准街头管理者的结构与功能

——以城管部门协管员为例

魏程琳^*

摘要：既往街头官僚研究忽略了协管员、临时工这一准街头官僚群体，掩盖了街头官僚之下的权威结构及其运作机制。准街头官僚是官僚体制的有机组成部分，发挥着劳动代理者、风险缓和者和非正式治理者等功能。从城管协管员的来源与构成看，绝大多数准街头官僚都是普通市民，故而，我们不应因少数不良分子而全盘否定其素养和功能。在街头行政对协管员存在刚性需求的情况下，贸然大批解雇协管员恐会引发不可预计的行政与社会后果，行政体制改革在此宜慎行。

关键词：街头官僚 准街头官僚 城管协管员 结构与功能

一、问题的提出

（一）街头官僚研究

在街头官僚（Street-Level Bureaucracy）理论的提出者利普斯基（2008:51）的描述中，街道层官僚包括公职教师、警察及其他执法人员、社会工作人员、法官、公职律师、司法官员以及其他有权核准政府计划适用对象和执行相应公共服务的诸多公共雇员。事实上，“街头”不是对工作场景的直观描述，而是对街头官僚与公民直接打交道时的工作界面的一种高度抽象，是定义街头官僚的一个空间的隐喻，韩志明（2010）指出，街头官僚的行动空间可分为窗口、街头和社区三类。街头官僚最引人注目的是其自由裁量权，“街头官僚之所以能够拥有如此大的自由裁量权，部分是因为社会不想将公共服务‘计算机化’以及以牺牲对于个别情况的回应为代价来僵硬地运用标准”（Lipsky，1980:23）。Moody和Leland（2000）指出，自由裁量权不仅是街头官僚的自我保护机制，也是他们为公民服务的积极因素。Catherine（2011）则指出街头官僚在地方治理的外围新兴空间更具有公民进取精神。信息时代的来临，电脑、手机的普及，视频、监控已经无处不在，屏幕官僚、系统官僚成为街头官僚的新形式（叶丽娟、马俊，2003）。斯科特（1997）对近些年的街头官僚研究做了总结，街头官僚的个人特征、组织特征、顾客（或服务对象）特征成为学界关注的主要因素。

街头官僚直面复杂多样的社会环境，承担了大量工作，同时又饱受责难。然而，“没有他们，地方行政就会停滞”（瞿同祖，2011:27）。利普斯基等西方学者在福利国家的语境中，将街头官僚视为公共服务人员，忽视了这一群体对社会的管理职能。在现代中国，街头管理仍是街头官僚的主要职责。2000年以来，国内学者开始关注街头官僚群体，不少学者提出中国城管等街头官僚应当从管制型向治理型转变（陈建，2014），从管理者向服务者转变（钱再见、吉海燕，2015）。

（二）准街头官僚

除利普斯基所列举的警察、教师、法官及其他执法人员等公共雇员外，还有没有其他类型的街头官僚呢？笔者在武汉市城管局调研发现，在街头一线承担具体管理工作的人并非总是国家公共雇员——执法队员，而是以临时性工作人员——协管员为主，这个群体的数量远远超过执法队员。武汉市全市执法队员编制人数2450人，实有人员2240人，协管员12000名，执法队员中除去负责督查（市局督查总队220人）和办公室行政人员（各执法大队行政办公室和各中队内勤人员）外，能够到街头一线从事行政执法的正式队员不足总额的75%。全市正编队员与协管的比例大约为1:5，在一线行政执法中这一比例为1:10，在某些区或街道这一比例高达1:40。在业务分工上，正编队员的主要工作是处理执法类、案卷类事务，协管员则承担了90%以上的日常管理工作，协管员成为名副其实的街头官僚，为了与正式执法队员区分开来，本文称他们为“准街头官僚”。

