行政吸纳村庄的逻辑

——S市农村调查

刘 锐[①]

（四川大学公共管理学院 四川成都 610064）

摘要：论文以S市农村的田野调研资料为基础，探讨利益密集型地区的“行政吸纳村庄”现象。“行政吸纳村庄”表现在两个方面：一是乡镇政府将村组织变为代理人，向村级输入大量的物质性资源，再以奖惩制度激发村级治理积极性；二是村组织以行政民主保证资源分配的形式正当性，吸纳精英建立咨询性组织保证权力结构稳定，以过密化资源输入缓解对抗力量维系表面的村庄秩序。“行政吸纳村庄”使村组织规模不断膨胀、物质性资源的利用越发低效浪费，村级治理强行政色彩与去政治性共存。只有夯实村民自治制度赖以实施的基础，以资源下乡为契机促进自组织发育，“行政吸纳村庄”的治理模式才会被扬弃。

关键词：乡村治理  吸纳  村庄社会  去政治性

一、问题提出

改革开放以来国家改变乡村治理方式，全能主义政治逐渐让位于“乡政村治”。乡村社会治理领域的固有复杂性，使得相关研究不仅探讨制度与治理关系，而且探讨实践领域的管理、自治与村庄关系。依据视角及内容的差异，笔者将相关研究分为三类：

一是规则视角的乡村治理研究。该类研究遵循制度主义解释框架，试图找到影响基层治理的结构性特征。如张静认为，规则“不是社会规范意义上的制度，它是对各种行为正当性的确定体系”[①]。黄宗智认为，国家与社会分析框架不适合中国经验，他提出“第三领域”概念来理解县以下行政体系[②]。

二是主体视角的乡村治理研究。该类研究关注转型期的秩序维系机制，认为用利益分析方法能更深入分析问题。如仝志辉等人依据权力的社会基础差异，将村庄权力结构划分为四种类型，探讨村级权力运行与合法性的关系[③]。吴毅指出，“代理人”与“当家人”的角色划分过于静态和结构化，用“守夜人”和“撞钟者”更能反映情境下的村干部特征[④]。

三是资源视角的乡村治理研究。吉登斯将权力与资源占有相关联，认为治理目标的达成需集中资源[⑤]，不少学者探讨资源输入下基层治理状况。如贺雪峰认为，资源输入模式差异带来不同的治理逻辑，城郊农村治理多援引体制外力量、对不合作者采用摆平术[⑥]。陈柏峰认为，1990年以来上访治理能力不足与话语权缺失，可调动的权威性资源越来越少有很大关系[⑦]。

已有研究偏重治理术探讨，忽视治理与政治的关系，弱化了乡村治理性质。乡村善治是各因素综合的结果，是国家意志贯彻和农民利益被满足。它既包括乡村秩序达成，又包括治理讲求基本原则，既包括行政民主的推行，又包括政治民主的实现。本研究用“行政吸纳村庄”概括乡村场域的复合治理状况。主要指发达地区政府向农村输入过密资源，带来对村组织的控制，诱导出村级行政民主、消弥了村庄权力斗争、造就了村民表面遵从。过密化治理绩效与乡村去政治化共生，它使普通村民的诉求不受约束，基层民主实践遭遇治理危机。

本文资料来源于笔者及所在团队对S市农村的田野调查。调研时间为2015年11-12月，调研方式为深度访谈和参与式观察，调研对象为S市的4区4镇，各镇以一个村庄为重点，兼顾其他村庄的情况。S市地处华东是经济发达城市，S市农村属于利益密集型农村。尽管各村区位条件、经济水平等有差异，但乡村治理形态、资源输入模式高度雷同。为了清晰说明S市农村治理问题，本文主要使用A镇陈村材料，同时结合使用其他调研材料。

