摘  要：作为农地流转的制度创新实践，地方政府广泛采用项目动员与体制动员的方式推进土地股份合作社，形成了政治主导型、政治动员型与政治压力型等三种实践形态。虽然在一定程度上有助于政府治理目标的实现，但是，合作社的政府推进模式也产生了较高的运行成本和治理风险，最终导致了土地股份合作社的制度异化，表现为治理结构脱嵌化、分配结构精英化和运行成本外部化。以合作社为平台和媒介，政府与资本结合并形成对农民的排斥，导致合作社“名实分离”。

关键词：土地股份合作社；推进模式；制度异化；资本

一、问题的提出

农民专业合作社的“名实分离”是当前合作社发展中的典型问题。^[1]在资本下乡过程中，“合作社包装下乡资本”的现象导致合作社的制度异化。^[2]与农民专业合作社不同，土地股份合作社在合作基础、产业选择、组织运作方式以及利益分配机制等方面呈现出差异。^[3]土地股份合作社以土地承包经营权作为制度基础，是在不改变我国农村土地所有权集体所有制前提下的一种产权制度创新。

当前，关于土地股份合作社的研究主要集中在合作社组织的实践功能与制度结构。对土地股份合作社功能的研究主要关注其农村治理和农村发展的意义：第一，在农村治理方面，土地股份合作社具有村庄整合的功能。^[4]土地股份合作社通过利用土地要素引导资本有序进入乡村，实现由“资本主导的外生型要素整合”向“土地主导的内生型要素整合”的转变，从而在一定程度上限制了资本下乡的负面效应，构建了村庄“善治”的有效路径^[5]；第二，在农村发展方面，土地股份合作社作为农村土地集体所有权框架下的产权制度创新，是推动农业经营规模化和农民城镇化的有效方式。^[6]对土地股份合租社制度结构的研究，一些学者对其法律属性模糊问题进行了辨析和讨论^[7]，并结合土地股份合作社的激励结构、产权结构、股权设置和治理机制等方面，从制度层面提出了优化路径。^[8][9]

土地股份合作社涉及农民土地承包经营权的让渡，入股的土地构成农民社员资格的认定标准，从而形成了明确的利益分配机制，因而从根本上避免了大多数农民专业合作社的“空转”与“空壳”现象。事实上，农民专业合作社往往是下乡资本和乡村精英积极运作的结果，与之不同，当前土地股份合作社则具有明显的政府推进色彩，是地方政府行为的后果。出于农村城市化和农业现代化的目标，一些地方政府积极推广土地股份合作社，促进农民与土地的分离，解放农业劳动力，最终形成中国“城市化的推进模式”。然而，土地股份合作社与农民专业合作社之间虽有差异，但其实践过程同样嵌入乡村治理结构和社会系统。因此，不同于土地股份合作社研究的制度视角以及由此而来的对“农业共赢制”的乐观预期，笔者试图从土地股份合作社的运行动力和运行逻辑出发，反思当前的土地股份合作社的发展逻辑。合作社的政府推进模式并未能实现预期的制度目标，地方政府行为导致土地股份合作社的运行成本和运营风险外部化，并转嫁至地方政府和基层组织，但却为地方精英创造了谋利空间，农民彻底边缘化，土地股份合作社最终走向制度异化。

本文的经验来自于笔者在四川省成都市Z县的田野调研。笔者随同所在研究团队于2015年10月在四川省成都市Z县2个农业型村庄进行了为期20天的调研，并对该区域3个合作社进行了重点调研。Z县是农业大县，处于川西平原腹地，具有优良的农业生产条件，以粮油等大宗农作物种植为主。该县目前正在重点打造“十万亩高产良田基地”，并大力发展生态农业观光游。自2010年至今，Z县大约50%的耕地已经流转进入土地股份合作社。合作社发展状况的分殊主要源于政府具体推进方式的差异，由此可进一步反观政府推进模式与合作社运行效果的相关性。三个合作社的经验呈现了政府推进模式的不同类型与合作社发展的不同路径，但是，制度异化成为合作社的必然归宿。