笔者在城管局观察到的协管员现象，在公安、食药监、工商等部门也广泛存在。中国政府里临时工/协管员的大量存在有着深刻的行政体制背景。自1982年以来，我国政府约每隔5年进行一次行政体制改革，每次改革的主题虽不同，但致力于精简机构和行政人员的目标始终未变（程文浩、卢大鹏，2010；周志忍、徐艳晴，2014）。在严格控编、“只减不增”的行政体制改革原则下，日益增加的社会事务使得大量“半正式”管理人员在政府部门出现。这种现象在其他国家同样存在，如美国联邦政府在由联邦行政人员直接执行的民间项目上只花费7%的财政预算，联邦政府民间雇员的实际数字要超过1440万（Paul C. Light，2003:4）。类似地，美国的州和地方政府也用同样的制度和方法扩大了自己的影响，有些人将这些安排统称为“代理人政府”（Donal F. Kettl，1988），而这又导致了在“影子政府”中耕耘的“影子劳动力”（Paul C. Light，1999）。

在各国政府中，既然存在正式的街头官僚，为什么还会存在如此庞大的准街头官僚群体？街头官僚与准街头官僚是什么关系？街头官僚组织的内在结构和运行机制是什么样的？准街头官僚的结构与功能又是什么样的？国内外研究对如上问题尚付之阙如。当下中国，城管协管员、公安辅警是最为典型的准街头官僚，他们承担了大量一线工作，成为政府在基层社会的代表，直接决定了公共行政的质量，亦经常陷入舆论的漩涡。本文选取城管协管员为例，试对以上问题作出回答，以期对中国基层行政改革有所裨益。

（三）概念界定与研究方法

本文的核心概念是“准街头官僚”，学界对其内涵外延尚无明确界定，根据既有研究和笔者的调研，我们可以将准街头官僚定义为：实际承担街头服务管理工作但不在政府行政编制之内的人员。准街头官僚与街头官僚的特征及关系如表1。

如表1所示，街头官僚是有着正式身份的国家公务员或事业编制人员，由国家财政供养，其流动方式为政府内部分配、调动；而准街头官僚则是非正式的公共服务人员，在政府中以合同工、临时工存在，其工资待遇由各聘用单位负责，流动方式为典型的市场聘用机制。由于身份不同，街头官僚的职权由国家法律法规规范，他们具备韦伯（2004:22-24）、莫顿（1936）等人所描述的官僚制人格；准街头官僚的职权则由用人单位的工作条例来规范，他们具有鲜明的混合式人格即兼具社会人格和官僚制人格。在工作职责中，处于官僚机器末端的街头官僚承担着一线行政执法的各项事务，但在实际运作中，原本只具有“协助”功能的准街头官僚成为真正履行街头行政执法事务的人。二者之间的特殊关系导致准街头官僚成为官僚体制的有机组成部分，下文将对以上界定做进一步的经验论证。

本文属定性研究。全文以W市城管局协管员为深度个案，通过案例、访谈和数据等资料展示了“准街头官僚”的结构与功能。全文资料为作者在W市城管局驻点调研所得，在持续一年的田野调查中，笔者与城管局执法队员、协管员一起工作，通过现场参与观察、深度访谈和市区城管局档案文献查阅，最终获得本文所呈现的材料。

二、街头官僚结构及其运行机制

官僚结构是政府行政的组织基础，学界对“准街头官僚”的忽视，掩盖了处于官僚机器末端的街头官僚结构及其运行机制。

（一）街头官僚的层级结构

城管也许是当前中国最为独特的行政部门之一，至今尚无一个城管部和一部城管法，在各地政府中的设置也不一样，总体上看有两种设置：城管部门隶属于某一部门，归并进原始的条块关系中，例如北京市的城管部门隶属于市政委员会；还有一种是作为政府组成部门独立发展，例如武汉市城管局，市、区城管局各自隶属于同级人民政府，上下级之间是业务指导关系，但驻街中队与街道却非隶属关系，驻街中队的业务、部分工资和全部福利归街道管理，驻街中队的人事和部分工资归区局管理。笔者调研的W市采用第二种方法设置城管部门，这构成我们理解街头官僚行为的宏观背景。下面展示更加微观的街头官僚层级结构。

城管中队是城管部门的具体行政单位。为便于监督考核，中队通常在辖区内实行“包片制”：一个辖区被分为几个片区，某（几）个执法队员负责一个片区，每个路段和社区要保证有具体的责任人，但具体路段和社区的管理者通常不是行政官僚体系中最底层的城管执法队员，而是协管员。在协管员之上、执法队员之下，通常还有协管队长或协管路长（社区组长），他们是最基层的协管领导，在协管队长之上有城管执法队员，执法队员之上有中队分管领导，分管领导之上就是中队队长，由此可见街头官僚的层级结构如图1。

