• 强制拆迁废除的治理逻辑[]

     

    (四川大学公共管理学  四川成都 610064

     

    摘要:强制拆迁与和谐拆迁是既冲突又合作的关系。对于多数拆迁户来说,政府应该转变拆迁工作方式,做足做好群众工作,化解民众的差异化诉求。当拆迁矛盾出现时,地方政府尤其应注意端正工作态度,理解民众意见,理性真诚的沟通。和谐拆迁对于纠正官僚主义作风、提高民众的政府信任,减少拆迁矛盾和冲突意义重大。强制拆迁也并非一无是处,它要针对少数无理型钉子户。无理型钉子户为了谋求最大化利益,有采取暴力胁迫对方的潜质和反集体反公益的属性,单靠宣传教育、做群众工作,很难促成其妥协和顺从。只有设立强拆制度,才能保障拆迁顺利,地方政府才能集中精力,将和谐拆迁落到实处。

     

    关键词:强制拆迁   废除  治理逻辑  和谐拆迁  钉子户 

    一、问题缘起

    城市拆迁是工业化、城市化发展的必然现象。无论是发展非农产业,还是建设基础设施,或者进行旧城改造,都离不开房屋拆迁环节。城市拆迁顺利与否,不仅关系到建设项目的成败与进度,而且关系到我国现代化建设的成败与水平。 另一方面,城市拆迁与国家政策、法律制度、土地制度、公民权利、政府治理、房地产秩序、社会保障等密切相关,是我国社会转型期各种矛盾的聚集点及释放口,城市拆迁及农民安置的难易,将直接影响我国经济发展、社会稳定、及政府合法性的构建。拆迁冲突作为重大的社会问题,引起学界的广泛专注及密集讨论。不少研究从经济学、法学、社会学视角讨论拆迁冲突的社会表现、形成原因、政治后果、改革(完善)路径。概括起来,主要有三种观点:

    一是认为拆迁冲突是政府贪赃枉法、滥用职权的产物,钉子户及信访数量的增加从侧面反映出拆迁中的官民高度对立。从缓解社会风险与政治风险的角度考虑,应该维护农民的土地及房屋权利,给予农民足够的拆迁补偿,改革征地拆迁制度,形成对公权力的制衡 []

    二是认为拆迁冲突的出现表明我国城市拆迁存在体制机制缺陷,只要从程序上完善城市拆迁制度,如实行事前公示制、补偿听证制、公开招投标制,或者改变政府压服和强制执行方式,实行“柔性治理”与和谐拆迁,即可减少拆迁冲突[]。另外,对于拆迁补偿及农民安置不到位的情况,也可通过提高拆迁补偿标准,加大行政拆迁的监管力度,加强住房保障建设等制度建设来实现[]

    三是认为拆迁冲突的频发与拆迁制度之间并不是因果关系,当前拆迁冲突的剧烈与农民土地权利虚弱并无对应关系,主要是城市拆迁博弈的无序化[]。当前拆迁冲突的发生,不仅与政府豪夺有关,而且与村庄结构有关,村庄派性政治、地权冲突等将直接引起拆迁冲突[]。在农民阶层轮廓清晰的背景下,拆迁冲突与土地收益在各阶层间分配混乱有关系[]

    已有关于拆迁冲突的研究全面且深刻,从中我们可感受到转型期拆迁问题的复杂性及尖锐性,但它还不是对拆迁冲突的完整概括和清晰分析。且相关研究对城市拆迁中政府角色的讨论太过情绪化与教条化,自上而下、自外而内的浮泛讨论较多,对央地关系下地方政府的拆迁逻辑考虑较少,对发展主义导向下地方政府的运行机制分析较少。对“公共利益”的讨论太过本本化与玄学化,忽略了政府拆迁的整体性及长期性,对行政拆迁的演变机制及理论论述较少,对和谐拆迁、阳光拆迁对拆迁工作的综合影响更少讨论。更重要的是,当前的被拆迁者并不是铁板一块的弱势群体,他们之间也有经济社会分化,钉子户不只是维权,也有谋利诉求,对被拆迁者行动逻辑理解的肤浅带来同情心的泛滥及理论思考的盲目化。

    有鉴于此,笔者试图从钉子户、地方政府、中央政府三者博弈的视角讨论拆迁冲突的发生演变机制,对“制度-结构”约束下拆迁主体的行动逻辑作一深入分析,以勾勒出当前强制拆迁废除的政治原因及治理逻辑。