二、概念与分析框架

政府推进模式指的是地方政府主导的并深度介入某项特定工作为内容的经济社会发展模式。李强等人从城镇化的动力机制和空间模式两个视角入手，揭示了中国城镇化“推进模式”的特征。^[10]事实上，政府推进模式体现在城镇化的宏观进程，而且也体现在更为微观领域。土地股份合作社的发展逻辑正是政府推进模式的实践表达。

对地方政府行为的解释，学界常用的主要有两种框架：一种是地方政府公司主义，强调基层政权自身的经营属性；另一种是运动型治理的逻辑，强调基层政权运行的政治逻辑。两种理论思路分别解释了地方政府行为的内在动力和治理逻辑，但忽视了对地方政府行为过程的更为全面的考察。笔者提出政府推进模式这一概念，以全面呈现地方政府行为的实践逻辑。

一般来讲，地方政府为了推动某项工作目标的达成，会先后经历“培育创新经验——先进经验示范——全面推广”等三个环环相扣过程。这构成了政策扩散过程的一般逻辑。与这三个阶段对应，政府推进模式可以分为三种类型，即政治主导型、政治动员型和政治压力型。推进模式类型差异体现了政府资源配置强度和动员动员模式的差异。

表1 政府推进模式的类型

如表1所示，政府推进模式具有差异性。同时，由于典型扩散效应的逻辑由“以点带面”向“以点代面”转化^[11]，推进模式的差异性进一步表现为重视程度和发展水平的差异。Z县土地股份合作社的不同路径体现了政府不同的推进模式。但是，政府推进模式的后果，则是殊途同归地走向异化。地方政府行为以不同的方式塑造了合作社的异化动力，导致了土地股份合作社的发展实践与制度目标的背离。

三、政府推进模式与合作社的发展路径

土地股份合作社的政府推进模式表现为自上而下的制度输出和由点到面的制度扩散。土地股份合作社逐渐嵌入地方性治理结构和社会系统。政府推进模式的差异导致合作社初始运行逻辑的差异，形成政治主导型、政治动员型和政治压力型等三种土地股份合作社形态，如表2所示。

表2   土地股份合作社发展的三种逻辑

（一）政治主导型

白杨合作社作为Z县成立的第一个土地股份合作社，也是当地的示范性典型。作为该合作社的创始人和发起人，现年55岁的王云讲述了合作社的成立过程：

“2010年时，我母亲已经75岁，父亲78岁，我自己身体不好，老婆又在外面打工，田谁种？我当时是有点私心的，就想能不能把几家的田集中起来一起种，你有劳力，我没有劳力，但我有其他优势，我们可以互补。我当时想的是几户或者十几户可以一起种。我找了两三个关系好的人，说了下我的想法，他们都说可以，这样可以互补。种田解决了，但是技术上谁来支持？镇里农技员建议我去县里，我就当真去县农发局了。局长说我这个办法好，当时就说要找人下来协调，他说能不能把小组的土地全部合起来，成立一个合作社？第二天，农发局就派了三个工作人员下来，把我们组的组员召集起来开会，有三十五六个人参加，村书记当时也在场。当时社员还是有点担心，怕分不到钱，村书记当时打包票，说‘要是没有粮食吃，我去找农发局要’，农发局的人也承诺，‘这个是新型农业，愿意补贴’。小组的人因而都同意（把田）给了”。

王云的诉求被地方政府敏锐捕捉，提供了政府介入的契机。政治主导型模式表现在三个方面：首先，按照政府的理念包装农民的需求，并积极推动。王云向政府寻求的实际上是农业技术服务支持，成立合作社并非王云的本意，但相关部门的介入和动员消解了王云的初始目标，最终，地方政府的现代农业理念依托“农民自主探索”而获得了政治合法性，王云担任理事长，合作社成为先进“典型”；其次，由乡镇农技员李松担任“职业经理人”，政府深度介入合作社的运行。职业经理人主要负责农技指导、生产计划和资金垫付，政府每年给与一万元左右的补贴。职业经理人与理事会、监事会和农民维持着相对均衡的关系，较好地兼顾了农民股权利益；第三，地方政府通过多种渠道向合作社输送资源以维持合作社的良性运行，直接表现为该合作社难以置信的分红收入，从而服务于政府推广土地股份合作社的政策扩散目标。

