摘要：我国社区建设长期存在行政化过重、社区自治不足的问题，“国家强-社会弱”是主要的解释范式，社区改革也试图通过去行政化而激活居民自治。实际上，社区行政化和自治困境具有不同的生成逻辑，二者不具有完全的相关性。社区行政化有其历史必然性和内在生成机制，简化社区行政负担比去行政化更契合社区治理实际。社区自治困境是社会基础蜕变和城市治理转型的结果，社区有限性决定了社区自治的有限性，社区自治要在有限自治基础上提高治理能力，进而提高社区自治的有效性。社区治理改革应该辩证处理行政化与居民自治关系，实现社区社会管理与公共服务双重职能的有效发挥。

关键词：社区治理 社区自治 去行政化 社区改革

一、引言

社区是我国城市治理体系的基本单元，社区治理是城市基层治理的基础组成部分。一直以来，社区自治都是我国社区治理改革的核心目标。但是，许多研究表明，社区自治状况并不理想，行政化过重的问题依然非常普遍。笔者在南京、上海、杭州、武汉等多个城市社区的调研也发现，各地去行政化改革都没有彻底解决上述问题。那么，社区去行政化为什么效果不彰？社区自治为什么难有突破性进展？

社区行政化问题由来已久。我国现行社区体制是从建国后的城市基层政权建设演变而来，行政化“顽疾”从最开始就已埋下。建国后的城市基层组织是在废除保甲制基础上建立的，1954年12月31日，全国人大常委会通过《城市居民委员会组织条例》，居委会体制随后在全国确立。有研究指出这时期居委会是在政府主导下建立，各项事务也在政府主导下完成，日常性工作也主要是政府性的^[1]。至改革开放前，街居体系的“附属性”和“行政性”已经非常明显，成为其基本特征^[2]。上世纪八十年代，随着经济体制改革和城市发展，居委会的职能开始增加。民政部提出居委会要开展“社区服务”，为城市居民提供各种便民服务，比如杭州上城区当时就设立“家庭生活劳动服务站”，为居民提供代领孩子、代洗衣服等三十多种服务^[3]p3。与此同时，居委会承担的计划生育、环境卫生、各种收费等行政工作日益增加，街居体系的行政化更严重，甚至呈现出“被动的经纪模式”^[4]。本世纪初，随着单位体制解体，城市基层社会管理和服务需求空前增加，全国开始推进社区建设，“发挥社区居民自治组织的作用，保证社区居民管理自己的事情”（《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中办发（2000）23号）。社区建设有两个比较核心的举措，一是“议行分设”，设立居民代表大会、居民议事会等组织，是从社区内部构建自治组织架构，激活居民自治；二是“去行政化”，实行“居站分离”“准入制度”“费随事转”等，旨在剥离居委会的行政职能，约束上级政府和部门的权力干预，从外部制度设计对社区自治予以保障，建立“委托-代理式契约关系”^[5]。然而，多年实践结果却并不理想。“议行分设”的组织架构在实践中形同虚设，居民参与长期处于低水平。“居站分离”反而造成社工站膨胀而居委会边缘化^[6]，“准入制度”“费随事转”等制度设计也流于形式，或者被上级政府通过“非制度性约束下行政化传导机制”予以巧妙回避^[7]。现实复杂性和强大的路径依赖，让理想的制度设计和改革措施陷入“空转”，社区建设运动呈现“内卷化”^[8]。

学界对上述问题的解释基本以“国家-社会”范式为主，简言之，社区行政化与自治难是“国家强、社会弱”的结果。比如，陈伟东等认为“社区行政化因政府权力扩张而出现，也需要靠政府权力缩小而减弱”^[9]，徐志国等指出“发包制政府无法为社区自治提供一个有效的现代国家基础，而社区居民集体行动能力的衰弱又为国家干预社区事务提供了较好的理由”，社区自治只能陷于“强国家与弱社会的‘夹缝中’”^[10]。陈艳玲等也认为，“组织本身的资源约束”“组织成员的理性约束”“来自于外界的权力约束”等是社区建设“内卷化”的原因，真正的变革“首先在于政府到底多大程度上可以真正割舍对社区的管理情结”，以及“社区中的‘社会’到底在多大程度上可以进一步滋生出与国家进行对话的力量”^[11]。当然，“国家”与“社会”在社区这个场域中的互动也呈现出策略性、隐蔽性等特征，表明“强国家”有其柔弱的一面，“弱社会”也有其“弱者的武器”。王汉生等指出，国家在社区不同事件中会选择“看得见”或“看不见”等不同的策略^[12]，杨爱平等发现，居委会会有选择地采取弄虚作假、搞形式主义乃至欺骗的办法应付上级派发的各种工作压力^[13]，黄晓星则观察到不同政府部门在介入社区时采取的自主性行为不具有一致性，并不完全按照规则行事，社区的回应则充满了底层的智慧，通过各种尝试实现自身利益诉求^[14]。类似的研究表明，国家对社会的介入并不一定完全是消极的，也有可能会提供社会资本增长的空间^[15]，因此，社区建设离不开国家的在场，关键是，国家应该致力于培育社会组织，促进社区多种治理主体的协同参与，最终达到多元主体协作共治的局面。