    二、强制拆迁与拆迁冲突的频发

    19913月,国务院颁布第一部城市拆迁法规——《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》),标志着国家介入城市拆迁冲突,保障拆迁公平正义,维护被拆迁人合法权益的大门正式打开。20016月,国务院对《条例》进行修改,出台《城市房屋管理条例》(以下简称《新条例》)。《新条例》明确规定按市场原则落实拆迁补偿,补偿方式是货币为主,房屋为辅。另外,《新条例》对拆迁程序的合法性做出规定,对违法拆迁的处罚力度也加大[]。其中第十六条规定,“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。”第十七条规定,“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”《新条例》通过行政立法的形式赋予地方政府强制拆迁的权力,带来2001年之后房屋拆迁规模的迅速扩大及全国房地产开发的热潮,当然,强制拆迁带来的官民冲突也迅速增加。据国家信访局统计,群体性上访事件的60%与土地有关,其中征地补偿纠纷占到土地纠纷的84.7%,每年因征地拆迁引发的纠纷在400万件左右[]。拆迁冲突的频发带来农民土地维权,钉子户的出现与农民上访成为反抗暴力拆迁的重要方式,其中不乏用极端手段维权的案例,给社会稳定带来极大威胁。

    拆迁冲突让中央政府伤透脑筋,也引起政学两界的广泛关注。学界主流观点认为,拆迁冲突源于政府部门的违法行政,及拆迁过程中的职能错位,要让权力与权利达到平衡,使政府拆迁更多公益性,必须改革拆迁制度,明晰土地使用权,真正还权于民。具体说来,就是从立法的角度界定“公共利益”范围,落实农民土地承包权长久不变,允许农村建设用地交易和流转[]。问题是,钉子户的产生不只有维权逻辑,还有谋利及其他目标。且不说“公共利益”界定的困难,只从地方政府拆迁房屋、使用资金的全过程来看,就会发现“土地财政”的公益性与社会性,只从违法违规拆迁事件的发生,或者少数官员的贪污腐化入手,否定政府拆迁本身的合理性,与城市拆迁的整体逻辑并不符合[11]。从笔者及所在团队的调查来看,拆迁冲突的发生主要有以下三个原因:

    一是在巨大的土地增值收益面前,地方政府的自利性迅速膨胀,难以得到有效监督与制衡,强制拆迁带来权力寻租及与民争利,拆迁户因不满利益被剥夺而奋起抗争。将地方政府与拆迁户两个利益主体稍做比较可发现,地方政府掌握更多信息,力量对比上更为强大,拆迁过程中有绝对优势。地方政府作为理性经济人,为获取更多土地利益,制定拆迁补偿实行“一口价”,给予较低的拆迁补偿,对拆迁户不予安置;为了搞形象工程,增加领导政绩,政府与开发商结盟,低价买地,高价卖地,既当裁判员又当运动员,利用权力寻租创租。而拆迁户的土地权利弱小,没有平等协商的权力,在强制拆迁具有合法性的背景下,只能在承认既定的低补偿前提下,尽力争取补偿收益。每个拆迁户的资源占有程度不同,索取补偿安置的能力同,由此带来博弈的无序化及补偿分配的差异化,引发拆迁正义的丧失及拆迁冲突的频发。

    二是拆迁补偿、拆迁安置机制不健全,行政拆迁缺乏吸纳民众需求,实现信息公开透明的有效程序,造成拆迁户利益表达机制的不顺畅,带来政府滥用行政裁决及霸王拆迁,引发合理拆迁中不必要的官民冲突。不少地方官员的官僚主义气息太重,在拆迁户面前态度傲慢、不可一世,缺乏基本的沟通协商诚意,有时甚至以权欺人、威逼利诱,导致拆迁户对地方政府的不信任甚至嫌厌怨恨。一些钉子户的产生从侧面反映出地方政府的官本位意识太强,服务群众意识差。其次,当拆迁户不满拆迁补偿,在补偿细节上较真时,地方政府不想着以人为本,耐心解释,以善意和真诚协商调解,不想着理性客观的说明政策意图,不循循善诱拆迁户从大局出发,从长远出发看待城市拆迁,反而添油加醋,不分青红皂白的非议和责难,引起部分拆迁户“呕气”成为钉子户。笔者在基层调查发现,不少拆迁冲突与农民缺乏参与权、知情权,对拆迁补偿有疑虑,对政府缺乏信任有关。正是地方政府对拆迁中评估、补偿、安置等环节缺乏公开意识,对农民的利益诉求缺乏了解尊重,才会出现同质性拆迁与异质性诉求协调不力引发的拆迁冲突。

