论农村低保救助扩大化及其执行困境*
（原文发表于《中国行政管理》2017年第2期）
陈文琼 刘建平
[摘要] 农村低保政策性救助逐渐扩大，体现为兜底对象扩大化和救助力度扩大化。但救助扩大并没有带来政策满意度的增长，而是弱化，表现为基层群众和政策执行者均对农村低保政策产生不满。农村低保政策执行领域的程序调试和识别标准精确化除了对基层政策执行者的权力空间起到了规制作用之外，并没有化解由低保救助扩大化带来的基层矛盾和低保政策的满意度弱化困境，反而引起政策执行成本的不断叠加。研究认为问题核心是：低保救助扩大化带来的政策总体性偏差，导致政策总体性指导原则失效。研究建议：首先农村低保政策救助应向最低生活保障的政策目标回归，缩减救助面；其次应以政策内救助为主，逐渐解除政策外附加的权利，以增强政策的相对独立性。
[关键词]：政策救助扩大化；政策目标膨胀；政策对象偏离；政策环境敏感；政策外附加权利；政策满意度
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]
一、问题意识与研究综述
自2007年农村最低生活保障制度在全国范围内建立以来，其在具体运作中的效果和问题就一直是学界和政策界关注的重大问题。一个与常识判断截然相反的现象构成笔者持续关注了农村低保问题最初的问题意识：即，政府在近十年的农村低保政策实践过程中的政策投入越来越大、政策执行的越来越严格，却并没有带来基层一片叫好，现实是，“不如取消政策”的情绪在基层政策执行者和农民中滋生并日益凸显。
学界对农村低保问题的关注主要聚焦在三个方面，它们的侧重点分别是低保政策的三个基本要素，即对低保政策本身的研究；对低保政策对象与低保政策之间互动性的研究，以及对基层政策执行者与政策对象和政策本身之间互动的研究。
低保政策的制度设计的关键点是城乡二元的社会保障制度，尤其是城乡二元的最低生活保障资金的负担方式：农村最低生活保障由地方政府承担[1]，造成贫困问题严重的地方与地方财政能力匮乏之间形成悖论[2]，其后果是地方在执行农村最低生活保障制度时倾向于“以钱定人”，以控制农村低保的覆盖面同时控制差额补助金的数额[3]，从而导致农村低保覆盖面窄、救助力度低，效果甚微[4][5][6]。
关于政策对象和政策本身之间互动性探讨的主要问题是我国贫困人口的瞄准存在困难，而其症结在于农户的家庭收入与城市相比不容易货币化、量化，进而标准化。邓大松、王增文[7]指出农村低保对象的识别应该注意“硬制度”与“软环境”的结合；汪三贵[8]指出“国家统计局估计的贫困人口和民政部门确定的低保人口在很大程度上是两个不同的群体”，国家统计局估计的是经济上的贫困人口，而民政部确定的农村低保人口主要是一些特殊的人群， 即残疾人、慢性病人等没有劳动能力的人口，这些人口中相当部分的家庭的人均年收入水平并不低于贫困线；刘凤芹、徐月宾[9]通过实证研究表明“收入贫困”仅获得低保救助资源的31.86%。
立足于基层政策执行者这一侧面对农村低保问题进行阐释的核心观点是，政策执行者基于政策对象瞄准的模糊性，将农村低保政策资源转变为自身的治理资源，进而造成了一系列的错位分配。郭亮[10]指出低保政策执行过程中低保政策资源在某种程度上成为基层政权的一种治理手段，“低保要给平时配合工作听话的村民，而至于哪些平时找茬的，他家里再穷也不会给他”；耿羽[11]在调查中发现群众反映低保分配不公，认为“不发下来还好些”这种资源输入与群众满意度之间存在悖论的原因在于低保分配标准模糊、基层治理资源匮乏与“小私”逻辑充斥村庄造成的错位分配；袁松[12]通过对个案村庄的低保评选过程进行分析指出税改后基层治理资源匮乏即基层对村庄信息的垄断权构成了低保政策执行者将这一政策资源用来维系公共权力的私人化运作；魏程琳[13]认为权力性关系和维稳体制导致低保制度发生体制性异化，“关系保”、“维稳保”在基层干部将低保政策资源转化为治理资源的异化过程中产生，导致很多本不该吃低保的人成为低保户；印子[14]在此基础之上从政策执行的角度认为这是政策在实践过程中行政的规则性被基层治理的非正式性和策略性消解的结果，导致“应保未保、骗保、冒领”等政策执行偏差。