（二）政治动员型

政治动员主要通过自上而下的科层化体制实现。作为官僚体制末端的村级组织是政府动员的最终承接者。政治动员型合作社一般由村一级成立，并运行在村级组织的架构中。合作社的负责人与村委会成员具有高度重合性。

红日合作社最初由村支书担任理事长，随着合作社的正规化，改由退休村主任赵兵担任，合作社一共有3个职业经理人。经历了两年的自发探索之后，红日合作社被确立为重点扶持对象，并开始承接政府大量资源的投入。在政治动员型结构下，合作社与政府之间存在密切联系和紧密互动：一方面，合作社可以成为贯彻政府治理意志的中介；另一方面，合作社在向上争取资源方面也表现出相当高的积极性。合作社理事长的主要工作就是向上级政府争取各种项目资源，以维护本村的“政治名片”。为了将红日合作社打造为Z县的示范性合作社，在地方领导和村组干部动员下合作社面积迅速扩大，与此同时，合作社在政府的要求和支持下将1400亩土地转包给了两家农业企业种植花卉苗木，发展休闲旅游和生态农庄，以配合政府农业发展目标。2015年合作社实际掌握的土地面积因而只有1000亩左右。

（三）政治压力型

政治压力型合作社处于政府政策扩散的末端，由于缺少政策承接的内生动力和政府资源惠顾，自上而下的政治压力成为合作社运行的基本动力。政治压力导致了村干部的策略性应对，因而难以形成规范的合作社组织与制度。合作社形同虚设，合作社名下土地主要由五名在任村干部负责耕种，以完成上级的政治任务。由于地块较为分散，连续两年均发生亏损。因此，合作社自2013年开始将租金由原来的600元下调至400元，再加上政府补贴，合作社才逐渐扭转亏损局面，勉力维持。合作社刚成立时约有80亩地，至2015年时面积达到1600亩左右。虽然合作社面积逐年扩大，但是合作社种植的土地始终维持在500亩左右的规模，另外将近1000亩的面积由合作社进行了二次流转。

截止2015年，绿杨合作社的大部分土地流转给了3个大户：廖老板承包了合作社200多亩土地，租金为每亩500斤谷子；杨老板承包了600多亩土地，租金为每亩500斤谷；佳隆公司承包了200多亩土地，租金为每亩700斤谷。

目前能二次流转出去的土地都已经流转出去，合作社自己留下的主要是一些边角土地，这部分土地因为地块分散，耕种不便，没有大户或企业愿意接收，因而只好由合作社自己耕种，并借助政府补贴而勉力维持。

在政府“造点”的逻辑下，绿杨合作社的情况并不是少数。这些合作社在政治压力之下成立，但由于农业规模经营的利润并不能支撑合作社的自我维持与自我积累，合作社只能依托村级组织的兜底。在内外压力的共同作用下，村级组织具有土地再次流转的冲动，以免陷入规模经营的困境。

（四）合作社的发展路径

上述三种类型不一定是对合作社实践类型的完整呈现，不过，三种类型较好地反映了不同的政府推进模式下合作社的运行样态和演变逻辑：第一，政治主导型强调了政府的直接主导，与村级组织相关性较弱，随着合作社渐趋正规化，合作社的演变呈现出非常剧烈的波动性，即由政府直接主导转化为资本直接主导，资本缺少村庄权力的克制；第二，政治动员型强调政府的动员和推动角色，政府并非直接介入合作社的成立和运行，村级组织的功能较为突出，“政社分离”的要求在村委会的主导下有所缓和，合作社的演变相对较为平缓，即使后期公司进入，也并不能抛弃理事会而独立运作；第三，政治动员型则锁定了村级组织的兜底责任，合作社本身难以突破村级组织的架构，形成了维持型状态。虽然合作社的发展路径和发展过程存在差异，但是，合作社的政府推进模式最终均导致合作社与资本力量的结合，殊途同归，最终走向异化。