    三是地方政府在发展主义压力及治理谋利型钉子户的背景下,为了完成上级交付的中心工作,保证城市化的顺利开展,保证基本的拆迁公平,必须实行强制拆迁,地方政府与钉子户博弈的水平及后果决定拆迁冲突的发生概率。有学者将地方政府的任务分为“弹性任务”和“刚性任务”,刚性任务完成的好坏直接关系到地方政府的政绩及人员升迁,有时一票否决制的压力甚至关系到所有政府人员的工资、福利[12]。后税费时代的地方政府,首要的中心工作是招商引资、发展地方经济,必然涉及到以地生财和城市拆迁。在目标管理责任制下,上级政府只关心下级政府的拆迁结果,对其工作能力及工作手段少有关心。另一方面,部分钉子户的产生仅与试图获取更多土地利益有关,对于此类拆迁户来说,拆迁是一夜暴富的最佳机会,奋力一博、漫天要价,赚得盆满钵满才是“政治正确”,哪怕诉求不合理、哪怕阻挡城市化进程。地方政府依法拆迁,难以解决,申请法院强制拆迁,也难以和谐拆迁。在压力型体制及发展经济的考虑下,地方政府实行强制拆迁,拆迁冲突因此产生,成都唐福珍事件,重庆最牛钉子户事件莫不是如此。

    拆迁冲突的发生掺杂着复杂的利益博弈,与拆迁制度不完善,地方政府违法拆迁高度相关,与拆迁程序的不公开公正公平,引发民众对政府不信任有直接关系。上述三个因素相互交织,相互影响,它们都与强制拆迁关联密切,强制拆迁纵容了地方政府的强势与霸道,造成合理的土地收益分配难以达成,及拆迁户合法的土地权益得不到保障,引发农民为夺取土地利益与政府相抗衡,多数拆迁冲突是政府压制与农民抗争的集中表现。

    三、强制拆迁废除的治理后果

    1、强制拆迁的废除

    2001年的《新条例》颁布实施后,各地展开了轰轰烈烈的拆迁运动,拆迁规模的扩大带来拆迁冲突的快速增加,暴力拆迁、野蛮拆迁的负面报道越来越多。如2003年湖南嘉禾县拆迁打出的“谁影响嘉禾发展一阵子,我影响他一辈子”的标语引起舆论大哗及民众愤怒,“嘉禾拆迁”因此臭名昭著。再如江西宜黄事件,某官员说“没有1%的强拆就没有99%的自愿拆”也经一些媒体和专家的炒作遭到社会谴责。笔者暂不去评论媒介动员及学者支招引发的拆迁冲突复杂化情况,只从中央政府的角度考察。为挽回地方政府的合法性,强化中央政府公正为民形象,体现对公民权利意识的基本尊重,中央必须对强制政拆迁做出纠正。于是乎,2003年以后,国家陆续颁布了各种旨在规范行政拆迁、维护民生权利的政策法规,如2003年出台《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》,2004年出台《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》,2007年又出台《物权法》。其目标主要有两个,一是强调房屋拆迁必须为了公共利益,二是拆迁冲突频发的地区必须停止强制拆迁,维护拆迁户的利益。

    20111月,《国有土地房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》)颁布实施。比起《条例》和《新条例》,《征收条例》延续了《宪法》和《物权法》中拆迁补偿的相关精神,同时明确了房屋征收必须以“公共利益”为前提,取消了行政部门的强制拆迁,如果拆迁户超过规定期限不搬迁,地方政府应申请基层法院强制执行。从取消强制迁以斩断政府侵犯民权的黑手来说,《征收条例》可谓是不小的进步。不过,废除强制拆迁并不意味着拆迁冲突会因此减少或消灭。因为制度的完善只是减少利益冲突的一个必要条件,而非充分条件[13]。城市拆迁的本质是土地增值收益的分配,如何分配利益不仅与法律制度有关,而且与利益主体的博弈能力有关,各主体都想获取更多利益,是否能在利益斗争中胜出,取决其利益表达能力及资源占有量的强弱对比。