二、控制的自治

学界探讨的乡村关系，主要指乡镇政府与村组织关系。村组织包括村支部和村委会，村支部接受乡镇党委领导。乡村组织的关系构成及关系强弱，不仅要看乡镇控制村组织的方式，还要看乡镇给予村组织的资源诱惑。A镇政府从两方面控制村组织，一是找到适宜的村庄领导，保证其彻底的遵从上级，二是控制村级财力的主要来源，防止村干部利用体制权力谋利。

1、控制集体产权

我们将精英参政动机分为三类，一是社会报酬、二是经济利益、三是政治地位。A镇的村庄开放及权威离散，使精英难有为社会报酬参政的动力，他们聚焦于谋求利益或政治地位。若村庄利益流大且产权主体模糊，精英就会为掌握分配权参与竞选。村庄最大的弥散利益是土地，若地权主体多元且众多利益附着其上，精英就会争夺地利从而产生地权冲突，A镇为规避地权竞争引发的不稳定，就控制资源流向制定有序的分配策略。

A镇所在S市经济发展较早，村民收入提高带来建房高潮。如果政府不管理宅基地使用，精英就会围绕宅基地取得竞争，宅基地流转会带来贫富分化问题，村干部也会利用分配权谋利[⑧]。A镇于是从1992年开始控制，严格按一户一宅制度批宅基地，在全镇清查宅基地并发放土地证。凡是村民有房屋又想改建的，宅基地面积统缩至180平方；若是村民转让自家的宅基地，转让后不再有资格申请宅基地。1990年代村级治理任务繁重，不管设置多么严格的管理制度，村组织都有可能实施选择性治理。A镇于是在村一级设立条线干部农建员，主要负责管理农村土地尤其是宅基地。农建员的人事关系归村组织，业务关系受乡镇政府领导，工资则由乡镇财政统一拨付。垂直管理效果明显，全镇少有因宅基地边界引发的矛盾，村干部利用分配权谋利的现象更少。问题是，正常宅基地翻新也被政府阻止，截至2015年，陈村更新房屋的户数不到5%，村民进城买房导致村庄越发向空心化。

A镇1990年代初征地，遵循1982年征地条例，征地后村组织得5000元/亩，称之为“发展再生产基金”，村民被安排到集体企业，或直接到区劳动局上班。我们从中看出，集体地权是存在的。一般情况下，村组织会拿该资金代交农业税，3-5年后再以集体的名义调地。在城乡二元制度下，征地招工要比种田体面，大部分村民愿意被征地。

陈村2005年被征地时，征地补偿演变为“土地换镇保”、“宅基地换房”。“镇保”是S市的特殊社会保障政策，保障水平介于社保与新农保之间，依靠的是区镇强大的财政供给能力。我们了解到，A镇农保是1220元/月，镇保是1520元/月，从农村消费看，即使实行低水平的农保，也能维系村民基本生活，会过日子的人还有节余，镇保的福利功能更明显，村民因此愿意被征地。

按照统分结合的土地制度，乡镇不仅要与村民打交道，还要满足村级地利要求。如果遵照征地程序分配集体以地利，村组织就需要保管补偿，村干部就可能以权谋私，干群关系就会因此紧张。A镇出于“不出事”逻辑考虑，不仅不补偿村社集体一分钱，而且通过村财乡管制度，不让村干部摸一分钱。它带来的影响是，凡是靠近城镇征地多的区域，村庄财政空壳化态势增强。

一方面，村庄财政空壳化降低了村庄公共服务能力，使得村组织变成可有可无的悬浮型组织。另一方面，乡村组织关系、村级治理客观存在，它仍需完成上级交付的各项任务，处理村庄生产生活中各类事务。村组织因此依附于乡镇财政，逐渐演变为A镇的派出机构。

2、控制村级权力

一般认为，村支书由上级任命，村主任由村民选出，二者的权力合法性不同，会带来村村两委矛盾。另外，若村政位置有诱惑力，精英就会参与竞争，村庄权力结构就会失衡。我们调查的4个乡镇，均是通过行政授权增强支书权力，从选举机制入手增强政府控制力，以解决治理中的支配与服从关系。