图1 街头官僚的层级结构

通常情况下，一个中队有队长一名，书记一名，副队长一到两名。城管系统与警察系统一样实行队长负责制。队长主持全面工作，参加各式会议，组织协调部门联合行动，监督考评队员，平常不与协管员接触；书记或者专门做党务工作（女同志为主）或者协助队长主持全面工作；副队长通常是一个片区的分管领导，其下有2-4名正式队员。以A区路管中队为例，该队共有13名正式队员，被市局、区局和区客运专班各借调一人，剩余10人，其中有1名女同志专职负责内勤。该队负责管理全区60平方公里上的16条主干道的占道经营和立面广告，全区被分为三个片区，书记和两个副队长作为分管领导各管一个片区，每个片区另有2名执法队员和30名协管员，片区管理人员分做两班（7:00-14:30, 14:30-22:00），每班有1名正式执法队员和15名协管员。

在片区管理中，分管领导主要负责本辖区内突发事件处理、重大案情汇报和协调工作；正式队员在分管领导的带领下，负责辖区内各项工作的具体开展。在工作时间内，每20平方公里的区域上有1名正式队员和15名协管员，这名正式队员无论在职位上是否达到了队长的级别，都会被协管员称为“队长”，前面再加该队员的姓氏，“X队”便成为城管中队里的常见称呼。事实上，这个领导性的称谓有着实质性的支配权力——该名正式队员拥有直接支配15名协管员和直接决定辖区内事务的权力。为便于管理，正式队员通常会再次“划片”，将协管员分配到具体路段，每条道路再指定一个负责人——“路长”；为应对自己缺位时的突发事件，队员会指定一名协管员作为片区的片长并赋予其相机行事之权。由此可知，被学界抽象化了的、被视为官僚机器末端的街头官僚之下还有一个完整的层级结构。

一个执法队员要负责安排15名协管员的日常工作并对他们监督考核，还要处理各种行政案件、执法文书送达、安全生产检查以及应付上级的各式检查，还要为市、区政府的公共活动做保障工作，参加街区组织的会议等。总之，在一个正式队员的精力范围内，他能够做好以上事件已属不易，街头的日常管理几乎无暇顾及，近于全权交由协管处理。务实地讲，正式队员的主要职责在于管理、监督协管员而非亲自操作，应该做“救火员”而非一线守点、劝解者。在街头管理中，协管员成为真正的街头官僚。

（二）街头官僚的运作机制

协管员不但为城管局这一庞大组织的运作提供了动力，而且为这一组织的基层权威再造提供了契机，层级权威成为街头官僚的重要运作机制。

强调权威层级是官僚组织的重要特征（韦伯，2004:22），并且成为官僚人格的一部分，深处其中者不仅遵循权威层级行事，而且要求同僚同样遵守。街头官僚深处官僚体制底层，被庞大的权威层级体系压迫，其官僚人格无处释放。葛德塞尔（2007:149）指出，官僚“傲慢自大、目中无人的态度”，一方面源自“官僚所具有的正式权威”，另一方面源自“底层官员为了弥补自身在组织中低下的职位而寻求对外界施展其权威的心理需要”，这解释了为什么越是底层官僚其态度越是傲慢自大。为了弥补在组织中低下的职位并顺利开展街头工作，城管街头官僚再造了权威层级，协管员为这一权威再造提供了基础。笔者调研发现，由“正式队员—（片长）—路长—协管员”构成的层级结构的组织规则和运作模式与正式官僚组织高度相似：领导者拥有绝对权威，强调分级负责和层级忠诚，采取命令-服从模式分配工作。