    辩证地看,任何社会都有矛盾,正是矛盾的存在及各方的博弈,才使社会形成动态平衡,社会发展才有活力。拆迁冲突不可怕,只要正视冲突,认真调查,仔细分析,有的放矢的解决拆迁冲突即可。而新颁布的《征收条例》彻底取消强制拆迁,全然不顾强制拆迁的部分合理性,从中国政治发展及政府合法性建设的角度讲,也许合理且及时,但从化解拆迁冲突的角度讲,规避矛盾并不能消灭矛盾,表面的平静会带来矛盾的更剧烈暴发,后果和问题也将更严重。

    要通过城市化实现经济快速发展,就必须再分配土地增值收益,就必然带来拆迁矛盾与冲突。之前的强制拆迁因其合乎法律,可对拆迁户构成硬约束,加上政府自身资源充足,城市拆迁可快速完成。当然,中央对地方的监管能力不足及地方政府的自利性也会带来以权谋私及权力寻租现象。现在取消强制拆迁,消除了地方政府拉大旗做虎皮似的制度性作恶能力,却很真正消除拆迁冲突,因为拆迁冲突不只与拆迁方有关,还与拆迁户有关,尤其是钉子户有关。土地利益博弈的刚性决定了少数钉子户不可能在规范政府拆迁及提高拆迁补偿标准之后停止继续要价的诉求。毕竟,有些钉子户是利益博弈的产物,土地利益的分配必然伴随斗争与冲突。从法理上讲,若遇到顽固不化,漫天要价的钉子户,地方政府可申请法院强制拆迁。但2012年最高法院出台《关于严格执行法律法规和司法解释依法妥善输征收拆迁案件的通知》中明确规定,“对行政机关申请强制执行国有土地上房屋征收补偿决定的案件,地方法院要严格发、审查、执行关,切实体现“裁执分离”的原则,不得与地方政府搞联合执行、委托执行。”2013年,最高法院又发布司法解释强调,“除非经过诉讼程序,法院不再参与针对城乡建设规划中涉及违章建筑的强拆执行。”笔者在基层调查发现,土地部门一般不会向地方法院申请强拆,主要是走法律程序很麻烦,时间长、手续繁琐不说,地方法院出于自保的考虑也不愿受理。在城市化目标及上级考核压力下,地方只能在制度之外想办法,“能干事、不出事、会做事”成为地方政府的用人原则,它带来摆平钉子户的“花钱买平安”及“稳定就是搞定”的治理逻辑,非正式治理由此兴起。

    2、非正式治理及危机

    在当前的城市拆迁中,地方政府因补偿不到位引发拆迁冲突值得警醒。在广大中西部地区,地方政府为获取“土地财政”,多倾向于低价拆迁,国家要求提高拆迁补偿很是合理。但拆迁冲突的频发不仅与补偿过低有关,而且与钉子户为索要高补偿,采取极端手段胁迫政府有关。而压力型体制下的地方政府为了在“政治锦标赛”[14]中获胜,多会实行目标管理责任制,将拆迁工作以“责任-利益连带”方式,交给下级政府完成,以此层层加码。同时,基层政府既有增加地方税收的冲动,又有完成上级任务、做出政绩,获得行政升迁的动力。基层政府面临发展与稳定双重压,但它不会选择被动应付,而是动员足够资源,在城市拆迁上不惜一切代价,包括使用强制强拆方式。因为中央的官僚体制是“向直接上级负责制”,直接上级对工作官员的职业生涯有着关键影响[15]。基层政府当然会谨小慎微的拆迁,但是偶尔的意外事故还是会激活民众关于政府野蛮的印象,中央政府被迫加大惩罚力度,对基层的暴力拆迁给予“一票否决”。高压的政治态势与上级的发展主义压力加在基层政府身上,让基层政府苦不堪言,无可措手。双重责任约束下的基层政府只能被动接受,想方设法完成拆迁工作。另一方面,城市拆迁的本质是土地增值收益的分配,有利益就有博弈,就会出现矛盾和冲突,在强制拆迁被严格限制的背景下,基层政府只能利用非正式治理技术摆平拆迁矛盾。笔者依据所在团队调查,归纳出以下三种非正式治理技术:

    一是与用地的开发商谈判,让开发商组织人手拆迁。土地开发有巨大的利益,形成一条庞大的产业链,自外而内的看,处于产业链顶端的是地方政府和开发商,地方政府只要做好土地文章,经营好城市,就有巨额的经济利益与政治好处。开发商如果能为政府效劳,协助完成拆迁,对他竞得土地助力不小。从分类治理[16]的角度讲,依法拆迁并不能阻止拆迁冲突。因为暴力拆迁不只专属于权力拥有者,也属于少部分钉子户,拆迁方与钉子户的矛盾不可调和。少部分钉子户的抗争并不是人民内部矛盾,而是具有较强的敌我矛盾色彩[17]。部分钉子户的产生只为追求利益最大化,它与地方政府是斗争关系,只要有利可图,钉子户便无所不用其极,哪怕使用暴力手段。在“以人为本”和“民生主义”的政治舆论下,如果出现恶性事件,从上到下都是异口同声的指责地方政府。从顺利完成拆迁工作,规避拆迁冲突的角度讲,地方政府很愿意让开发商拆迁,以对付少数顽固的钉子户。钉子户当然会想出各种办法阻挡拆迁,如威胁开发商,与其他钉子户串联,甚至与黑灰势力联合。开发商也很清楚,一户钉子户不拆,会影响整个建设大局,带来巨大经济损失,因此,必须运用资源尽快搞定钉子户,最为容易的是请黑社会介入拆迁。一般说来,钉子户再怎么联合,都难以与开发商相抗衡,适宜的策略是改漫天要价为多要点好处。 有时遇到特别强硬的钉子户,或者开发商拆迁经验不足,出现自焚事件或伤害事件,地方政府只能坐以待毙,等待上级问责。

    二是请拆迁公司拆迁,实行项目包保制,通过“花钱买服务”来达到“平安拆迁”。废除强制拆迁,实行依法拆迁,意味着地方政府不能再使用断水、断电、抄家、株连等方式恐吓普通村民。另一方面,普通村民并不会坐等拆迁,他们也会有思想和物质准备,如种房子、种树、盖院墙。多数村民都清楚,城市拆迁大势不可阻挡,且能带来经济实惠,更重要的是,拆迁实惠需要争取,需要斗争,会哭的孩子有奶吃。因此,城郊村民不会满足于规定的拆迁补偿,而是采取各种策略多要拆迁好处,由此带来拆迁博弈的无序化及拆迁负担的增大。地方政府当然不会善罢干休,在疲于应付并做好计算后,地方政府选择将拆迁工作打包给拆迁公司,拆迁公司可利用非常规手段摆平拆迁户。因法律明确禁止强制拆迁,拆迁公司也会尽量避免,转而运用风险更小、收益更大的摆平策略,如恫吓威胁拆迁户使其精神紧张,骚扰拆迁户的生活使其精神焦虑,偶尔使点小手段,如在门前泼粪,用砖头砸窗户,即可使多数拆迁户自认倒霉,乖乖就范。对于少部分无端要价的硬钉子,拆迁公司依然能摆平。因为双方都在超出法律准绳的水平上行动,拆迁公司可以隐蔽治理,以黑制黑、以暴制暴。更关键的是,拆迁公司可持续干扰拆迁户的生产生活,让拆迁户防不胜防,无处申诉,在持久的斗争中钉子户也会败下阵来。拆迁公司拆迁的问题有两点:一是地方政府要花费心思监管拆迁公司,还要评估雇拆迁公司的成本。有时拆迁公司人为制造矛盾,引发民众怀疑与纠缠,因此引起拆迁冲突,地方政府是雇佣方,虽然没有主动暴力拆迁,依然要负全责。二是拆迁公司实行项目管理方式,同质化给予拆迁户补偿,很难援引群众工作方式,对拆迁户进行“分类治理”,甄别经济“困难户”并给予救助。对于“困难户”来说,一旦房屋被拆迁即意味着无家可归,“困难户”只能以“弱者的武器”拼命反抗,拆迁事故因此发生,相关责任人只好锒铛入狱。