四、政府推进模式的治理目标与实践路径

（一）政府推进模式的治理目标

在本节，笔者试图讨论政府推进模式的治理逻辑，强调政府公共治理的视角，进而解释政府推进模式的内在动力。这个视角不同于既有研究对政绩逻辑的强调，也不同于合作社绩效不足对政府资源的吸纳。前者强调土地股份合作社的制度创新意义，认为地方官员的“晋升锦标赛”^[12]固然是推进土地股份合作社的重要动力。后者强调合作社内生发展能力不足是政府大力扶持的重要原因。问题是，政府推进模式不仅是激励动员结构，也不是对“弱势经营主体”的盲目扶持，它具有超越于官员政绩目标之外的公共治理目标。政府行为的消极后果与治理目标之间的错位，因而可能植根于更为复杂的结构性原因。从Z县的地方实际来看，地方政府积极推进土地股份合作社的核心是强化政府对农民土地的控制权，实现农业治理和社区再造的治理的目标。股份合作社成为政府农业治理和农村治理的抓手。合作社的政府推进模式有利于实现治理有效性。

1.农业治理的需要

政府推动土地股份合作社的主要目的是促进现代农业发展，实现规模经营。Z县目前正在打造“十万亩高产良田”，发展现代农业和生态旅游，推进“一二三”产业互动与融合。然而，小农的分散性导致了政府农业治理的困境：首先，农民以家庭为单位的分散性和自主化生产状态难以与政府的整体规划对接，以统筹和规划为基础的生态旅游因而缺少有效的组织基础。政府以土地股份合作社为抓手，则可以形成对农业生产的有力干预，改变农业生产的个体化和分散化状态。

2013年，Z县开始搞油菜花节，并设定了专门的旅行线路，政府要求必须在公路两边200米范围内种上油菜。但当地由于雨水多，不适合种油菜，农民显然不愿意种。红日合作社的理事长最初也不愿意种，因为工序麻烦、费人工、且市场上不要机械收割的菜籽，所以合作社若种植大面积的油菜，只能是只亏不赚的生意。但是，因为合作社每年每亩田拿了政府500元补贴，所以上面下来的行政任务也不得不执行。

其次，农民分散性的土地承包经营权和土地权利意识的强化，不利于政府涉农项目的落地。土地股份合作社弱化了农民与土地之间的具体关联，为农田整治项目落地和规模经营基础再造提供了平台。当地政府明确提出，推行股份合作社是项目落地的先决条件。

再次，再造农业服务体系也是农业治理的重要目标。在当前政府对资本下乡态度渐趋审慎的情况下，依托土地股份合作社，建立全新的农业生产服务体系，是现代农业可持续发展的重要保障。政府大量的农机补贴投向合作社，且以合作社为平台打造贯穿产前、产中与产后的“一条龙”式的农业服务体系。

2.社区再造的需要

2008年以来，成都市逐步推进以确权为先导的城乡公共服务均等化体制改革，并借助“增减挂钩”项目实施新农村建设。新农村建设的目标是实现农民相对集中居住，改善农村的生产生活条件。红日村自2013年开始进行集中居住的整体推进，目前项目已经进入后期扫尾工作。而绿杨村的新村建设项目目前只是部分启动。社区转型不仅是居住空间的转型，而且必然涉及生产方式的转型，这意味着农民与土地之间关系的根本改变。通过将土地股份化，土地股份合作社实现了农民与土地之间具体联结的抽象化，这是社区再造和社区转型的必要条件。该乡镇一名副镇长就此评论道：

“农户已经把土地视为自己的私有财产了，认为祖祖辈辈都是我的。搞‘共赢制’，相当于把老百姓的承包权交回合作社了，老百姓，你想种就种，不想种就算了。以合作社为经济主体，申请项目、资金，如烘干中心。农民交出土地之后，就不会考虑农户居住与土地的距离远近问题。舍得丢土地，才舍得丢那块宅基地，才舍得去新村居住。大部分地方都在搞新农村建设，能够搞到40%就不错了。红日村能够搞到96%，是因为生产方面完全放开了手脚”。

在这个意义上，土地股份合作社成为政府“经营土地”的一个抓手。所谓经营土地，即政府出于自身的目标、规划和利益，重新配置土地关系和土地利益的行为。在这一逻辑的主导下，地方政府关注的重点不是合作社自身富有主体性的可持续发展，相反，土地股份合作社转化为破解现有土地利益困局的方法。

