拥有丰富的日常性权威资源，但前者则更多是因为其党员或公职身份等外在禀赋，与社区本身关系不大，也就谈不上多少日常性权威，也就是说，当下的社区精英实际上是从社区“脱嵌”的。这就解释了动员理论研究中的一个明显悖论：社区广泛运用各种非正式社会资源，但社区参与程度却依然不理想，其实，这些所谓的非正式社会资源在一个陌生人社会里所能发挥的效果是非常有限的。

基层组织识别和分类能力弱化，这是基层组织难以有效实施社区动员的自身原因。前文已述，识别和分类机制是社区动员的首要机制，它建立在基层组织对社区居民熟悉的基础上，而熟悉的前提是“到群众中去”。但是，社区基层组织行政化色彩过重已是不争的事实，其工作重心都在应付上级的各种行政事务，与居民直接打交道频次和深度都远不及以前，加上如今许多社区规模过大（南京上海两市都在数千人以上，其中不乏万人社区），基层组织与普通居民之间的陌生化非常明显。这样一来，一方面是社区本身的陌生化，另一面是基层组织对社区的陌生化，造成基层组织难以从社区居民中有效识别出具备“日常性权威”的社区精英，而只能依赖党员或公职身份等外在禀赋筛选，这就导致社区精英的代表性严重不足，难以真正发挥二次动员作用。实际上，虽然社区在日益陌生化，但包括社区广场、社区网络平台等公共空间中还是会产生一些具备日常性权威的社区精英，如何将这些人真正识别并动员起来，应该是社区基层组织亟需正视的问题。

五、结语

社区动员能力弱、社区参与水平低是我国社区治理在后单位制时代面临的重大挑战。现在，社区动员方式比以往更加依赖基层组织与社区居民之间的情面关联等社会资源，而这种动员方式的有效性又建立在社区社会资本丰富的基础上，实际情况却是社区陌生化导致社会资本匮乏，基层组织的传统动员方式的效力只能局限于少数社区积极分子，由此出现了社区动员中的精英替代现象，并导致社区动员内卷化。这才是当前城市社区治理困境的实质。如果不能从机制层面解决这一问题，再多资源投入或者再怎么培育、引入社会组织，都可能适得其反。

许多人认为通过培育社区的社会资本自然就会提高社区参与水平，问题是培育社会资本的主体是谁，其能力又如何呢？一般来说，培育社会资本的途径是通过开展社区公共活动，增加陌生化的社区居民社会交往和公共生活的机会。人们首先必须聚到一起才有可能建立关系，进而形成社区认同，增加社区凝聚力。依靠居民自发组织起来即使不能认为其完全不可能，至少也是难度相当大，否则，居民早就自发组织起来参与到社区治理中，自然也就不会出现如今的问题了。当下有两种比较主流的思路，一种是依靠社会组织，一种是依靠居委会、业委会等社区自治组织。我们在前面分析过外生型社会组织提供的服务过度专业化可能带来的问题，简言之，我们发现各类社会组织依据其专业领域分别针对不同的目标人群提供服务和进行社会动员，这种各自为政的运作模式可能对增强社区整合不一定有利，毕竟社区整合需要修补陌生化和利益分化造成的社区分化。另外一个值得注意的风险是，当社区越来越依赖社会组织向居民提供服务，客观上会造成社区基层组织与居民直接互动机会的减少。相比之下，我们更赞同第二种思路，即由社区基层组织主导社区动员和社区参与。基层组织相对社会组织的优越性恰恰在于其非专业性^[12]，非专业性恰恰对应了社会的整体性，使得基层组织可以天然地与居民进行日常化的、多层次的、全方位的接触，关键是这种接触是否能够有效实现。众所周知的是，当下的社区基层组织出现了严重的行政化问题，这不但背离了其居民自治组织的法定属性，更导致基层组织与居民的疏离。基层组织不熟悉社区居民，削弱了其动员能力中非常关键的识别能力，使其不能真正从居民中筛选出具备日常性权威的社区精英，媒介式动员也就陷入精英替代的困境。主流思路是要对居委会进行去行政化改革，比如南京“蓝旗模式”采取的将居委会行政服务职能外包给社会组织的办法，深圳则采取设立社工站承接居委会行政职能，其目的都在于使居委会有时间有精力专注于开展居民自治工作。然而吊诡的是，我们发现失去行政服务职能的居委会反而陷入无事可做的局面，其与居民打交道的机会非但没有增加，反而更少了，以至于居委会干部感叹自己“边缘化”了^[30]。其实原因很简单，现在居民与居委会打交道最多的就是后者承担的那些行政服务，盖章、办手续等行政事务看似增加了居委会的行政负担，实际上恰恰是其与居民之间不可或缺的制度性关联。因此，要想增加居委会与居民之间的互动，重点并非去行政化，准确地说并非这种一刀切式的去行政化。真正的去行政化是减少那些不合理的行政任务而保留必要的行政服务，比如许多形式主义的检查评比、台账报表等完全可以取消。总之，增加基层组织与普通居民直接互动机会的思路是正确的，关键是探索出真正有益的措施。

后单位制时代的社区动员面对的是日益陌生化的社会，在这样的社会基础上，依靠积极分子和社会组织的媒介式动员很难有效发挥作用，提高基层组织的直接动员能力变得尤为迫切。认识到这一点，将有助于我们重新思考社区建设和社区治理改革等选择何种路径才能更加契合时代和现实要求。

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本文发表于《城市问题》2017年第1期。原标题为《精英替代与社区动员内卷化——城市社区治理中的动员困境及发生机制》。