城管协管人员看似松散，其内部实际上有着严格的权威结构和行事准则。笔者曾问过多位普通协管员，他们可否直接向正式队员或者中队队长反映问题，得到的答案都是“不能”。下面我们考察一下这个微观层级结构中的权威制约关系及其运作逻辑。协管片长由正式队员选拔、任命，路长由片长推荐（很大程度上是决定性的）再由正式队员任命。每个上级负责人都以“委托”的形式将工作交给下一级管理者，相互之间以信任和忠诚为基础，逐级向上负责成为街头工作的重要机制。片区执法队员负有树立片长权威的责任，所以，正式队员绝不会当着路长或协管员的面批评片长，也不会因为下级的“小报告”而轻易怀疑片长。据我观察，凡是能够当协管队长或片长的人，大都有着丰富的社会阅历和社会资源，具有不怕事、能摆平事的气质。由普通市民构成的协管队伍，不受法律法规约束，在组织性质上具有相当的民间义气特征，如果有人破了规矩越级汇报或者向正式队员“告密”，他的名声会因此败坏，这个人也很难在此继续工作下去，在此举一例：协管员A经常旷工，被协管员C向正式队员告密，协管员A被辞退，在一次拆违行动中，大家都藏在楼下躲避违建户投掷的石头，协管员C却被人莫名其妙的一脚揣了出去，瞬间石如雨下，协管员C身负重伤，最终也未找到揣他的人，正式队员对此也颇为无奈。越级告密意味着对其直接上级负责人不信任、不忠诚，是对上级领导权威的挑战，是不可容忍的行为。告密者一旦被发现，即使不用承担组织上的后果，也要承担来自协管员内部的制约如下黑手、边缘化、嘲笑等。

在逐级授权、层级委托和层级忠诚体系中，街头官僚的权威得以再造。被既往研究认为深处官僚结构底层的街头执法队员成为街头官僚权威结构中的中上层，依官僚层级结构形成的权威支配关系维持着街头工作的日常运转。

三、准街头官僚的来源与构成

当前城市街头管理中90%以上的操作性工作由协管完成，协管这一准街头官僚成为官僚体制不可或缺的力量。近几年网络、媒体不断曝出的城管协管员暴力执法、当街打人等事件，一度令人认为协管员都是“混混”或者黑社会式的人物，本节将展示其来源、构成与分类，以还原其真实面目。

在不同区域，协管员的来源与构成也不同，以W市开发区G和中心城区A两区为例。G区处于城郊，区城管局于2011年组建，目前有6名正式执法人员，分别担任局长、书记、副局长、执法队长、副队长、办公室主任等领导职务。全区协管员有102人（其中10人为办公室助理），全部为区政府聘请。协管员以周边村庄待业青年为主，年龄最小的18岁，最大的46岁，平均年龄25.5岁，平均工龄2.6年。G区街面管理中执法队员与协管员的比例为1:46，在G区的街头管理中基本上看不到正式执法队员。

A区是中心城区，城管局执法人员224人，区局聘请协管人员568人，各街道聘请协管员约550人，执法队员与协管员的总体比例为1:5。如A区路管中队，全队正式执法队员13人，被借调3人，协管员160名，正式队员与协管员的比例是1:16；协管员平均年龄43.5岁，40岁以上的有107人。再如A区百慕街中队，百慕街辖区面积不足0.5平方公里，有7名正式队员，22名协管员，40岁以上的有14人，平均年龄41.3岁，平均工龄2.65年，协管员以辖区内和附近居民为主，其中一半以上来自贫困失业家庭，具体情况如表2。

表2           A区百慕街城管中队协管员概况（2015年7月统计）

从G区和A区的情况可知：从地域上看，中心城区中队聘请的协管员多为贫困、无业人员，如表2所示，百慕街22名协管员几乎全是社区推荐的贫困户和下岗工人；城郊中队聘请的协管员多为年轻村民，如G区聘请的102名协管员多为周边村庄青少年，平均年龄25.5岁。有城中村的街道聘请的协管员多为村民、下岗工人、无业人员，例如A区梧桐街74名协管中有村民42人，占比57%。