（二）政府推进模式的实践路径

1.项目动员与精英吸纳

为了尽快实现土地股份合作社的制度输出，当地政府采取了项目化动员的方式，对一些合作社进行重点扶持。如表3所示，白杨合作社和红日合作社即为当地政府重点打造的“典型”，而绿杨合作社除了承受政府赋予的“兜底”压力之外，再无其他项目资源。

表3 政府项目资源投入一览表

项目化动员必然需要有力的承接者，这为富人精英和资本力量的进入提供了契机。合作社推进模式中的项目化动员在地方实践中转化为面向精英的利益动员。白杨合作社和红日合作社均获得了建立烘储中心的政府项目支持，但是，在自筹资金这方面，前者直接依靠资本的力量，后者由于并无现有的资本力量可供依托，主要依靠合作社社员中的富人群体和村组干部。

事实上，农民土地承包经营权入股只是合作社发展的必要条件，但不构成充分条件。土地提供了合作社发展的基础，但资本要素的缺乏是土地股份合作社发展的弱点。合作社的最终目标是服务现代农业，那么，资本密集是合作社发展的关键。大部分农民在土地要素的供给外很难再有资金入股，因而必然形成对职业经理人的资本预期。问题是，在农业盈利模式不成熟的情况下，资本并无进入农业生产的积极性。为了推动合作社的发展，政府的项目化动员实际上成为“鱼饵”，形成了相对独立的精英吸纳效应和精英激励结构。

按照土地股份合作社的职能分工，职业经理人角色本来是提出生产计划和安排农业生产（正如“农技指导员”一词最初所直接呈现的），从而凸显其生产角色的专业性和经营理念的先进行，但为了维持合作社的运行，职业经理人的首要功能被定位于资本要素的投入与垫付。因此，经济实力相对于农业生产经验更具优先性。

与此相反，绿杨合作社因为缺少政府项目资源的投入，因而难以形成精英吸纳效应，不仅无人愿意担任职业经理人，村干部不得不承受合作社的运行与维持压力，而且二次流转的方式也导致合作社经营风险不可控，潜伏着更大的治理危机。

2014年时，一个老板从绿杨合作社流转了200亩土地，此人在本镇范围内一共流转了大约2000亩地，结果，因为经营不善，老板“跑路”，农民找到村里，村里只能出面把租金先垫出来。

绿杨合作社的案例从反面印证了项目动员与精英吸纳的关联性及其之于合作社推进的意义。政府对合作社的资源输送越多，合作社对精英的吸纳能力和动员能力越强。后文将进一步说明，兜底型的合作社虽然不足以吸纳精英，但客观上异化为“谋地型精英”圈地的媒介。

2.体制动员与政治运行

项目动员的主要目标是打造“典型效应”，但是，对于大多数土地股份合作社而言，合作社的运行状况并不理想。为了实现政府的农业治理目标，行政动员和政治压力也构成了合作社运行的普遍动力。从合作社的推广逻辑来看，政府的推进压力聚焦于乡村基层政权。政治压力不仅构成了合作社成立的初始动力，而且也构成了合作社维系和运行的基本力量。

白杨合作社虽然没有以村委会和村干部作为实体和主体，但一开始即为政府主导的产物，乡镇的农技员直接兼任合作社的职业经理人。与另外两个合作社相比，白杨合作社的运行从始至终并未出现困难，而且农户始终具有远高于其他合作社的分红收入。实际上，这是白杨合作社职业经理人运作的结果。理事长王云对于分红额度也颇为奇怪：“一亩田分1100多元，是很惊人的。如果农户自己种，不算人工，（每亩）都最多只有七八百元的纯收益。我感觉是不是农业局拿了钱贴进去，不管是私人贴，还是政府贴，肯定是贴了，不然不可能有那么高……领导是不是为了搞政绩？”

红日合作社本身就构成了该村的亮点。合作社的存在早已演变为一种“政治任务”。

绿杨合作社由于土地生产条件更差，且无其他辅助项目的支持，目前政府给予的每亩500元的规模补贴只能维持合作社的基本运转。绿杨合作社的村干部也亮出了自己的底线，即如果国家没有补贴，那他们肯定也不会继续搞合作社了，“年年亏本谁会去做？”绿杨村支书直言：“上面还在喊扩大（合作社）面积，你还敢解散（合作社）？但是如果没有补贴，我们肯定不种了，当不当干部都无所谓了。如果没有（国家）补贴，90%以上的合作社都要解散，谁管怎么办？”