认为统计局的估计对象或者绝对贫困人口和民政部门的实践对象之间存在错位的观点具有启示意义，但是既有研究却没有比较好的揭示其生成机制；认为基层治理资源匮乏导致基层治理消解低保政策执行的观点，虽然跳出了制度本身，将其放置于村庄场域中揭示低保政策执行的实践样态，却并不能解释，为什么基层政策执行者往往很多时候并不想要这个治理资源，因为低保对于村干部来说是“三天三夜都讲不完的、让人头疼的工作”。
第一个视角下“低保指标太少，覆盖面太窄”这个基本判断与笔者2013年以来辗转河南、山东、浙江和湖北的农村调查所获得经验并不相符，低保指标相对于农村中真正的赤贫群体来说并不是太少而是太多了，以至于剩余的指标需要在村庄中的相对贫困群体中分配，而这些剩余指标相对于相对贫困群体而言，才真的是太少了。但是，对低保政策本身进行研究的视角仍然是笔者的基本立足点。
二、农村低保政策救助扩大化：现象与路径
农村低保政策在近十年来的实践中，最突出的现象表征是政策救助的扩大化，它通过两个具体路径得以实现，即以低保覆盖率增长为核心的救助面的扩大化与通过政策内差额补助增量和政策外附加权利增长实现的救助力度扩大化。
（一）指标增长与救助面扩大化的数据表征
笔者将分别通过宏观上的数据和以村为单位的微观数据对农村低保政策指标增长与救助面扩大化进行验证，其中宏观上的数据源于中华人民共和国民政部各年度工作报告、国家统计局公布的相关数据，以及学界已有研究中使用的宏观数据；微观上的数据分别是笔者2015年9月在洋县巷村和2015年12月在归县溪村驻村调查获得的一手资料。
民政部官方网站上可获取的民政部工作报告仅有2010至2015年这6个年度，2007年的农村低保相关数据取自于雷晓康等2009年的研究，2009年的相关数据可根据2010年的报告进行推算，2008年的数据缺失。由此获得农村低保的相关宏观数据详见表1。
根据表1的数据可以测算出农村低保近十年来的覆盖率，农村低保的覆盖率由农村低保人数除以农村常住人口总数。因我国2007年开始在全国范围内普遍建立农村最低生活保障制度，本文将2007年的数据作为分析的基本参考值。我国农村低保覆盖率在2013年达到最高值，即8.53，相较于2007年的4.99，增长了1.71倍之多；2015年的8.15也是2007年的1.63倍之多。
洋县巷村全村总人口1399人，2007年时低保对象只有25人，低保对象最多的时候是2012年，共有56人，2014年有55人，2015年减少至47人。归县溪村全村人口4600人，2007年共有140个低保对象，2011年时低保对象增长至305人，此后一直到2014年都维持在300人至305人之间，2015年，当地政府因扶贫工作压力，要求低保人数在前一年的基础上减少10%，因为减少低保对象即减少贫困人口，因此溪村2015年低保人数锐降至249人。溪村的305人是2007年初始值的2.18倍，249人是2007年初始值的1.78倍。村域数据的增长情况某种程度上是宏观覆盖率增长的印证。
（二）救助力度扩大化：政策内差额补助增量与政策外附加权利增长
由表1可见，农村最低生活保障对每个保障对象的月均标准和月均补助金额都在逐年增长，从标准上来看，2015年的255元是2007年70元的3.64倍；从实际发生的差额补助情况来看，2015年的139元是2007年38.8元的3.58倍，只是排除了通货膨胀之后，这些增长就显得并不显著。但这仅是农村最低生活保障制度政策内的救助力度增长，对于农村低保对象而言，政策外附加的权利相对于政策内的差额补助具有更显著的重要性。