从年龄和行为动机上可以将协管人员分为三类，第一类是“4050”人员，他们多为失业、下岗或者处于半退休状态的人员，占协管总人数的60%以上，他们来此工作多是为了获得社保资金，他们工资虽然不高，但长年上交社保资金对他们也是一笔不小的负担，该群体纪律性强、稳定性高；第二类是30岁以下的年轻人，他们多是为了在人生转折点或职业空档期来此过渡一下，该群体年富力强但流动性大，如百慕街中队的5名22岁以下的年轻人工龄均在2~6个月之间，这个群体约占协管总人数的20%左右；第三类是无业游民、混混，该群体的成分颇为复杂，他们曾因懒惰、混日子、加入灰黑组织或进监狱而成为社会边缘人，几乎从未有过正式稳定的工作，在这里不但工作轻松而且能捞到不少油水，表2所列的混混、狠人即为此类人员，这一群体约占协管总人数的20%左右。此外，协管队伍中有不少来自城郊村和城中村的“村民”，这个群体因征地拆迁而家境富裕，不少村民一夜暴富之后堕入黄赌毒深渊，家产尽失，有远见的村民会把子女送去当兵或正规部门做临时工，自己也找一份安稳的工作以求生活稳定。

来自民间社会的、复杂多样的协管员在街头管理中具有一定的优势。协管员的分布以离工作地点近便为原则，多数协管员在家附近的街道上班，他们与出租户和店家的关系相对较熟，做工作比较容易；其次，多数协管员本身就来自于贫弱阶层或者原本就是农民，他们与同一阶层的游商走贩有共同的话语，交流起来不会有身份和人格障碍，工作中会留有余地。多数协管员能够顺利处理一线事务，然而，面对那些游商走贩中的刁蛮钉子户和灰黑势力，则需要另外一批协管员出面。

相比农村社会，城市社会是一个高异质性、高流动性的社会，社会群体之间的素养、诉求和行为方式差异甚大。官僚机构解决的是普遍性、共性问题，解决的方式赖于政策和法律，尽管一线官僚具有相当的灵活性，然而仅靠正式队员仍然无法应对复杂多样、不规则的城市社会问题，成分复杂、个性多样的协管队员填补了官僚制无力而为的空间，笔者将这种功能归之于协管员来源于社会又契合社会的结果。下面将进一步展示城管协管员这一准街头官僚在官僚体制中的结构性功能。

四、准街头官僚的功能

如果将协管员仅仅视为政府部门劳务合同上的临时雇员，那就太过轻视了这一群体的功用。协管员这一准街头官僚群体已成为街头官僚结构的有机组成部分，非但如此，如同接下来将要展示的，协管员更成为整个官僚体制在功能上不可或缺的部分。

（一）街头管理的代劳者

52岁的老杨是省皮毛厂的下岗工人，来菱湖城管中队当协管员已4年了，每天从零开始“重复昨天的故事”已成为工作常态，早上8:30上班，下午17:30下班，中午休息3个小时，每周加早班（7:00-8:30）、中班（12:00-14:30）和晚班（18:00-22:00）各一次，每月工资2600元（含社保、医保金800元和加班费400元）。尽管薪酬微薄、作业辛苦，但老杨很在乎这份工作，因为对老杨这个年龄的人来说，有份工作实属不易。访谈时，老杨拿出日志本和手机向笔者展示了他日常工作中的故事。

2015年3月31日，星期二，晴。

早加班，巡守菱湖南路，后按要求上报围挡墙板破损情况，上报后到兴业汽修店做工作，要求搬走门面占道大吊龙，对方不予配合，我仍向其宣讲城管具体规定，劝店主文明规范经营。店主一时还不能接受，我将情况向张书记做汇报，改日继续做店主工作。下午2点上路做保障，区领导有检查。

2015年4月2号，星期四，大雨。

点名后，各小组开展现有问题及解决方法群策群力大讨论。菱湖南路现有问题：1.早点炉子出店、小板凳出店；2.物流点多占道严重；3.占道洗车严重。今天兴业汽修把门前大吊龙搬走了，几天的思想工作终于有了成效。

2015年4月26日，星期日，晴。

二路荣发面馆出店并且态度激烈，经二次沟通，终于答应配合城管管理，并且化对立为融合，现场看到对方的笑脸。

工作日志记录了老杨和中队的工作轨迹，其中包含大量城管工作信息以及老杨的经验心得，如反复向修车店做工作终见成效，二次去与发面馆沟通见到对方笑脸，上报围墙挡板破损情况、清理占盲道自行车等，再如大雨天中队分组开会讨论问题和对策，这与城管在公众视野里的“土匪”、“打砸”形象大相径庭。