在这个意义上，土地股份合作社自身的运行逻辑嵌入在政府的压力型体制和政治激励结构中，形成依附性的发展格局。对于官僚体制末端的村级组织而言，政府的政治激励也必须辅之以强有力的经济支持，从而导致了合作社运行成本居高不下，甚至成为资源吸纳的容器。在这个意义上，政府的主导和引导并没有实现合作社自我发展的“赋权”，如此一来，政府通过单方面的退出实现所谓“政社分离”，推进合作社的正规化，导致合作社发展充满变数。

五、合作社的制度异化逻辑

土地股份合作社的高位运行与依附性发展锁定了土地股份合作社的演化路径。从三个土地合作社的发展情况来看，在政府的强力推进下，土地股份合作社逐渐偏离了其原有的目标设定，其运行逻辑逐渐脱嵌于村庄与农民。土地股份合作社并未能解决农民“组织起来”的问题，而是进一步消解了农民的组织能力，以合作社为载体和媒介，地方政府与资本和精英形成了“分利秩序”^[13]，合作社异化为分利平台，合作社的自主性也逐渐扭曲。

（一）政府主导的治理结构脱嵌效应

Z县基于地方性的探索实践形成了土地股份合作社“理事会+职业经理人+农户”的组织架构。按照股份合作社的制度设计，作为股东的农民、理事会、监事会和职业经理人构成一个各安其位与分工明确的结构。职业经理人提出年度的农业生产计划，然后监事会、理事会以及部分社员代表开会讨论，商讨计划是否合理，而具体的农业生产环节主要由理事会和监事会负责雇工管理。按照规定，职业经理人采取竞争性和公开性选拔的方式，由社员代表大会产生，从而维持相对均衡的治理结构。

但是，在合作社的推进模式下，实践中的治理结构很难维持制度设定的平衡局面。农民仅仅满足于获得土地的租金和分红，同时，农民也明白，合作社依靠农业生产仅仅能够勉强维持，政府的补贴和支持是合作社分红之可能的前提。因此，合作社的运行效果与政府介入密切相关。这样一来，农民虽然以土地承包经营权入股，但却并不能建立农民与合作社之间的利益相关，因而难以调动农民的积极参与。

相对于农民地位的边缘化，职业经理人的性质逐渐发生改变，即职业经理人主要由体制性精英转变为资本力量。各个合作社的转变或早或晚。问题是，一旦资本进入合作社，必然突破土地合作社原有的制度框架与治理结构。

2013年，张正成为白杨合作社的职业经理人之后，便引入了新的管理机制。虽然他名下的三个合作社各有理事会和监事会，但均有名无实。三个合作社的日常管理和运行主要依靠2个总管，总管之下设有17个管理人员。“职业经理人就像地主一样，我们理事会的反而成为了打工的，合作社账目我们（理事会、监事会）都没有见过，就成了摆设，我们只能耍，等着经理人的安排，以往分红、调工都是由理事长经手安排，现在经理人找了一个人做总管，他负责调工、派活，发挥着技术员、监工的角色，这些本来应该是由经理人来承担的任务，都由他的总管来做，经理人就像老板一样在背后指挥。”由于不满张正的行为，王云于2015年辞去白杨合作社的理事长职务，改由邻村的王某担任。

合作社发起人王云的辞职一定程度上标志着合作社的彻底蜕变。这种蜕变在红日合作社的治理结构上表现的更为直接：在政府的干预下，阳光公司通过接手职业经理人而实际上控制着合作社的日常运行，而理事长的中心工作变为向上级政府争取各种项目资源。虽然作为理事长的赵兵对公司的农业经营状况不满，但也无可奈何。农业公司的进驻改变了合作社的治理结构，并日益脱嵌于村庄社会。