“国家-社会”框架确实具有一定解释力，社区是国家与社会的接点，其运作自然受二者此消彼长的力量对比和互动逻辑影响。不过，在其解释掉一部分原因后，实际上也屏蔽掉了问题的某些方面。一是片面强调“权力”而忽视了“能力”。“多元主体协作”等带有明显的分权制衡的预设，议行分设同样如此，试图在社区层面避免居委会（即“国家”代理人）的权力独大，对权力进行分解或者分配。更不要说国家-社会框架中更为明显的对国家权力的抵制^[16]。问题是，社区层面“权力”本就有限，社区毕竟是以为居民解决各种问题为主的，与其说是“权力”，不如说“能力”更确切也更重要。社区最常抱怨的“权责不匹配”非但不是对“权力”的抵制，反倒是对“权力”有限造成“能力”不足的诉求。设计更多权力主体来分解有限的权力资源，要么导致新权力主体虚化，要么就是增加社区不同主体的交易成本^[17]。总之，单纯的权力视角和分权实践，并不利于更全面地考察社区治理能力。第二，重制度分析轻实践考察。许多研究过于注重从制度层面分析问题和解决问题，对社区基层组织的性质和职能的考察，始终受限于制度文本对居委会自治组织的定位，不能进入到具体实践中，考察社区基层组织的真实运作，没有看到当下社区基层组织在城市基层治理中发挥的独特优势，以及其面临的能力不足等真实困境。从制度分析直接到制度设计，有脱离实际的危险。“居站分离”“准入制度”等制度设计在实践中遭遇的困境都与此有关。

本文试图对我国城市社区面临的行政化与自治困境做出一番解释，跳出“国家-社会”的二元框架，注重从城市基层治理体系的全局中考察社区治理问题，对行政化和自治难的发生机制、实践逻辑等进行辨析，对当下比较主流的社区治理改革观点和思路进行反思。本文的经验来自笔者及所在研究中心的近一年的实地调研，包括南京、上海、杭州、佛山、黄冈以及武汉等城市的街道和社区，其中既有一般的老旧小区和商品房小区，也有全国知名的社区建设示范点，基本涵盖了当下我国城市社区的主要类型。

二、行政化、去行政化与行政简化

（一）“社区行政化”辨析

社区行政化是有其宏观原因的。我国正值城市化快速发展的时期，加上单位体制的解体，城市基层的社会管理与服务需求空前增加，城市基层治理面临着非常复杂且变动不居的局面。为提高治理效能，包括提高服务水平，各地普遍实施了城市管理权限下沉和服务体系下移的改革。其主要表现就是城市管理综合执法部门的设立及其力量下沉到街道，以及区级甚至街道行政综合服务大厅的设立，此外还有街道社会治安综合治理与信访维稳力量的增加。社区由于其与居民的空间距离和社会距离更近，天然地成为承接某些社会管理和服务职能的优势平台。基层治理压力增加，作为基层治理体系一环的社区自然难免要承担许多行政任务，这是社区行政化的宏观因素。从这个意义上讲，社区行政化不能完全归结于国家强势的权力扩张，因为，随着社会管理权限下沉的，还有相应的管理责任和服务责任。传递到社区一级的，更多的是责任而非权力。实际上，即使在街道一级，仍然面临着权力不足而责任过重的问题。至少，在街居两级基层治理的具体实践中，所谓国家的强势权力更多表现为不足。这就表明，现有的权力配置实际上还不足以完全有效应对基层治理需求。