老杨边翻手机照片边向笔者讲述了今天上午的工作（2015年7月15日）和图片中被管理者的故事。第一张是一个擦鞋妇女，属于占道经营，老杨介绍说擦鞋工大都来自周边农村，几个女工租住一间不足10平方米的房子，吃住都在里面，她们早上做一顿饭，简简单单吃一天。这些擦鞋工比较服从管理，你说一句，她们就会走，但很难根治，她们不过换个位置而已。第二张是一个70岁左右的菜农，他将脚踏三轮车放在墙边，在靠近马路的人行道上摆了几筐菜，里面有茄子、生菜、蔊菜等。这些老农是原居民，尽管每家每户都有四五套还建房（价值400~500万元），但老农们过惯了苦日子，喜欢占道卖菜，也借此消磨时间。第四张照片中5、6个年轻人（有一个女青年）是卖假药的江湖骗子，当老杨拍照时，卖药的青年还朝老杨摆了个“V”字手。老杨说，这些年轻人很厉害，都是团伙诈骗，一个年轻人坐在凳子上卖假灵芝，其他人有的向人推销，有的装作路人买药。老杨早上在菜市场门口就驱赶过他们，如今他们又跑到汽车店门口，老杨来管理，他们就不耐烦，几个人将老杨围起来斗狠。老杨说，你们再不走，我就叫机动队来了，他们这才离去。第五张照片中是一个在菜市场门口卖莲蓬的老汉，他是第一次出现在老杨的管理区域内，第六张、第七张照片中的人都是卖菜的“常客”了，第八张是一辆瓜车，第九张中是一个卖生玉米的，第十张是一家早餐店出店经营，对于这些经营者，老杨多说几遍，对方就会配合工作，因为“常客”都晓得“规矩”。

老杨的工作基本代表了路面管理者工作的常态，他们成为具体路段、具体商户的具体管理人，成为城管部门的代理劳动者。像老杨一样50岁左右的人在城管协管系统中并不少见，菱湖中队44个协管员中45岁以上的有20人，占比45%；A区路管队160个协管员中，45岁以上的有90人，占比56%。年轻协管员在市场上有更多机会，随时准备离职，正是这批中老年协管员构成城管队伍坚实的基础，承担着城市管理中的大部分工作，他们平凡但不可或缺。

（二）行政风险的缓和者

街头管理中频繁发生的暴力冲突和伤亡事件使城管成为一个高危行业，这使得正式队员在工作中更加依赖于土生土长的协管员。然而，城管队员和协管员之间的依赖是相互的，二者以私人关系为基础形成了庇护关系（张立鹏，2005），通过庇护关系我们可以看到街头行政中的风险转移、互惠交换等微观机制。

协管员将正编队员视为领导，听从正编队员的指挥调遣，在矛盾冲突中，协管员无需他人指示便会挡在正编面前，将冲突焦点转移到自己身上，保全正式队员。调研期间，笔者在现场看到一位冲动的女摊贩要抓中队队长，被协管员黄某上前挡住，在自卫性的拉扯中，黄某的上衣被撕破，身上留了几道刮痕。事后，队长告诉笔者，如果不是黄某在前面挡住，与摊贩拉扯的就是他，自己受伤事小，更麻烦的是自己还要受到来自市、区城管局的督查。在行政冲突中一旦行为失当，对于协管员最严厉的处罚莫过于被开除，而深处官僚体制中的正式队员则会遇到各种麻烦。一线行政的不确定性将街头官僚置于积极行政与风险规避的两难困境之中，深谙人情世故的协管员在一线冲突中主动将风险转移到自己身上，正式队员得以脱身并从纠纷当事人转变为纠纷调解人，行政风险得以缓和控制，一线行政也因此获得弹性空间。