    三是通过替换村治精英,构建紧密的乡村关系,利用“狠人治村”或“混混治村”来完成拆迁工作。村级组织是村庄事务的直接管理者,与乡镇干部不同,村干部由村民选举产生,是“不脱产”干部,具有非正式色彩,是村民自治的载体。若是村干部充当拆迁先锋,则其非正式身份及非正式治理对克服暴力拆迁的弊端,纠正钉子户的无理诉求具有显著效果,毕竟,在熟人社会中,村干部有诸多治理技术制衡村民。与利用社会力量完成拆迁工作相比,通过村组织实行间接治理是风险可控、收益最大、效果最好的拆迁方式,基层政府当然会不遗余力的拉拢村干部,建立新型的乡村利益共同体,保证村干部死心踏地的听从指挥。为此,基层政府除开利用“面子”、“兄弟”等私人感情来活络乡村关系,也会利用巨量利益俘获村治精英,诱导其与基层政府保持一致。取消农业税后,村级组织的制度性治理能力大大弱化,要保障拆迁顺利,平息拆迁矛盾,摆平钉子户,需要社会资源雄厚、私人能力强大的村庄精英当村干部,就要对不配合拆迁任务、工作能力差的村治精英进行替代,村庄中的狠人或混混因此登上村政舞台。新型村治精英多具有黑灰气质,他们摆平钉子户的方式有两种:一是将其纳入治理组织,集体合谋向上争资跑项,或者吞噬转移进村的资源;二是与钉子户和非体制精英搞好私人关系,平时给予额外好处和政策照顾,在房屋拆迁上多给补偿,以换取他们的支持和协助[18]。对于不妥协的普通村民,新型村治精英会利用暴力威胁促成其顺从。从短期来看,新型村治精英可消灭拆迁矛盾,约束钉子户的无理要价,彻底实现和谐拆迁,但这种村治形态对政府合法性及基层灰黑化的影响不可小视,很容易积蓄起民众怨恨甚至仇官情绪,带来社会不稳定。另外,钉子户、非体制精英、体制精英围绕资源下乡形成紧密的分利共同体,会带来基层治理内卷化及乡村社会灰黑化。

    中央取消强制拆迁的目标是规范政府拆迁,并假设地方政府在政治压力下会依法行政,做好群众工作,由此,拆迁冲突会相应减少。强制拆迁确实有很多问题,但暴力拆迁的源头并不只有地方政府,也有钉子户的主动制造。少数钉子户与拆迁方的矛盾并不是人民内部矛盾,寄希望于教育群众、服务群众难以化解拆迁冲突。另一方面,在目标责任制与锦标赛体制下,地方政府难有做群众工作的动力,它将拆迁矛盾转移给社会势力,利用非正式治理技术摆平钉子户。这不仅带来暴力拆迁的失控,而且带来基层治理新问题,国家合法性进一步流失。

    四、和谐拆迁的困局与出路

    在政府主导的城市拆迁中,不合作的拆迁户利益诉求多样,政府不经过调查研究,不“分类治理”却随意强制拆迁,带来不少官民冲突。学界的惯性思维是改革拆迁制度,维护农民土地权益。政界的惯性思维是改变政府工作方法,保证拆迁工作公开透明。和谐拆迁和阳光拆迁即在此思考基础上被提出。和谐拆迁主要有三点:一是完全依法拆迁,严厉打击政府暴力拆迁行为;二是把群众利益放在首位,带着深厚感情做工作,多为群众谋利;三是实行阳光拆迁,坚持拆迁操作的科学统一,公开、公平、公正。

    阳光拆迁和依法拆迁是和谐拆迁的重要特征,但和谐拆迁不能只针对地方政府,还要规制拆迁户和钉子户。辩证地看待钉子户,其中既有维护合法权益,弘扬法治精神的维权型钉子户,也有不满工作人员盛气凌人、野蛮行政,拆迁补偿低的商谈型钉子户,还有为获取利益最大化,不惜采取暴力手段的无理型钉子户。城市拆迁的本质是利益再分配,有利益的地方就有博弈,就有拆迁矛盾。当依法拆迁和阳光拆迁成为意识形态,地方政府的强制拆迁被严格限制时,维权型钉子户的发生概率将大大减少,与之相对,无理型钉子户的漫天要价概率将大大增加,由此带来博弈的更加无序化及拆迁冲突的更趋激烈。