政策外附加权利中最典型的在于新农村合作医疗制度（下称新农合）赋予农村低保对象的权利。洋县巷村的新农合始于2006年，低保始于2007年，2007年时，新农合赋予低保对象的权利主要有两条，分别是免交参保金和相对于一般参保人更高的报销比例；到2014年新农合在前两条权利的基础上另外又赋予低保对象免除报销门槛的权利，而一般的新农合参保对象只有住院医疗花销超过一定金额的部分才能参与报销，与此同时，低保对象的最高报销比例逐年上涨，到2015年已升至90%，少数地方甚至升至95%，而一般参保人的报销比例远低于此，最高的也只有65%。在当前农民普遍看不起病的政策环境下，这无疑是一个极好的通过政策捆绑赋予低保对象的权利。
除了新农合之外，许多其他扶贫政策——如教育扶贫、大病救助、危房补贴等——因政策对象识别成本太高、获取政策对象信息的成本太大，而纷纷选择搭乘低保政策的便车，造成低保对象获得了除低保底线救助之外的额外的权利，有学者将其概括为“胜者全得”。
三、分配不公与政策执行困境
但吊诡的是，农村低保救助扩大化理应带来基层和学界对该政策满意度的提高，经验上呈现出来的结果却正相反：农村低保政策遭遇着愈益突出的困境和基层满意度的负增长。高度敏感的政策环境是救助扩大的农村低保在执行过程中遭遇困境的重要背景，而困境的核心在于必然出现的政策资源分配不公。
（一）政策环境高度敏感与政策资源稀缺化
“农村中的赤贫群体是最容易识别的贫困户，他们连基本生存都难以维系，因而是全村人都公认的困难户”，但往往，一个村里这样的贫困户并不多，最明显的就是不如各村的低保对象多。比如在有1399人的经济条件较好的洋县巷村，这样的群体仅有4户，共7人；在有着4600人的相对贫困的归县溪村，这样的群体仅有130人，然而这两个村的低保人数均大大超出其赤贫群体人数。
问题的关键就在于政策环境对超出赤贫群体部分的政策资源存在的高度敏感性，“低保标准的任何微小变化都将带来低保目标群体规模的巨大变化，即贫困线附近的低收入群体数量十分庞大”[15]，并且这种敏感性还因农户收入难以通过货币化来准确的计算而具有的模糊性显著增强。换言之，虽然村庄中的赤贫群体很少，但是比赤贫群体境况稍微好一点的相对贫困群体仍然十分庞大，且相互之间难以比较，超过赤贫群体的覆盖率无法实现对庞大相对贫困群体的覆盖。即，低保救助扩大化反而造成了低保名额相对于其目标群体的相对稀缺化，且低保救助力度的扩大化强化了目标群体对政策资源稀缺化的感知。
（二）标准空白化：从政策资源到治理资源的基层政策实践
农村低保政策执行之初除了家庭人均年收入低于地方划定的绝对贫困线的农村居民之外并没有额外制定详细的识别标准，进而造成农村低保覆盖超出赤贫群体的部分无识别标准可以作为参考：因为农村中家庭人均年收入在绝对贫困线以下的只有那些极容易识别的赤贫群体，而低保政策救助覆盖的占比更大的相对贫困户的家庭人均年收入均在绝对贫困线之上，即救助面扩大化造成了农村低保政策执行中识别标准的空白化。换言之，农村低保政策覆盖溢出赤贫群体的部分所面对的是一个很难辨别“谁更有资格吃低保”的相对贫困的群体，具体怎么分配，需要基层政策执行者创造性的落实。
基层政策执行者在创造性的落实过程中往往将农村低保政策资源转变为或公或私的治理资源：在私人治理资源的逻辑下，容易产生“骗保”、“空挂保”、“人情保”和“关系保”，造成低保政策资源的错位分配；在公共治理的逻辑下，低保被转换成致力于实现村庄公共卫生的“环卫保”和致力于实现村庄公共秩序的“积极分子保”，而事实上公共治理资源也并不一定是致力于公共秩序的实现，不少只是以低保资源为手段摆平“上访户”和“钉子户”实现政府工作目标，因此，作为公共治理资源的低保容易产生“维稳保”、“拆迁保”，由此在村庄内造成不良示范效应。