风险转移机制为正式队员提供了非正式的保护，作为回报，正式队员会尽力为协管员提供庇护。城管执法队员实行定期“换防制度”，即每隔三五年换一个中队工作，以防他们久居一地有碍执法效果。据笔者调查的100余名一线队员所知，W市城管局成立13年来，95%以上的人到3个以上的地方工作，有人换防达8、9次之多，只有极少数人由于身体、居住等原因未曾换防，这就形成“流水的将军，铁打的兵”的现象，协管员远比正式队员和队长更清晰辖区的边界和模糊地带，他们也就有了相当的寻租空间。对此，正式队员即使知道或者听说了，通常也会采取“睁一只眼闭一只眼”的策略。当协管腐败事发或出现暴力滥用时，正式队员通常会采取各种方式予以保护：一线执法队员对协管有着直接辞退的权力，他们既可以将守规矩却不服从领导的协管直接辞掉，也可以将腐败却善于服务领导的人长期留在身边，或者将被辞退的协管员推荐到别处工作，这种互惠性关系加强了街头官僚与准街头官僚之间的依赖性，风险转移机制也得以延续，行政风险得以缓和。

（三）非正式治理者

2011年以来，在政府以决绝之心进行自我革命的背景下，W市城管部门综合运用内部督查、媒体通报、月度排名、电视问政、治庸问责、市民投诉追责等措施严厉规训街头官僚权力并取得显著成效：城管等部门街头行政执法者的权力被严格限制，非正式执法手段被大大缩小。长期与城管打游击战的摊贩，对国家权力的伸缩有着超乎寻常的敏感，在感知国家权力退缩后，他们不断扩张违规经营地盘，边缘人、钉子户、灰色帮派势力的崛起进一步加剧街头的失序和暴力的再生产。在压力型体制中，城市管理标准的提高与管理手段的匮乏，引发基层政府采取非正式治理手段应对非法暴力的挑战，非正式治理的具体实施者正是城管协管员这一准街头官僚群体。

“有杀气”是许多一线管理者向笔者强调的协管员应有气质的一个关键词，这个词的字面意思是具有令人畏惧的气势，直观形象表现为黑灰势力人员，他们的理由非常务实——只有有杀气的协管员才能镇得住刁蛮商贩，有杀气又有组织协调能力的协管员才能应付灰黑势力。事实上，相当一部分协管员有着“混社会”的经历，如百慕街协管队长曾是某拆迁公司主要成员，5年前，他公司的不少成员因违法拆迁而坐牢，他也金盆洗手“退隐江湖”，他来百慕街中队之后，盘踞该街的各支灰色势力都有所收敛。而有四个城中村的梧桐街面临着更为复杂的治理形势——该街有多个灰黑势力群体介入城市公共空间的利益分配。梧桐街聘请了大量本土协管员，该中队正式队员左方告诉笔者。

我们街道协管员里面混混很多，越是这样的人越能吃得开。城管工作就是与底层人打交道，混混特别适合这个工作，他们身上雕龙画凤的，戴个金色链子，说话带渣子，就是能唬住人。

虽然市、区政府三令五申不准招收“两劳”释放人员做协管员，严格杜绝协管员暴力执法，但是，在街头社会暴力的威胁下和压力体制的考核下，一线管理者不得不直面问题，最后选择协管员充当国家暴力的代理人。协管员进行市场管理之所以取得成效，在于协管员的个性特质——简单粗暴、敢于违法乱纪，还得益于他们无体制身份约束的自由。在面对赖皮、混混、钉子户等类人物时，那些身上雕龙画凤、戴个金链子、说话带渣子的人往往三言两语就能将其制服；面对黑灰势力时，协管队伍中的相似分子就会前去接应、协调，这种非正式暴力之间的对抗、平衡、博弈，是一般正式官僚无法完成的。在正式（合法）的暴力强制适得其反的情况下，灰色暴力便成了其替代物。

当合法暴力被关进笼子的时候，非法的灰黑暴力便会肆虐起来侵蚀社会公共空间，为平衡街头治理结构，一线治理者务实地动用灰色治理（吕德文，2015）等非正式手段。事实上，非正式治理的形式不但包括制度化了协管员，还包括一线治理者对钉子户的妥协、收买，甚至与黑灰势力的携手共谋等方式。任何一种暴力的使用都是有成本的，国家权力的回归才是正途。

