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- 2017-05-03 09:46:07 作者：刘坤、杨洲 来源： 点击：0 评论：条
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- 刘坤、杨洲：客观看待“基层政府臃肿”论
——————两位大学生村官对乡村治理问题基于历史、现实与实践经历的思考之一
作者简介：刘坤，山西农业大学农村区域发展专业2014年毕业，2014-2015年参加西部计划服务于西藏拉萨市加荣社区居委会，获优秀志愿者荣誉称号，2015年7月考取陕西省大学生村官，任职至今，获得陕西省第六届大学生创业明星荣誉称号。
杨洲，山西农业大学农村区域发展专业2008年毕业，2008年至2012年在山西省太谷县担任大学生村干部，曾获得过首届“山西省优秀大学生村干部”荣誉称号，2012年至2015年在山西农业大学攻读思想政治教育硕士学位；2015年至今，从事自由职业。&
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一个社会的发展进步需要社会各个阶层群体的共同努力才能推动，体现在理论方面则是学者们的思考研究、教授们的演讲授课，舆论上的评判分析的，包括对政府或体制应该时常得到批评。然而，若是这些研究、演讲、评论因为自己的偏见、狭隘，本身就是错误的，则会扭曲、误导人们的认识，造成社会更大的矛盾，进而对现实不但于事无补，反而会制造新的更大更严重的社会问题，那就是人民和政府的对立，群众不再相信政府，这对社会的稳定危害极大，社会动荡受伤的肯定是老百姓，携带偏见误导群众，这就是以人民的名义伤害人民。&
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这样的研究、演讲与评论其中就包括“基层政府臃肿论”，这是我们在大学里乃至社会上（当然政府除外）听到的最多的论调之一。每当有学者、教授、媒体人评论“三农”问题或“新农村建设”时，“基层政府臃肿论”很容易引起人们的共鸣，其立论的核心本质是一种对比，将汉朝直至民国时期的“官民比列”与今天作对比。比如，汉朝是1:8000，唐朝是1:3000，清朝是1:900，现在是1:40，以此证明现实政府的臃肿弊端直至“不合理性”，当中央直至省市政府经过几次重大改革精简后，基层政府或者说县乡政府便成为“臃肿”的主要指责对象，进而近乎所有的学者、教授、媒体人都开出新农村建设的一大良方——精简县乡机构及其人员，直至撤销乡镇政府，设置乡公所作为县政府的派出机构，他们将古代皇权不下县作为理想的治理样板。
这种观点说得轻一点是论者“站着说话不腰疼”，说得严重一点是论者在误国误民。不论是历史与现实的事实及逻辑，还是基层的实际都能够证明这些论调的荒谬、错误。这也从侧面反映出论者们不懂实际，且在理论或常识上的少知。因而，建议持此论点的人不仅要来基层看看，进行一些参与式研究，更要多读点书具备一点国际视野。
一、历史与现实的事实及逻辑上的反思
不论是在历史的事实与逻辑中，还是在在现实的国际政治治理的对比中，中国“政府臃肿论”都是没有充分且合理的证据的。&
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1、历史视角中的事实与逻辑论证
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#160;古代的“官民比例”肯定比现在低，但需要搞清楚原因或理由特别是合理性在哪儿，同时要闹清这种比例有没有被夸大的地方。
一方面古代的官员编制及其统计口径与现在是不一样的，很多人都知道现在西方的官僚系统中，包括政务官与公务官（员），前者由选举产生，一般都有任期限制，后者经考试录用，一般都是终身制，这些人都由财政给养着，也都属于“官”的统计范围。中国古代的官僚系统与此类似但也有不同，就是分为“官”与“吏”，前者经考试录用后由朝廷委派到地方，最低一级的便是“七品芝麻官”——县太爷，也构成“皇权不下县”的明证，唯有这样的“官”才属于今天所谓“官”的统计范围；后者由政府雇佣或委托，准确一点说是依赖着处理政务，包括常见的师爷、衙役等，一般都是临时性的，不在“官”的编制中，但的的确确是由财政给养着呢！不仅于此，乡村两级包括里长，保长直至族长、乡绅等都参与或支撑着政府的运作，即便不直接吃“财政饭”，但肯定也是由老百姓给养着呢，但他们都不属于“官”。