《S市村委会选举办法》规定，“选举村民委员会，采取无记名投票方法。可以由登记参加选举的村民一次投票选举产生”。表面看来，无候选人选举减少了外来干预，扩大了村民自由竞选空间，实际是乡镇从其他方面加强了控制。

首先，A镇有一套完备的后备干部制度，它或者由政府挑选村书记助理，或者由村书记寻找能人来实现。A镇于2005年公开招聘，应聘者不受地域限制，最终选拔会注重村籍。应聘成功者先在村里做助理，若表现优秀2年后当选委员，再一步步走地向书记职位。

其次，A镇为保证选出的村书记符合己意，会在选举前召开动员大会暗示人选。再由乡镇领导找村领导谈话，村干部找老党员老干部谈心，老党员老干部引导村民方式，逐级使选举有序、选举人固定下来。另外，在选举村干部前，一般先选村民组长。小组长名义上是民选，实际是原小组长推荐到村里，上报A镇获得同意后，再由村民去勾选。选上的小组长再做宣传，引导村民选票倒向后备干部。

最后，村组织要保证拿流动票箱者向组织靠拢，村民填票时拿票箱者会进行宣传和引导。半熟人社会中的村庄精英与公众人物是有距离的，一般是在村组织待得时间越长越为大家了解。若后备干部行为端正，多与村民打交道，一般会被村民选上。村民则对谁当选无所谓，只要上台的人好好服务。

相较于村委选举的复杂，支委选举要简单得多。按照《S市党的基层组织选举细则》，先由党员自下而上选出3个支委，再由A镇找3人谈话任命书记。由于村支部的党员人数少，候选人动员要相对容易，再加上前期政府开会授意，很容易选出适宜的书记。为防止书记与主任权力对峙，带来政治斗争和班子不团结，A镇要求书记主任“一肩挑”。具体说来，村委与支委交叉任职，当选的村主任兼村书记。若胜选者不是党员，A镇让其兼任书记，不过要开会解释。

“一肩挑”造就出村组织内权力差别，提高了政府控制村组织的能力，毕竟，村书记要接受乡镇党委领导，但它不意味着村组织有做事动力。通过控制地利使村政位置无利可图，如果A镇再不设置优越的薪酬体系，村干部就可能退出公职去市场淘金，或者将村级治理当作副业来完成。换个角度看，只有村干部都珍视该位置，政府行政命令才有效力，自上而下任务才能落实，A镇于是从经济政治两方面激励。

A镇的村干部报酬分为五级，第一级是村书记，18-20万元/年，第二级是副主任，10-12万元/年，第三级是支部委员，8-10万元/年，第四级是村委委员，6-8万元/年，第五级是专职人员，如电工、农建员、泵站管理员，5-6万元/年。A镇为了增强对村组织激励，将村干部报酬分为两块，绩效报酬比基础报酬高得多。如陈村书记基本报酬6-7万元/年，绩效报酬可拿到10多万元/年，其他村干部绩效报酬是基础报酬的2倍。A镇每年与村书记签订目标责任书，村书记将任务细化分配给条线干部。A镇根据村庄年终得分确定村书记的报酬，村书记根据目标完成情况决定村干部报酬。该模式形式类似行政发包制[⑨]，其实与之相差甚远。行政发包制核心是下级组织承担责任，下级组织权力实施有一定自主空间，A镇则是在强行政控制下村书记负总体责任，实际是条线村干部依据分管任务对上级负责。

就调查来看，多数村干部的年报酬极限差额在2万元左右，村干部对所有事务包括弹性任务都极其尽责，主要是相较于打工的低收入还受不少委屈，当村干部为民服务地位高且收入不错。它造成的后果是，乡镇对村组织具有几乎全部控制权。