社区行政化的内涵也需要仔细辨析。无论是研究还是实践中，都存在一种“混淆”，就是笼统地讨论和改革“行政化”，而没有细分行政化的两类不同事务。实际上，社区承担的行政工作包括两大类，一类是行政服务，一类是行政任务。行政服务是劳动保障、社会救助、社会福利以及现在的计生服务等，广义上，也可以包括为居民提供的文化娱乐、社会治安、物业管理等服务。很明显，行政服务虽然行政色彩明显，但都是国家面向居民提供的基础公共服务内容。相比之下，行政任务则具有明显的“对上负责”的特点，比如人口普查、经济普查、各类检查评比、创建活动等，这些行政任务基本都是根据属地原则，自上而下传导和分解下来的，并不一定对居民直接有利，甚至不乏劳民伤财的政绩工程等。行政服务与行政任务不能混为一谈，真正构成问题的，主要是行政任务类，相反，行政服务的某些程序放在社区办理，既便民又能提高办事效率还可以规避某些信息不对称的风险，而且，社区为居民提供行政服务也是其积累治理资源的重要手段（后文详述）。因此，笼统的讨论行政化和去行政化并不合理，现实中也往往因为混淆二者而造成改革失效，下文还会重点分析。

社区行政化还有其内在的生成机制。则要来说有三点，即法定职能、边界模糊和政治传导。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（下文简称“组织法”）第三条规定，居民委员会承担的任务有六项，既包括办理公共事务、调解民间纠纷、反映群众诉求等自治事务，也包括协助政府和政府派出机关维护社会治安、开展公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作，前提是这些工作“与居民利益有关”。组织法第三条是政府向居委会派发行政任务的法律依据，也即，承担一定行政任务是社区法定职能，这是社区行政化的原因之一。至于行政任务是否与居民利益有关，实际上弹性较大，也比较模糊，实践中难以标准化。许多城市实施的行政事务进社区的“准入制度”，在实操中也面临同样的问题，因为某项行政任务是否与社区相关很难全部清晰判定。没有直接关系，或许有间接关系。这是实践中行政化的“度”很难把握的又一原因。比如，杭州举办G20峰会，社区承担了诸如排查流动人口、瓶装燃气、空置房屋等等许多行政任务，这些工作是否与社区有关、与居民利益有关呢？表面看来似乎关系不大，但是，承接上述任务，也有助于社区更全面准确的掌握社区情况，排除安全隐患等，这样看来又有关系。笔者调研时，大多数社区干部（包括居委会干部和普通社工）以及居民志愿者对此都是理解的。从G20峰会的实践中也可以发现社区行政化的另一生成机制，即政治传导。调研中，社区干部常说峰会工作是“政治任务”。在我国的制度语境中，事情一旦提升到政治高度，在“压力型体制”下，也便意味着下级再无“讨价还价”可能。社区基层组织虽然不属于正式行政体系的一部分，但社工毕竟是政府统一招聘的工作人员，且社区主要干部都是党组织成员，所以，要求基层组织讲政治有其合理性。“政治任务”是可以超越“法定职能”的，何况法定职能边界本就模糊，也因此，政治传导就成为许多行政任务，特别是重大任务向社区传导的另外一个重要机制。

至此，笔者辨析了造成社区行政化的宏观因素和内在生成机制，也区分了行政化的两类不同内容，这将有助于我们理清去行政化改革面临的真正困境，以及合理的改革方式。

（二）去行政化与行政简化

去行政化改革在实践中主要有两种形式，一是“居站分离”为代表的，从居委会剥离行政职能，另一种是“社区减负”，包括“权力清单”“准入制度”等，旨在减轻社区行政负担，并从制度上约束行政任务下沉。这些改革的实际效果都不太理想，而且出现了一些意外后果。