将低保政策资源作为私人治理资源使用显然明显带有分配不公的痕迹，而作为公共治理资源使用事实上也似是而非。原因在于，低保政策本来是保障公民生存权利使贫困人口获得国民待遇的一种体现[16]，它不需要与任何责任义务捆绑，也不是用来“惩恶扬善”、“摆平矛盾”等实现基层治理者目的的治理工具，它只是国家对贫困人口进行救济的一种手段。
（三）分配不公、政策满意度弱化与基层矛盾增长
从农村低保政策实践来看，低保政策资源存在的分配不公可以分为两种类型：其一是分配程序不公导致的，这种分配不公主要在政策执行领域产生；其二是低保政策救助的覆盖面相对于农村相对贫困群体的稀缺化这一总体性局面下必然产生的分配不公，而与政策执行过程无关。
第一类分配不公直接导致政策对象对基层政策执行者的不满，这种不满很可能通过一定的方式宣泄出来，可以预见的是这种宣泄正形塑着基层治理的困境。从笔者调查所获得的经验来看，基层群众宣泄不满的方式主要有两种，一种是通过“要低保”、“闹低保”等方式进行积极宣泄，在当前“不出事”的政府工作要求下，构成了基层治理显在的不稳定因素；另一种是通过“不配合工作”、“唱反调”等方式进行消极宣泄，构成了基层治理工作的困难。
第二类分配不公也因基层干群之间的不信任而向基层矛盾转嫁。洋县巷村的一个相对贫困户说，“能吃低保的都是村干部有关系的（我没吃上，因为我没攀上关系）”，即使他们知道低保并不是村干部自己暗箱操作的，而是通过非常民主的程序选的，但因为单凭评上的人并没有明显的比没评上的人贫困这一点，村民就有理由怀疑和不满，并将此情绪转嫁到基层干部身上。即，基层干部直接承担着不受自己控制而必然产生的分配不公带来的不稳定因素，由此便能理解低保缘何从基层治理资源转而成为基层治理困境。
农村低保在当前制度框架下必然产生的分配不公还在继续构筑着基层干群之间不信任的高墙，村民不信任村干部，说“不要低保”，免得村干部拿着中央的钱送人情，都给他们讨了好；村干部不信任村民，也说“不要低保”，因为怕选不上的人成为“为了要低保而闹事的群众”，自己担惊受怕：这种不信任又反过来构成了基层群众工作难做的政治基础，基层干部觉得村民“刁”、村民觉得基层干部“坏”的基层工作局面还在继续恶化。
（四）政策调试、成本叠加与执行困境
许多地方政府试图通过严格的程序和衍生性评选指标设置，使政策执行过程中的监督做到有章可循，并以此化解政策资源分配不公及其带来的基层矛盾。比如，山东L镇要求低保人家里不能有太阳能，低保人要经过村民代表大会投票评选。河南省甚至要求低保人家里不能有彩电、冰箱。湖北省归县各村的名额依旧多，评选导致的不满也多，因此程序和各类指标就设置的尤为复杂，“六比六看”和“八要八不要”是他们对低保户进行识别的具体标准，甚至精确到了具体的六类大病才能被评为低保人；评选程序有两种，分别是申请人提交申请后由申请人所在各村落户长大会投票评选或者由全村召开的党员、村民代表大会评选；政策执行监督也很严格，通过实地走访、照相，实行乡镇与县民政局反复抽查审核之后才能通过，并且只要有群众举报，就要走访调查实际情况，对不合格者予以取消。此外，为了防止基层对救济款的截留，低保差额补助金统一由县民政局建立档案与低保人挂钩，直接打卡。
政府为规制基层政策执行者权力滥用而形成的这一系列程序和衍生性制度设置的后果是农村低保政策的执行成本叠加，包括对衍生性识别指标和程序规范进行宣传的时间、人力、财力成本；也包括基层政策执行者按照日渐复杂的标准和程序进行逐一操作和文件录入的时间、人力和财力成本；还包括自上而下的反复检查和信息录入带来的时间、人力和财力成本。但是这些成本耗费所带来的效果并不明显，由低保分配不公带来的基层群众对政策执行存在的不满并没有消除，因为分配不公在现有的低保政策总体性框架下具有必然性。