五、结论与讨论

既往街头官僚理论聚焦于国家行政人员的行为及特征，忽视了协管员、临时工这一具体操作官僚机器的准街头官僚群体。本文基于W市城管部门的经验材料，展示了准街头官僚群体的来源与构成，揭示了为学界忽视的街头官僚结构，分析了准街头官僚在官僚体制中的结构性功能。

作为正式队员的代劳者，协管员承担了大量一线管理工作，正式队员得以抽身从事紧要、特殊、形式化的业务，这是在编制有限的情况下，地方政府满足行政规范化要求的策略之一；协管员与正式队员基于庇护关系所形成的风险转移机制为一线行政人员积极作为提供了非正式保护，同时为街头执法提供了弹性空间；在国家暴力被严格规训后，街头非法暴力迅速崛起并挑战公共秩序，此时，拥有特殊气质和杀伤力的协管员又在政府的默许下填补了国家暴力的空白，利用自身的社会关系、暴力资源维持了街头秩序。协管员的后两项功能（风险转移者和非正式治理者）是当前官僚体制在基层治理中所匮乏和急需的，如上功能在发挥正面效用的同时，也在索取回报并展露出负面功能，这是值得关注的“非预期后果”（Merton，1936）之一。

协管员吃拿卡要、暴力执法等问题经媒体报道已成为社会关注的热点话题之一，以至于中共中央、国务院2015年底联合发布的《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》（下文简称《意见》）中专门对城管协管员问题作出规定，主要内容有两项：一是协管人员数量不得超过在编人员，并应逐步减少；二是协管人员不得从事具体行政执法工作。全面深刻认识事物是有效治理的前提，然而，无论是媒体还是当前的政策制定者都过于强调协管员的负面功能而忽略了协管员群体的构成及其发挥的不可或缺的正面功能。本文对协管员的来源与构成及其功能作了初步考察，指出在人力资源存在巨大缺口、行政事务不断增多的背景下，街头行政对协管员仍然存在刚性需求，此时若贸然大批解雇协管员（不得超过在编队员的规定意味着W市80%的协管员将被解雇）恐怕会引发不可估量的后果：第一，城市管理工作将陷入无人管理的境地，那些伺机抢占街头公共空间的谋利群体将迅速崛起，城管工作势必陷入顾此失彼的困境之中，暴力抗法或暴力执法将大量发生，这将严重违背《意见》追求提高城市管理水平、推进文明执法的初衷；第二，作为隔离层的协管员被撤走，风险转移机制被摧毁，正式队员便被暴露在矛盾纠纷之下，大量街头工作无法完成，官僚人格挤压无处释放，正式队员消极怠工将成为常态；第三，当前城管局聘用的以失业、低收入人群为主的巨量协管员仍需一段时间消化，如若贸然大批解雇可能会引起失业、失序等政治社会问题。

诚然，准街头官僚群体存在诸多不良现象，但这并不能否定这一群体在公共服务管理中做出的巨大贡献。从城管协管员的来源和构成上看，其中的确不乏有混混、不务正业之人，但更多的是老实本分的普通市民。如何与准街头官僚中的不良分子、不良现象做一切割，如何尽快解决基层行政人员不足、保护措施不到位、治理手段匮乏等问题，是摆在中国行政体制改革者面前的紧要问题。

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作者单位：西北农林科技大学人文社会发展学院

The Structure and Function of Quasi-street-level Bureaucracy

——Based on the Investigation of the City Regulation Assistants

Wei Chenglin

Abstract: The street-level bureaucracy researches ignore the assistants group and temporary workers group which could be called quasi-street-level bureaucracy, and cover the authority structure and its operation mechanism under the street-level bureaucracy. Quasi-street-level bureaucracy is an organic part of bureaucracy, playing the labor agents, risk transfers and unofficial managers, and other functions. Look from the source and the composition of the city regulation assistants, most Quasi-street-level bureaucracy are ordinary citizens, so we should not totally repudiate their accomplishment and functions for a few undesirables. Under the condition of street administration has the rigid demand for assistants, fired a large number of assistants rushly may cause unexpected administrative and social consequences, administrative  system reformers should be aware of this.

Key Words: Street-level Bureaucracy Quasi-street-level Bureaucracy  the City Regulation Assistants  the Structure and Function

注：本文发表于《青年研究》2017年第2期。