笔者的调研发现，居站分离在实践中有三种做法，一是以深圳为代表的社区工作站与居委会分设的模式，社工站承接行政职能，与居委会两个机构两套人马；二是杭州实行的公共服务站与居委会“交叉任职、合署办公”模式，虽然由公共服务站承接行政职能，但由于其与居委会没有分设，所以实际上并未改变居委会行政化的问题；三是南京秦淮区试点的社会组织外包行政服务模式，将行政服务职能从居委会剥离出来后，由社会服务组织承接，政府通过购买服务的方式向其支付经费。这种模式与深圳异曲同工，都解决了居委会的问题，而且似乎更进一步，也避免了作为政府机构的社工站膨胀问题。深圳和南京模式应该代表了当下社区改革的主流方向，笔者在杭州调研得知，当地民政部门也计划进行居站分离，将公共服务站从居委会剥离出来。实际上，正如许多研究发现的那样，居站分离后确实出现了居委会无事可做，甚至被边缘化的意外后果。其实问题远不止这一点，社区层面并设两个组织，而许多行政服务的办事程序需要居委会盖章、出具证明、甄别信息等，同一事项原本找一个组织就可完成，现在却要两个组织，实际上增加了居民办事不便，而且增加了社区工作的协调合作成本。另外，南京的所谓社会组织，并非专业社会组织，而是由原居委会干部和社工组建的，体制变革带来身份上的困惑，前景并不明朗。出现这些问题的根本原因，也是居站分离模式困境的根本原因在于，社区工作本身难以清晰区分，形式上分开，但实质上分不开，原本一个组织可以完成的工作，现在却要通过两个组织进行协商合作，必然显化很多不必要的交易成本。特别是，社区工作除了常规性工作外，还有很多类似G20峰会的“政治任务”，基础信息普查、文明城市等创建活动、登革热等重大疫情防治工作，等等。这些非常规工作需要短期内集中社区资源去完成，仅靠居站分离后的居委会难以完成，这时，社工站必须参与，可社会组织要不要参与呢？总之，社区基层组织本就资源有限，社区工作又具有很强的整体性、混合性的特点，基层组织经常需要进行资源动员才能完成^[18]。居站分离实际上在稀释有限资源，会降低社区治理能力。在这个意义上，杭州模式反倒更契合实际。其实，居站分设最有效解决的是行政任务更加合理合法下沉的问题，设立公共服务站，可以使得上级行政任务更加顺畅地进入社区，而公共服务站与居委会“合署办公、交叉任职”，又可避免机构分设的问题，不得不说这种模式是比较巧妙的。

相比于居站分离改革，社区减负的效果要好很多，主要的问题是，权力清单、准入制度等理想的制度设计难以完全实现。社区减负效果最明显的都在具体事务层面，而非制度变革。这恰恰与研究者的期望相反，而与社区工作者们的期望更一致。各地社区减负举措普遍包含“摘牌子”“少评比”“减台账”“控盖章”等内容，即摘掉各部门加挂的各种不必要的牌匾，减少各类评比检查以及台账，控制社区盖章开证明的类别等。比如南京一次性取消了取消25项工作任务与指标、41项市、区创建达标评比、41个组织机构、72项纸质与电子台账。杭州将社区数十甚至上百块牌子减少为5块，将62项考核减少为1项，社区盖章限定为22类。这方面的改革内容明确有的放矢，效果自然比较明显，笔者调研时社区干部对此评价都非常高。有研究发现的社区“选择性应付”的其实大多是这方面的工作。相比之下，准入制度效果则要差一些。前文分析社区行政化的生成机制时已指出，准入制度在实践中必然遭遇“边界模糊”与“政治传导”的挑战，法律制度上的保障在实践与政治面前要脆弱很多。

在具体措施的实施效果上，社区减负比去行政化要更契合实际的关键在于，前者更加针对行政任务而非行政服务，后者则往往将二者混淆。实际上，社区负担重不是“行政化”而是不合理的行政化，要清理的不是全部的行政工作而是不合理的行政工作，特别是行政任务。社区减负清理掉不合理的形式主义的行政任务，并不影响社区为居民提供行政服务，相反，去行政化往往连行政服务职能一并从居委会剥离。要知道，居民对社区的需求主要就是服务，当行政服务被剥离后，居委会自然无事可做，被边缘化。更进一步的，行政服务是基层组织与居民保持制度性关联，积累治理资源的重要渠道，将其剥离后，会严重削弱资源有限的居委会的治理能力。基于上述分析，笔者认为，社区去行政化改革实际上应该是简化行政工作，将社区承担的行政工作简化到相对合理的程度，减去不合理的、形式主义的方面，而非将社区行政性的一面完全“去”掉，换言之，“去行政化”是对社区行政性的否定性改革，社区行政简化改革则是建设性改革，更加契合社区实际和城市基层治理需要。