因此，基层政策执行者在执行政策的过程中，除了对“创新空间”被日渐严格的程序、精确的评选指标和反复的政策监督挤压的所剩无几有深刻的感知之外，对政策执行困境的感知愈也益强烈，该困境由必然产生的分配不公所带来的基层矛盾和政策满意度弱化与不断增加的执行成本共同形塑。
四、执行困境的症结：农村低保救助扩大化与政策初衷的总体性偏差
农村低保政策执行困境的症结不在执行领域，而在于政策本身发生了偏差，使得政策的总体性指导原则失效，具体表现为农村低保政策救助扩大化带来的政策对象偏离使政策总体性识别标准失效；带来的政策目标膨胀遭遇意料之中的政策能力不及而使政策陷入满意度陷阱，在此过程中政策总体性目标定位被遗忘；带来的政策功能叠加导致农村低保政策超负荷运转，使农村低保政策与其他社会保障政策相嵌套，导致政策运行的相对独立性弱化：农村低保政策执行困境就产生于由救助扩大化带来的近乎面目全非的政策后果之中。
（一）政策对象偏离与总体性识别标准失效
近年来在农村调查，发现农村的低保对象主要有两个明显的现象表征。
一是，农村选出来的不是低保户，而是低保人，这不符合人均年收入以家庭为基本会计单位进行核算的常识，造成一些低保人不仅并不比其他非低保对象的家庭经济条件差、甚至还要好一些的情况，由此使农村低保政策最重要的衡量标准——即家庭人均年收入低于绝对贫困线——在执行过程中被悬置。
二是，这些低保人绝大多数都是“不健康的人”，都属于痴呆病傻的类型，如残障患者、癌症患者、慢性病患者等，是否“痴呆病傻”基本成为村民参选低保的唯一标准，唯一的例外就是因病、离异或其他意外丧失家庭主要劳动力的家庭也可参评。以下，以归县陈村的一个自然村为例，具体情况详见表2。
表2 陈村4村落的低保人情况（4村落总人口412人，152户；低保人11人，低保户9户）
从表2可知，9户“低保户”中没有一户全户获保，且11个低保人，11个都属于痴呆病傻的类型，而只有2人是真的贫困。由此可见，农村低保对象在执行中所瞄准的目标群体并不是家庭人均年收入低于绝对贫困线的贫困群体，而是农村中除去明显不符合衍生的识别标准规定的农户之外的其余农户中最不健康的人群，即农村低保对象发生实质性偏离。
低保对象偏离的第一步，是从“低保户”到“低保人”的偏离，其发生机理在于：具有“胜者全得”重要性的政策资源过于稀缺，不能集中在少数几户，这是非常不公平的，按人分的方法能将救助资源惠及到更多的人：因而，农村低保对象的这种偏离是救助扩大化在高度敏感的政策环境下发生的必然后果，而与衍生性规则的“规则弹性”[17]无关。
低保对象偏离的第二步也会接踵而至：既然以“低保人”为单位，且除了“大家公认的贫困户”之外，大规模的相对贫困群体家庭经济条件差别不大，且计算家庭人均年收入因农村收入难以货币化计量而不具有可操作性，因此，衍生的识别标准只能是容易在目标群体中进行准确甄别、能将大部分人排除在外且与救助重心相符的指标，而“重病重残”与衍生性识别标准的属性相符。由此，低保对象发生了从贫困对象向“不健康的人”的偏离，这就是“民政部认定的低保人口会与统计局估计的贫困人口之间不重合”的发生机理。
（二）政策目标膨胀与被遗忘的政策目标定位
农村低保政策目标在执行过程中发生目标膨胀主要是指：农村低保政策在制度设计之初的目标定位本是对农村生活水平达不到最低生活保障线的困难群众进行“兜底”，保障他们获得一个能够被接受的生存状态；但在当前的政策实践中，低保政策远不止于兜底：它不仅在致力于让贫困群体脱贫，还在预防可能“因病”或“因学”而产生的贫困。
因为，低保政策救助面的扩大导致政策对象偏离，使其不仅在救助绝对贫困人口，还在救助相当数量并不贫困而只是有可能因为“不健康”而陷入贫困的人口，甚至是那些即使“不健康”也并不至于贫困的人口；使其不仅着力于解决救助对象的温饱等政策内认定的困难，还致力于解决因治病、求学等产生的政策外认定的困难。