（二）政治动员的精英俘获效应

作为“农业共营制”的重要实践，土地股份合作社的目标在于将现代农业发展与小农土地利益相结合，农民由此分享农业现代化的利益增量。在土地股份合作社的架构中，农民的利益分配主要基于入股土地的面积，根据各个合作社运转情况的不同，在具体分配方式上有所差异。但是，合作社的推进模式逐渐改变了合作社内部的要素配置格局：政府项目化动员的精英吸纳效应固然可以转化为精英动员能力，但由此形成的利益沉淀也改变了合作社内部的利益分配结构。实际上，这是政府依托股份合作社推进现代农业的必然后果。基于对现代农业的规模化、机械化和信息化的想象，农民土地承包经营权只是搭建了一个框架，填充其中的是资本要素。如此，合作社的利益分配结构必然逐渐向精英倾斜：“现在（搞合作社），只是把少部分人扶植起来了，大部分人还是原地踏步，还有人在倒退。”利益分配结构的精英化具体可以从两个方面理解。

第一，要素配置比重的变化在资源分配逻辑上的表达。目前，随着政府投入的增加，合作社的资本要素相对于土地要素的比重逐渐增加。资本对合作社的投入具有追逐利益的属性，通过自筹资金的方式将政府的项目化公共品私人化。红日合作社的循环养殖场因为属于政府全额投资，因而其运营收入纳入社员分红。但是，以国家投资为主、私人自筹为辅的烘储中心运营收入并没有用于合作社全体社员的分红，而是形成了以少数资本入股主体为对象的独立利益分配体系，例如红日村以少数资金入股的村组干部和富裕村民以及绿杨村的张正成为烘储中心项目的最大获益者。按道理，烘储中心应该属于合作社社员共同所有，其收益也应该归社员共同享受。但是，少数人群体因为资金的投入和垫付显然不会同意收益的扩大化分配。因此，土地要素在土地股份合作社的利益分配结构中边缘化，而资金要素逐渐占据核心位置。

第二，脱嵌化治理结构下精英谋利行为对社员利益的压制和反噬。合作社的推进模式并未能建立农民与合作社之间的真正关联，合作社的体制动员与项目动员消解了农民的主体性和参与性，反而通过资本和精英的吸纳，导致了农民的“失语”，农民不具有与资本谈判的条件，合作社理事长因与政府或资本之间的亲密关联，并不能维护农民的正当权益。

随着阳光公司成为红日合作社的职业经理人，合作社原来按照3:3:4的收益分配比例变为1:2:7，合作社收益中用于农户分红的比重下降为2，而职业经理人的分红比重则上升为7，合作社的积累基金下降为1；自2015年开始，白杨合作社的职业经理人张正也开始打算取消之前的分红比例，而代之为向农户支付固定租金（每亩500斤干谷）的方式。而对于农户的反对意见，张正并不在意，“不同意那就退出吧！”

由此可见，资本不仅以各种方式吞噬着合租社沉淀的国家公共投入，而且也在蚕食着农民的利益份额，合作社逐渐异化为分利平台。发展合作社的初衷本是帮助农民形成自助组织，然而实践中农民合作社的形成和发展又不得不依赖于相对强势地位的非农主体，从而形成了“合作悖论”。^[14]

（三）政治压力的风险外溢效应

在政府推进模式下，Z县合作社的演变具有路径依赖特征。从调研情况来看，由于大宗农产品利润较低，且面临着农业生产管理成本较高、风险较大等问题，纯粹依靠农业生产收益很难维持正常运转。在此背景下，就产生了合作社运行成本的外部化，从而导致了合作社自主性的弱化乃至丧失。主要表现在两个方面：

第一，合作社成为吸纳政府资源的容器，形成了依附性发展的局面。正如白杨合作社成立时村支书的话：“没有粮食吃，就找农发局要！”既然是政府推动成立的，那么，有了困难，出了问题，当然要找政府。目前红日合作社的理事长赵兵也专门负责在政府各个部门寻找相关的项目资源。因此，合作社在嵌入地方的政治逻辑与治理逻辑的同时，其运行成本也借助与政府的制度性通道而转嫁，合作社内在发展动力不足。

第二，如果政府投入资源力度不大，如绿杨合作社的情况所示，那么，合作社的运行压力和政府政治压力的逼迫可能引发合作社策略性转嫁压力和成本的行为，即通过土地承包经营权的二次让渡，释放合作社自身的经营负担和运行压力。这就可能产生以“谋地型精英”^[15]为典型的资本力量与土地的外部结合，不同于资本通过进驻合作社而形成的内部结合。这就形成了合作社与资本之间更为复杂微妙的利益关系。