三、组织吸纳社会

乡镇掌握物质性资源分配权，控制村组织并促成其运转，不意味着村庄权力斗争消失。体制位置作为稀缺资源存在，易引发非体制精英的觊觎。另外，村组织行政化意味着其民主自治角色的扭曲，若村组织只对上负责不呼应村庄公共诉求，村组织就可能成为离间国家与社会关系的力量。A镇因此跟进村级治理机制，增强村组织对接民意的动力，提升村村组织服务民众的能力，以缓解村庄矛盾提升村民满意度。

1、以服务吸纳民意

村组织作为一级主体，从事治理的动力有两个，一是自上而下政府任务，二是农民的诉求压力。若村组织因硬性任务向下汲取资源，村组织就与村民发生制度性关联，村民就可能以此要求村组织解决问题。村组织为完成任务，必须呼应公共诉求，否则村民拒绝合作。反之，村组织可能实施脱嵌化治理，只注重与上级政府的关系，不在意村庄生活中的“小事”。

处在压力型体制下的A镇不希望村级不作为，那样会增加政府理成本不利于村庄稳定。另外，A镇通过行政控制造成村级财力空壳化，使得村组织缺乏供给公共品基本能力。A镇于是一方面通过过密化的资源输入保障村级治理能力，另一方面通过政治与行政混合运作重建村组织与村民的关系。

我们刚进村时，对村委会悬挂的干部工作制度，及村干部强调的业务不以为然，认为它是村级治理文赎化的表现，后面调研推翻了该认识。A镇实行村干部坐班制，坐班方式与政府完全相似，村干部周一至周五都上班，周末是否加班看政府安排。A镇多数村民在县区上班，村组织除开服务性工作，并无多少实在事要处理。但各村庄依然按规定上下班，有条件的村还会开个食堂，没条件的村甚至会叫外卖，所有上班花销均由村组织承担，最终开支落到乡镇政府身上。

村组织坐班目标不是为便利村民，而是呼应上级命令完成行政工作。A镇某村干部说，“主要是组织上有需要，不然来找你找不到的”。A镇对村级公共服务有细致规定，村组织每月都有服务工作要做。如各村每月至少开展一次睦邻活动，村组织将村庄划分为若干片区，再去片区找村民聊天组织包饺子，A镇每次拨付125元专项活动经费，每次活动村庄领导至少一人参加，他们在慰问老人后会拍照作为证明。还有如，每年村组织要办两场文艺表演，村组织动员片区出人出节目，乡镇领导偶尔来视察并讲话；乡村两级组织合作，开展“三下乡”活动、组织乡村运动会、开展共青团活动，等等，村组织按月记录并上报活动情况。我们粗略算了下，平均每年有30-40次活动。有村干部不胜其烦，抱怨说，“上一次活动才搞，怎么又有活动了”，但要是上班长期无事可做，又会引发村干部倦怠情绪。

在S市另一个镇，当地政府发明了“三到头”工作法，即“党建到宅头、管理到田头、服务到人头”，不仅规定村干部联系村民的频次，而且制定严密的村干部考核手段，以推动村组织成为服务型组织。比如，该镇要求村组织派专人服务广场舞，服务者管理跳舞的软硬件设施，动员并陪同村民参与广场舞排练，特殊时节组织参与乡镇公共汇演。村干部的“事本主义”工作方式活跃了村庄气氛增加了村民满意度，但对于村庄公共性成长及村民政治理性发育并无多少助益，表面的公共生活繁荣与常态的村庄死寂村民无活力形成对比。

村民自治制度设计初衷，是通过村民参与村级治理，增强村民的政治主体意识，实现民主与治理协同进步。但A镇的村组织人事权、决策权被上级控制，A镇又以过密化资源输入践行“群众路线”，村组织就只能亦步亦趋遵从行政规定，通过扁平化治理结构推动行政民主。典型表现是，村组织做决策极其注意程序，但凡公共事务都会集体讨论，任何村干部不会擅自决断，“四议两公开”议事规则被广泛运用。我们开始以为是村干部素质高，某镇村书记则告诉我们说，“现在不规范不行，如果一个人拍板，出现决断失误，就不好搞了。上面的人来检查，程序、记录什么都没有，要真是出事就麻烦了，要领导‘问责’的”。换言之，村组织遵照民主决策原则，只是为规避自身政治责任，它有利于村级决议形式合法，对权级政治民主影响不大。