    商谈型钉子户的产生与拆迁补偿方式单一化有关。拆迁补偿标准由政府统一制定,主要依据当地经济发展水平。当前的农民群体已发生剧烈分化,每个拆迁户对拆迁补偿的接受度是不同的,也就是说,一元化的补偿方式与多元化的补偿诉求之间存在根本矛盾。如果土地集体所有制强大,可通过分配部分收益给村集体,充分发挥村民自治作用,让村民的差异化诉求在村庄内消化。问题是,国家政策和法律早已削弱土地集体所有制,村组织的治理能力也大大弱化,现在再通过村组织协调多样化诉求,将带来村干部与村民的直接冲突,及基层社会的失序。地方政府不得不承担起解决拆迁户差异化诉求的责任,工作压力和交易成本相继增大。吊诡之处在于,如果地方政府搞“阳光拆迁”、依法拆迁,拆迁户的差异化诉求将难以满足,拆迁“困难户”的房屋即意味着其流离失所、生活无着落。出于生计保障的考虑,“困难户”会不惜代价,甚至以生命做赌注,全力争取更多拆迁补偿,地方官员所谓的“可怜之人必有可恨之处”的“刁民”逻辑大抵如是,拆迁冲突当然会发生,且会很残酷很恶劣。如果地方政府“暗箱操作”,各人心里都有一个补偿价格,他们会利用政府的不公开透明与之做斗争,多要一点是一点,拆迁户之间的相互“攀比”现象及后续的不停“找补”、上访现象也因此发生。地方政府不厌其烦,无奈的“花钱买平安”,奉行“只要结果不要过程”的治理逻辑。其社会后果是,随着时间的推移,拆迁户逐渐学会利用体制漏洞有意违规,官民博弈将越发无序化,城市拆迁也会越来越困难。在“不讲理就是讲理”的“刁民”反抗下,地方政府只好采取隐蔽治理方式,以“踩线”甚至“越线”的技术来保证拆迁工作的完成[19]。当然,若考虑不周密、有媒体的介入、外加专家的叫嚣,则有可能催生意外事件,带来摆平钉子户的困难及拆迁暴力的发生 [20]

    实际上,要保障城市拆迁的公平、公正,满足拆迁户的差异化诉求,就要发扬村民自治、实行社会民主,就要依靠村集体的“分类治理”。村干部是熟人社会的一员,与村民共享 “地方性知识”,清楚的了解村民思想、家计、关系状况,能对拆迁户进行有效分类治理。当村组织日益脱嵌于乡村社会,依靠集体分配利益的矛盾就上移给地方政府。地方政府对拆迁户的分类存在固有缺陷,在打击无理型钉子户、救助困难户上又无能为力,各种拆迁矛盾掺杂其中,相互纠葛,共同制造出“征地拆迁天下第一难”及拆迁冲突屡禁不止的基层实践。

    对和谐拆迁的衍生问题进行分析并不是说中央要求的和谐拆迁方向有误,笔者在上文中多次指出,不少钉子户事件及拆迁冲突的发生源于拆迁程序不规范,政府和拆迁户缺乏沟通。笔者在基层调查发现,房屋拆迁公告不及时张贴,政府任意断水断电毁路,拆迁听证会形同虚设,拆迁补偿缺乏沟通协商,相关拆迁政策文件不公开,地方政府在拆迁中搞“一言堂”,工作人员官僚作风强等现象屡屡出现。这种不公开、不协商的拆迁程序让有些人跑关系、拉人情,得到不少好处,影响社会公平,带来拆迁失序。另外,拆迁方与拆迁户间缺少有效的协商机制,使得民众意见难以上传,差异化的补偿诉求难以化解,带来补偿标准的不适应及部分民众的不满。再者,官僚主义对拆迁冲突的发生起着关键作用,地方政府的权力与普通民众的权利不处在一个平等地位,有些地方官员在长期工作中习惯了颐指气使、态度倨傲、高高在上,拆迁户稍有不满和拖延,官本位思维马上变为利用警察和法院强制执行,迫使民众认同和接受的野蛮拆迁逻辑,带来民怨的聚集及群体的泄愤。

    中央要求实行和谐拆迁,主要目的是制止地方政府的滥用职权行为,端正地方政府的工作态度,并希望地方政府能提高执政水平,体现对民众利益的人文关怀,带着深厚的感情做好群众工作,通过宣传、说服、解释来教育群众,动员群众拆迁。以提高民众对拆迁的接受度,提高拆迁政策的执行力,进而提高政府公信力和拆迁效率。正是和谐拆迁让公民权利更受尊重,让公众意识更被包容,让官民沟通机制更为完善,政府职能转变才有动力,依法治国才更有活力。