佳隆公司从绿杨合作社承包了200多亩土地，租金为每亩700斤谷。并且，佳隆公司并不自己种田，而是将承包的田又交给合作社代管，整个生产环节都不参与，只负责资金投入，到秋收之后，扣除应给农户的租金后，剩余的钱再由合作社直接打给佳隆公司。但无论是村干部还是普通村民都对加威公司的行为难以理解，他们承包了田而又不自己种，而且还给偏高的租金，除了获得相应的国家补贴（每亩500元）并不明白他们的意图。

这样一来，政府通过发展土地股份合作社规避资本下乡负面效应的目标因此被消解，脱离政府监控的资本下乡无疑具有更大风险。

六、结论

当前农村城市化导致了农民与土地之间关系的松散化，从而促发了政府和学界关于“无人种田”的担忧。但是，地方政府基于政绩冲动、农业治理以及社区再造的考虑，忽视了小农的真实需求，政府通过主导、动员和压力推进土地股份合作社的发展，虽然在一定程度上有助于政府治理目标的实现，但却可能催生以合作社为平台的“分利秩序”。同时，合作社的政府推进模式也产生了较高的成本和风险，最终导致了土地股份合作社的异化。

一定意义上讲，土地股份合作社的制度异化是政府推进模式的必然后果。政治主导型、政治动员型与政治压力型等三种形态虽然体现了政府推进过程和推进逻辑的差异，但其共同点是合作社均深嵌入政府治理逻辑中，形成了依附性发展的格局。合作社的依附性发展进一步导致了地方精英和资本力量的进入和“分利秩序”的形成，从而突破了合作社的制度框架，为合作社的发展带来更多不确定性。因此，土地股份合作社的发展需要警惕合作社的推进模式。政府高歌猛进式的推广很有可能导致合作社的自主性丧失和农民的制度性失语，从而为“资本下乡”提供更为便捷的通道和隐秘的路径。

参考文献：

^[1]熊万胜.合作社:作为制度化进程的意外后果[J].社会学研究，2009（5）：83-109.

^[2]冯小.农民专业合作社制度异化的乡土逻辑[J].中国农村观察，2014（2）：2-17.

^[3]张能坤.农民专业合作社与土地股份合作社的异同分析[J].农村经济，2014（9）：127-129.

^[4]黄增付.农民合作社村庄整合的实践与反思——基于闽赣浙湘豫土地股份合作社案例的分析[J].农业经济问题，2014（7）：59-67.

^[5]杨嬛、陈涛.生产要素整合视角下资本下乡的路径转变——基于山东东平县土地股份合作社的实证研究[J].中州学刊，2015（2）：50-55.

^[6]杨珊.土地股份合作社中农民土地利益实现的法律问题探讨[J].西南民族大学学报（人文社会科学版），2011（11）：99-103.

^[7] 马讯.农村土地股份合作社法律问题初探.法制与社会，2012（1）：215—216.

^[8]张笑寒.农村土地股份合作社：运行特征、现实困境与出路选择——以苏南上林村为个案[J].中国土地科学，2009（2）：38-42.

^[9]胡勇.农村 土地股份合作社的制度基础及治理机制研究[J].农业经济，2014（1）：79-81.

^[10] 李强 、陈宇琳等.中国城镇化“推进模式”研究[J].中国社会科学，2012（7）：82-100

^[11] 李元珍.典型治理:国家与社会的分离——基于领导联系点的分析[J].南京农业大学学报（社会科学版），2015（3）：101-109

^[12]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007（7）：36-50.

^[13]陈锋.分利秩序与基层治理内卷化——资源输入背景下的乡村治理逻辑[J].社会，2015（3）：95-120.

^[14] 杨军.农民合作社异化的成因及趋势[J].农村经济，2012（7）：118-121.

^[15] 藏得顺.警惕“谋地型乡村精英”的崛起[N].社会科学报，2013-01-03.

本文原载于《中共宁波市委党校学报》2017年第2期。