村级治理可分为两部分，少部分事务可以在村组织内部消化，大部分事务需村组织面向村民。既然A镇出台全面细致的服务程序，且以程序履行与否来考核村干部。出于相似的程序消解责任逻辑，村组织会以行政民主吸纳民意。比如但凡村庄有一丁点公共事务，村组织就召集相关人员开会，哪怕开会对事务解决并不必要，遵照程序会耽误时间增加成本。问题是，村组织放低姿态倾听，不一定会带来民众的满意。我们调查的陈村，不少村民觉得村组织本质是服务，自己有困难村组织就该去解决。自己找不到工作，村组织应想办法；家里电灯泡坏了，村组织应该过来装；子女想让在村老人过得安心，就打电话让村干部多照顾；家庭因财产纠纷要上法庭，会打电话让村里帮忙解决，等等。总而言之，村民将村组织当保姆使唤，村组织就充分吸纳民意，增加人手增强服务手段，以获取群众的总体满意。

2、以利益吸纳精英

尽管政府介入村庄的物质性资源管理，使得进入村政本身难获得额外好处，不少精英却愿意从政，哪怕只是当普通村干部。村组织当然不会拒绝精英要求，而是尽量增加位置吸引精英加入。精英自身禀赋不同，对岗位要求有差异，村组织就针对具体情况，对精英实施分类吸纳。

陈村有个集体企业，几个村民当厂领导。S市政府实施郊野公园要动迁，厂领导同意拆除但提出要求，大意是，自己虽然已50多岁，但还没到退休年龄，还要受《劳动法》保护，村里利索的买断工龄。考虑到他们年龄大不懂业务，村组织就新增联勤干部职位，以3000元/月的工资安抚。有工作就要设置职责，村里就让他们管治安，问题是动迁涉及全村，大部分村民早搬出，治安问题其实不存在。村书记解释说，主要是怕外地人在村里面闹事。该理由在村民看来不具说服力，部分非体制精英就动员村民讨公道，村组织很快组织召代表会议协商。协商的结果是继续吸纳，在各村民小组建联防队，成员由有意向的精英构成。联防队每天上午9：00-10：00巡逻，说是防止小偷出没同时检查村庄卫生。下面是笔者与陈村书记的对话：

问：已有治保主任、治安协管员管，为什么还要联勤干部？

答：我们想也是这样，但上面规定要“五位一体”，搞得好的还要“八位一体”。

问：报酬怎么解决？

答：政府付一部分，按S市基本工资，村里付剩下的。签了协议的，到退休就好。

进入村政不仅有精英的要求，还有乡村两级组织的迎合。S市郊野公园动迁2014年启动，我们调研时陈村仅10多户外地人，90%的本地人早已在外居住过渡。按照一般的理解，村民大多不在村庄，小组长就不再需要了，50多岁的顾某却在2015年当上小组长。陈村副主任说，“我们这里（村里）事情太多，都是应付上面（政府）的。上面吃闲饭的太多。他们多一条线，我们就多吃点苦，台账就要几十本”。为避免村级事务增多无人可做，村组织倾向于多多吸纳精英。虽然村级事务不是每天都有，增选小组长耗费财政资金，吸纳却能稳定村庄权力结构。村组织的层级理性拉近了与顾某的关系，他积极负责理发费、高温补贴、慰问金等发放类事务。在村财乡管制度条件下，若村集体没有出租性收入，报A镇同意后由乡镇财政承担，否则在乡镇授意下由集体承担。