许多政策研究者出于低保政策的救助力度无法防止困难群体“因病或者因学返贫”，而指出当前的低保政策救助力度仍然偏弱，提 倡进一步增强低保政策救助力度[18][19]；出于低保政策的救助范围无法涵盖出于贫困线边缘的群众，而他们是很可能“因病或者因学致贫”的潜在政策救助对象，提倡进一步扩大低保的救助范围[20]。然而政策界对农村低保政策产生的这些期待已经超越了政策定位的对绝对贫困人口生存权的兜底保障目标，也超越了在这一目标限定下所能获得政策内资源的能力范围。简单的说，脱贫和预防贫困本来不是作为兜底救助的农村低保政策应该负担的，它们也超过了农村低保所能担负的程度，这一点必须得到重申。
（三）政策功能叠加与政策独立性弱化
救助扩大的农村低保政策除了发挥对生活于绝对贫困线之下的困难群体进行兜底救助的政策功能之外，还在实践着由政策外权利捆绑附加的医保功能、对残疾人进行生活帮扶的社会保障功能、对上学困难的农户进行帮扶的教育保障功能等。
政策对象偏离导致低保对象的身份特征被复杂化，即他们不仅带有低保政策本身赋予的贫困人口特征，虽然他们不一定贫困；他们还带有“重病重残者”应该得到社会关怀的道德属性，从而对其享受低保政策资源的正当性产生迷惑，使得低保政策的功能不断被道德话语追加的社会责任叠加。
政策外权利附加导致各类社会保障政策相互嵌套，当前最为显著的是“新农合”制度、农村残疾人社会保障制度和教育保障制度等已经同农村低保制度发生功能性交叉——“新农合”制度直接赋予低保对象参保的权利；残疾人社会保障制度与低保制度交叉规定了被选为低保对象的残疾人所能获得的差额补助等级；教育扶贫的部分政策资源直接锁定给予低保对象——这使得低保政策原本的功能被叠加的功能所混淆，甚至出现本末倒置的政策实践效果，即低保政策外附加权利的重要性已经超过政策内差额补助的重要性：以致，农村低保政策几乎被当前的救助扩大化及其实践缠绕的面目全非，低保政策运作的相对独立性极大弱化。
五、政策建议：“回归”、“松绑”与构建相对独立的农村低保政策
低保政策执行过程中产生了政策资源输入越多、群众越不满、基层越混乱的悖论，笔者通过对农村低保政策救助扩大化及其实践的过程进行逻辑梳理，发现构成该悖论的核心要素——即分配不公——在现有的低保制度框架下是必然产生的，衍生的程序和制度的复杂化虽然限制了基层政策执行者的权力滥用，却并没有消除分配不公产生的必然性，反而相当程度上增加了农村低保政策的执行成本。因此笔者认为，政策悖论生成的症结并不在于政策执行领域，而在于低保救助扩大化及其路径本身带来的政策总体性偏差，导致政策总体性指导原则失效，这也是政策执行领域诸多调试办法失效的症结所在。
笔者以为，回归低保政策的目标定位和功能设定是当下走出农村低保政策悖论的第一步；唯有如此，锁定真正需要帮扶的贫困人口和确定有效的救助范围和救助力度才能有章可循。具体来讲，当前农村低保政策调整可以着力于缩小救助面，增加政策内给予单个低保对象的差额补助资金，以此提高救助效率。
此外，还应该建立一个彼此独立又互相支撑的社会保障制度体系：将医疗保障、残疾人保障等低保的制度外功能逐渐从低保政策中剥离出去，以一个更加完善的医疗保障制度和残疾人保障制度来承接，完成对相互嵌套的各类社会保障制度进行松绑，逐步恢复与建立农村最低生活保障制度运作的相对独立性。
总体来说，我国农村的社会保障制度体系的建立和完善还任重道远，学界和政策界的发力空间还很大。
基金项目：本文系教育部2014年重大攻关课题项目“完善基层社会治理机制研究”（项目编号：14JZD030）的研究成果。
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