    五、结语

    强制拆迁与和谐拆迁是既冲突又合作的关系。对于多数拆迁户来说,应该转变拆迁工作方式,做足做好群众工作,化解民众的差异化诉求。在拆迁过程中出现矛盾时,地方政府尤其应注意端正工作态度,以善意、务实的态度耐心协商,理解民众意见,理性真诚的沟通。和谐拆迁对于纠正官僚主义作风、提高民众的政府信任,减少拆迁矛盾和冲突意义重大。强制拆迁也并非一无是处,它要针对少数无理型钉子户。无理型钉子户的无端要价并不属于政治学意义上的人民内部矛盾,该类钉子户为谋求最大化利益,有采取暴力胁迫对方的潜质和反集体反公益的属性。对于具有敌我矛盾色彩的钉子户来说,单靠宣传教育、做群众工作,很难让他妥协和顺从,只有设立强拆制度,以为压制其漫天要价提供制度支持,才能保障拆迁顺利。地方政府才能集中精力,将和谐拆迁落到实处。

    强制拆迁与和谐拆迁相互配合,相得益彰,“和谐”才能真正成为拆迁的主旋律!



    [] 四川省社科规划年度项目:农村征地冲突演化与社会治理能力创新研究(SCI15E031

    [] 相关研究,可参见刘守英,《改革以地谋发展模式》,载《西部大开发》,2012Z1);张曙光,《征地拆迁案的法律经济分析》,载《中国土地》,20045);李广彬、李婷,《城市拆迁中的政府职能定位》,载《现代化城市研究》,20043)。

    [] 相关研究,可参见户邑,《中国城市房屋拆迁的制度性障碍分析》,载《理论前沿》,20054);刘圣中,《一个公共话题催生政府“柔性治理”》,载《决策》,20075)。

    [] 陈柏峰,《土地发展权的理论基础与制度前景》,载《法学研究》,20124);彭小兵、谭蓉、户邑,《城市拆迁纠纷的博弈分析及对策建议》,载《重庆大学学报(社会科学版)》,20055)。

    [] 李怀,《城市拆迁的利益冲突:一个社会学解析》,载《西北民族研究》,20053);贺雪峰,《地权的逻辑II——地权变革的真相与谬误》,132-136页,北京,东方出版社,2013

    [] 杨华,《城郊农民的预期征地拆迁:概况、表现与影响——以荆门市城郊农村为例》,载《华中科技大学学报(社会科学版)》,20132)。

    [] 杨华,《农村征地拆迁中的阶层冲突——以荆门市城郊农村土地纠纷为例》,载《中州学刊》,20132)。

    [] 陈少芬,《浅析城市房屋拆迁的矛盾》,载《当代经济》,20101)。

    [] 引自刘守英,《改革以地谋发展模式》,载《西部大开发》,2012Z1)。

    [] 相关研究,可参见张曙光,《对《征收和补偿条例》的几点建议》,载《中国法律》,20103);曾国平、徐艳、杨宇静,《政府的自利性及其控制——土地征用和房屋拆迁中政府行为透视》,载《佛山科学技术学院学报(社会科学版)》,20046);周其仁,《农地产权与征地制度——中国城市化面临的重大选择》,载《经济学(季刊)》,20044)。

    [11] 刘锐,《“小产权房”问题再认识》,载《现代经济探讨》,201312)。

    [12] 吴淼,《选择性控制:行政视角下的乡村关系——对湖北省H镇政府对村关系的个案阐释》,载徐勇、项继权主编,《村民自治进程中的乡村关系》,武汉,华中师范大学出版社,2003

    [13] 李怀,《城市拆迁的利益冲突:一个社会学解析》,载《西北民族研究》,20053)。

    [14] 周黎安,《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》,载《经济研究》,20077)。

    [15] 周雪光,《国家治理逻辑与中国官僚体制:一个韦伯理论视角》,载《开放时代》,20133)。

    [16] 陈柏峰,《农民上访的分类治理研究》,载《政治学研究》,20121)。

    [17] 吕德文,《拆迁的技术与政治》,三农中国2013-04-13

    [18] 刘锐,《私人治理——以豫东城郊L村为个案》,载《当代中国政治研究报告》,北京,社会科学文献出版社,2013

    [19] 吴毅,《小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释》,622-627页,北京,生活·读书·新知三联书店,2007

    [20] 吕德文,《媒介动员、钉子户与抗争政治——宜黄事件再分析》,载《社会》,20123)。

     

    载于《社会治理创新发展报告》(2016),姜晓萍主编,北京,中国人民大学出版社

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