精英与普通村民的不同之处是，他们因掌握较多的资源，能不同程度的影响村政。相较于中西部地方政府因缺乏物质性资源，被迫对非体制精英的不合作行为实施隐蔽治理，S市的地方政府不仅不打击不合作精英，而且会向村庄输入资源来满足精英要求。我们调查的S市四个乡镇，都发现不少的村属事务人员。陈村除村干部外有村属事务人员近20人，如卫生员、电工、治安协管、残疾人协管，等等，有的村庄村干部加上村属事务人员有50-60人，我们调查的某村护林员岗位竟一次性就业40人。部分村级岗位由乡镇设立，人员工资由乡镇财政支付，部分岗位由村庄自行设立，人员工资从村级收入中支出。村属事务人员获得的工资少于村干部，但他们享受S市的最低工资同时享受社保，那些年龄偏大有影响力的精英，便千方百计提出村级就业诉求。

通过乡村两级的利益吸纳，能够满足大部分精英诉求，却难呼应少数人不合理要求。如陈村某家庭，大女儿不幸出车祸。村组织出于道义，不仅为大女儿代交社保，而且为该户安排福利岗位。该户不满足，他先是到村里借钱看病不还，后又要求村里派专人为其服务。从开始帮其洗衣服、到后来的做饭扫地，该户要求越来越多。村里派老干部去谈心，希望他首先自立自强，该户觉得村里推卸责任，不断缠闹且以上访相要挟。村组织不胜其烦，终于全面负责起服务该户，并为夫妻两人设置福利岗位。

四、行政吸纳村庄的内涵

一般认为，中西部农村治理转型始于税费改革，转型的载体是改资源汲取为资源输入、转型的目标是改权威治理为合作治理。相较而言，S市自改革开放以来经济飞速发展，地方政府向农村农村输入巨量资源，由此带来乡村治理转型时间的提前。贺雪峰依据资源来源差异，将利益密集型村庄分为两类，第一类是征地拆迁带来的外生型利益密集，第二类是经济发展带来的内生型利益密集[⑩]。其实，政府资源输入同样带来村庄利益密集，以竞争方式获得的上级项目、成都市的村级专项资金体系、S市的常态化村级资源供给，都属于利益密集的村庄类型。

从村级治理角度考察资源输入，我们发现村组织并非被动接受资源，它会凭借既有的权力结构来运作资源。村组织行政化包括两层意思，一是国家政权建设下村组织能动性弱，二是乡政村治模式下村组织能动性弱，它们类似于古德诺说的政治与行政关系，即前者承担着“国家意志的表达功能”，后者承担着“国家意志的执行功能”[11]。国家试图以资源下乡整合乡村提升自身合法性，若地方政府没有建立对应的治理制度，资源输入村庄就将带来利益主体博弈，基层治理的策略主义问题会不断涌现；反之，若地方治理制度渐趋完善，治理技术就变得不重要，各主体就会遵循制度行动。S市的地方政府在长期资源输入过程中，探索出一套较为成熟的乡村治理制度，它促进了村庄稳定并保证了民众满意，较之其他利益密集村庄治理绩效高不少。我们要问的是，S市的基层行政吸纳村庄制度，确实值得推广还是只具有工具意义。

康晓光认为，政治整合方式有两种，分别是政治民主化和政治行政化。中国大陆的“行政吸纳政治”奥秘是，通过精心设计的制度满足精英需求，从而换取他们对统治秩序的认可[12]。康晓光忽略了一点，普通民众认可和支持同样重要。毕竟，经过市场侵袭和物质利益的分化，民众已不是民主政治的被动接受者，他们不仅有现实诉求还有参政诉求。社会诉求的复杂化推动着乡村治理体制转型，回应型政治与民主合作体制本应协调推进，S市的乡村治理目标却要吸纳村庄社会整体。强世功质疑说，“如果说“政治”被“行政”所吸纳，这个“行政”又由谁来统领呢”[13]。换言之，离开政治性本身谈论政治稳定，看到的不过是没有灵魂的僵尸，是表面稳定背后的不稳定。本研究之所以用“行政吸纳村庄”而非“行政整合村庄”，就是考虑到“吸纳”本身所指向的功能替代与社会控制，与“整合”所表征的国家建设及基层政治的正当性，有着根本性差异。