另一方面，历史进步了，时代发展了，人们需要更多的公共服务，社会运行碰到更多更复杂乃至更庞杂的事情，自然对“官”的需求就更大。比如，今天要计划生育、要封山育林，要保护环境，要监督食品医药安全，要有交警，这些在古代都不需要啊！而且古代是一个礼治时代，结婚这样的事情也不用到派出所、民政局办理结婚证，之后的准生证、出生证等也不需要。古代更不需要对经济的宏观调控。今天面临这么多的需求，自然就需要相应的机构与人手去工作，尤其是在基层政府中，工作是非常繁重的。何况“上面千条线，下面一根针”嘛！
这是一个社区的功能，这些都需要，但是可以肯定的是这些工作都是社区的几个主要干部承担，一人身兼数职，要做好工作真难！
2、现实国际政治治理的对比论证
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#160;若是说用历史的方法认定“基层政府臃肿”是与历史事实及规律不相符合的，那么通过国际政治治理的对比判定中国“基层政府臃肿”则就更违背事实了。
北京大学“中国与世界研究中心”潘维教授在多篇文章中都谈到：“香港经济是世界上‘最自由的经济’。但早在1990年，香港的500万人口里就已经有20万公务员，每25人养一个，这4%的比例在发达国家已经算很低了。……根据美国2003年的统计资料，香港大学的王绍光教授发现，美国是每13个‘纳税人’养一个‘政府雇员’。美国政府雇员占总人口比列是7%，而我国‘干部’与总人口的比例才3%，不到美国的一半，而且我国的‘干部’还包括教师、文学家和新闻记者呢。”进而他感叹道：“在一个有13亿人，而且土地辽阔的大国，‘4千万人吃财政饭’有什么可‘骇人听闻’的？”
潘教授还在另外一篇文章《乡镇政府的职责》中写道：“在任何现代国家，只要管理接近我国乡镇的人口数量（我国平均是三、四万），都会设置政府、笔者曾在美国加州某镇生活多年。该镇人口不足一万，面积仅1.6平方公里，镇政府有近两百人、该镇设有行政、议会、市政、财会、规划、审计、警察、消防、福利、学校、图书馆，等十几个部门。”
通过上面的论述，潘教授多次表示，不赞成那种精简机构的作法，更不认同那种取消乡镇政府，设置“乡公所”的建议。不妨说，当西方国家日益重视公共服务，因而设置相应机构与人手去开展工作时，我们的某些知识分子却抓着在西方都已经老掉牙的（市场）自由主义的意识形态不放，用此批判中国政府管得太多。
二、基于实践经历的思考
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#160;若是有人觉得上述仅仅是理论层面的论证，那么我们再看看事实是怎么样的？也许是不愿随波逐流的个性使然，我们在大学期间就没有人云亦云地完全认同“乡镇政府臃肿论”，同时毕业后自愿去当大学生村官，在工作实践中发现并确信，实际根本不是他们说的那个样子。基层政府不仅仅不臃肿，而且严重的“人手不够”，进而制约了公共服务的提供。
1、濒临关门的基层政府
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#160;当我们一腔热血地考上大学生村干部，希望早日进村，与农民在村庄整体意义上“同吃、同住、同劳动”，以有效地将乡建这个圈子里所倡导的合作社建设、文化文艺活动、农民培训、技术推广及乡建之外的项目引进并发展等工作早日开展起来时，我们遭遇的第一大问题是“领导不放我们下去”。我们是大学生村官啊！要么是村支部副书记，要么是村主任助理，既然来了，为什么不能进村工作呢？我们并不缺少思路与能力啊！其实乡镇领导有他们的苦衷与无奈，他们下面人手严重不足。