相较于康晓光对“行政吸纳社会”的中性化分析，本研究更注重“行政吸纳村庄”的负面效应。笔者以为，政府控制和激励村组织行动强化了对民意的反应力，却因村组织缺乏公共权威导致村民自治沦为行政民主。行政民主隐匿掉政治正当性问题，将之转化为绩效合法性问题。村组织以行政民主及事本主义运作回应村庄诉求，有效避免了村民自治实践异化为村委会自治的风险，消除了体制精英与非体制精英争利带来的失序问题。问题是，如果仅有行政吸纳没有政治整合，不仅易使体制内部出现派性权力斗争，而且易使精英政治与民众政治相分离。政府就垄断村庄政治发生的诸项资源，既利用资源分配权控制村组织的行动，又利用人事权贯彻服务型行政要求，村民自治中的民主政治由此丧失内涵，村组织成为一级上级意志的贯彻机构。从精英理性角度看，既然村组织具有强烈顾客服务导向，自身的利益诉求无需斗争就能实现，再去争取政治权利就无甚必要，既有村级治理规则就值得遵守。从此，村组织的规模陷入恶性膨胀中，物质性资源利用越发低效浪费，村组织成为一级去政治性的组织。

村组织与精英合作，只能保证脆弱的政治稳定。若村组织与普通村民脱节，或民众诉求不被有效满足，村庄就可能爆发集体行动。因此，行政吸纳对象就不止精英，而且包括所有的集体成员。市场改革带来农村职业分化，农民的诉求变得多元且混沌。如果说集体化时期的“行政下乡”是为反映国家意志、实行有效的政治沟通和民众动员[14]，新时期的“行政吸纳村庄”则为建立咨询性体制，充分吸纳民意尽量满足所有村庄诉求。为了使村组织向下搜集民意并及时服务反馈，乡镇不仅制定考核细则、以行政力量推动实施，而且通过坐班制汇聚民意、以群众联系制度呼应村民诉求，由此带来群众对村组织的高满意度，及对村两委换届选举的低参与兴趣，当然，村组织因此陷入行政吸纳服务的

问题是，村庄诉求并无客观标准。对于那些非公共性诉求、模糊性诉求，甚至是无理型诉求，村组织以“回应型行政”方式去应对，不仅难以化解矛盾还会破坏村庄公正。于是乎，乡村组织在民主行政无效后选择妥协，以过密化资源供给满足各类利益诉求。毕竟，通过“行政吸纳”来促成村庄整体的“无政治”，以避免国家权力不被架空才是其政治目标。

五、结语

“行政吸纳村庄”本身并非一无是处，如它保障了民众的知情权、参与权、监督权，为基层治理现代化和后续政治整合提供了基础。但是，参与式民主没有强化民众的政治效能感，精英接近权力中心没有推动基层民主发展，所谓村民自治因此只是依规则分配资源，而不具有分配影响力和化解矛盾的能力。那么，我们如何防止乡村组织的行政滥权，如何促使国家意志的表达与执行协调，如何保证以持续利益供给保障合法性？

从政治与治理关系审视，那些既注重对乡村社会有效整合，又注重民众积极性发挥的制度，才能既扩大基层行政民主优势，同时推动基层向政治民主转型。笔者以为，夯实村民自治制度赖以实施的基础，以资源下乡为契机促进自组织发育，通过培育公共舆论监督行政权力，国家与社会关系才是良性与可持续的，“行政吸纳村庄”的乡村治理模式才会被扬弃。

当乡村治理既讲政治原则又保证村庄有序，资源下乡的达摩克利斯之剑才能被破解。它不仅需要利益相关者精诚合作创新乡村治理制度，更需要决策者勇于探索妥善处理好治理与政治的关系。