现实的乡镇虽然经过了改革整顿，以往的“七站八所”已经被精简得差不多了，但依然还有几个必须的部门，比如办公室、计生办、农经站、财务室、还有新增的“政务大厅”等。然而因为下面的两大原因，各部门都已经没有了工作人员了，好一点的仅仅剩下站长或主任，坏的连站长与主任都是副乡长、副书记兼任。第一，可能好多人都不知道或没有注意到，2006年的中央一号文件中有这样一项内容“通过试点、总结经验，积极稳妥地推进乡镇机构改革，切实转变乡镇政府职能，创新乡镇事业站所运行机制，精简机构和人员，5年内乡镇机构编制只减不增。妥善安置分流人员，确保社会稳定。要按照强化公共服务、严格依法办事和提高行政效率的要求，认真解决机构和人员臃肿的问题，切实加强政府社会管理和公共服务的职能”。这主要是配合着当年“废除农业税”的政策实施的，一直到2010年后，一些地方或部门可能直到今天，乡镇工作人员基本都没有增加（多少），但是每年都有调走的、升迁的、退休的，还有辞职不干的。第二，中国的干部选拔机制正在由传统的计划经济时代的人事制度向严格的现代公务员制度转变，但这需要一个过程，原来的办法被较早的废除了，但新的制度并没有立马健全，特别是基层政府机构只有到了新世纪第二个十年才开始有招录公务员的资格、条件与机会，中间有一个人事制度的空白期。可以说，当基层政府乃至村委会的公共服务活动日益增多时，工作人手却不增反减，结果当我们这些大学生村官被选聘过来后，就直接分到乡镇的各个科室里面了，充当公务员使用。此外，现在办公包括为民服务都电脑化了，乡镇中年纪大一点的领导干部不会用电脑，我们会啊！领导们岂能放过我们这些人才？
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#160;在基层的实际工作经历鲜活地告诉我们两位笔者，随着科学发展观特别是其中“以人为本”理念的落实，政府颁布了越来越多的惠民政策，比如，新型农村合作医疗、农村养老保险、村民自治选举、党的十八大以来提出精准扶贫、基层党建等工作，这些使基层政府的工作量成倍增长，有的干部感慨一年把6年的活都干了，乡镇干部与村干部都感到很疲惫。但是，国家给于基层政府包括村委会的财政转移、人事权等远远不够。因此，笔者之一的杨洲在担任大学生村干部期间帮助省市县人大代表写“提案”时候，将“增加村干部的补贴直至待遇公务员化”作为一项重要内容。
综上所述，好多乡镇领导抱怨说：“假设村官们都走了，我们就瘫痪了。”你能说不是实话吗？
2、是有臃肿的地方，但要闹清楚为什么？
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#160;那么基层政府就一点点也不臃肿吗？不是的！看看工资表就会发现领工资的人很多，包括退休的老干部，也包括没退休但已经不上班的人，当然也有老油条。但年纪都比较大，甚至都在五十岁以上。也就是说政府臃肿的是“五零后”这一年龄段，何以至此呢？这要从以往的体制弊端说起，我们的政府以前是“包揽全局”的，所以才有基层治理中的“七站八所”，这些机构后来裁撤掉了，但人员保留下来了，同时我们长期内都是“政企不分”，政府还承担着无限责任，当市场化改革特别是国企改革疾风暴雨似得推进时，原来的供销社、纺织厂等企业重组直至破产，员工中有很多人被塞给了政府机关，问问乡镇的不少老干部，就会发现不少有在供销社或纺织厂上班的经历。也就是说政府机关承担了一部分下岗职工再就业的职能。此外，各级政府一层层地精简出来的人最终还不是要落脚在乡镇政府中，结果一些乡镇老干部都有在县大院上班的经历。基层政府错了吗？不该吸纳（部分）下岗职工吗？不该接受上级机关“富裕”出来的人力吗？问题是这些人到了政府机关，受能力经验专业技能乃至文化素质的制约，干不了工作，有的资历再老一点，日益年轻化的乡镇领导也管不了他们。因而只能等着他们自然退休并走掉。总之，现实的基层治理中存在臃肿的问题，主要是结构性的，临时的，基于传统原因的。
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#160;习近平总书记是当过村支部书记的人，他说在基层工作中最大的收获是“明白了什么叫实际”。因此作为一名掌握知识的人或者掌握舆论的人，不能依据抽象的从西方或从自由主义的意识形态中照搬过来的迷信教条，带着有色眼镜，不着边际地“批判”现实，很难称得上是在干利国利民的事情。
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#160;总之，“基层政府臃肿论”这样的论调应该将方向及时调整，调整到研究点真问题，教点真学问的方向上来，其实我们也愈发觉得当今社会面临的诸多问题越来越表现出国际性、历史性、复杂性、特殊性等特点，如果将责任推给某一个群体，某一个方面，则是自己不负责任的体现，面临这些问题需要更多的人投入到实践中去探索创新。
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