三、自治、有限自治与有效自治

（一）“社区自治”辨析

按照《组织法》的表述，城市居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，这是我们讨论城市社区自治的法律依据和制度前提，也是非常重要的一个参照标准。当然，作为参照的还有我国传统时期的地方自治，另外一个经常被用来做参照标准的是国外、尤其是发达国家的社区自治。总之，无论是在学术研究中，还是在政府实践中，“社区自治”都是既有法律依据，又有古今中外经验支持的事实。

问题是，同样是叫“居委会”，如今的社区居委会与组织法颁布时的居委会相比，已经发生巨大变化。在时空条件与讨论对象都已发生巨大变化的情况下，再简单套用法律话语可能就不合适了。我们知道，现行《组织法》是1989年颁布、1990年实施的，距今已经过去二十多年，中间未曾修订。现在的社区与当年的居委会相比，至少有三个直观变化：一是规模扩大。居委会服务对象多在三五百户的人口规模，社区则大多数千户上万人规模。规模扩大的直接影响就是社区陌生人化，彼此缺乏利益关联，协商议事难度空前增加^[19]。作为对比，一些地方鉴于行政村一级实施村民自治效果不彰而将自治单位下沉到规模更小的自然村，居民之间陌生程度更高而利益关联更弱，社区层面实施自治的难度显然要比曾经的居委会大得多。二是工作人员专职化。居委会往往不设或少设专职人员，且不领固定工资而是拿职位补贴，现在社区职数要比居委会多得多，而且全部专职化。最关键的是，原来居委会干部基本上是本居民区居民，现在的社工则是由政府统一招考，流动性强，基本上没有本社区居民。这种情况下，居委会选举自然沦为形式。三是工作性质变化。社区行政化带来的一个变化就是，社区提供的行政服务专业化程度提高，无论是操作技术还是业务知识，都需要专业人员才能承担，这也决定了社区工作人员至少要有相当数量保持稳定和专职专业，不能开放出来由居民选举。与此同时，作为社区自治的社会基础的居民区也发生了重大变化。居民异质性、流动性增加，利益分化明显。老的居民区多是由单位职工组成，稳定性和同质性相对较高，现在，房屋自由交易、职业流动和经济分化等都导致居民之间更难形成稳定紧密的社会关联，更难达成一致利益。有研究就发现，居民利益分化对业主自治影响很大^[20]。许多社区下面包含多种类型的居住形态，有老旧小区，也有商品房小区，不同居住形态的居民之间很难形成一致利益和行动。老旧小区居民最需要的是政府和社区提供基本的福利，解决基本的物业问题，商品房小区居民更需要通过业主自治，与物业公司协同治理小区环境。这就使得社区层面的自治缺乏牢固的社会基础。对社区自治产生又一重要影响的因素是，城市基层治理的转型。转型期城市社会更需要基层治理能力的提高，因此才会推动城市管理和公共服务的不断强化和下沉。社区本身就是城市社会体系的基础，社区治理是城市基层治理乃至国家治理体系的基础。在这种情况下，完全依靠居民自治确实不太现实，特别是许多研究所预设的那种国家权力退出、居民完全自我管理、以自由选举作为关键指标的社区自治，就显得更加不现实。

如果不纠结于社区层面的自治，在实践中其实一直存在多种形式的居民自治。其中比较典型的是，商品房小区的业主自治与老旧小区的居民议事。业主自治的关键是成功组建业委会且业委会有效运行，业委会代表业主与物业公司良性互动，共同营造小区的宜居环境。同一封闭小区内，业主利益关联度高，基于共有产权形成的公共收益也为业主自治提供了经济基础，加上小区内存在若干社会精英，封闭化自主化的物业管理又为小区内的业主自治提供了空间，所以，业主自治是有现实可能性。现在主要是业委会有效运行、业主及业委会与物业公司良性互动往往出问题。笔者调研发现，业委会有效运行的比例并不高，问题主要出在两个方面，一是业主难以监督业委会，业委会也难以约束业主。业主只能通过换届选举对业委会进行监督，选举监督往往是颠覆性、破坏性的，容易造成对立和纠纷，日常监督难以实现。业委会对于破坏小区公共规则（即业主自治共约）的行为缺乏约束手段，这种行为又会造成物业管理难题，最终形成一个三方之间的零和博弈。二是业委会、业主与物业公司容易出矛盾。简单说，就是物业管理是基于市场契约建立的却包含社会管理内容的服务事业，市场关系只能通过解除契约完成相互监督和惩罚，这就造成物业矛盾的刚性化。服务与管理本身就有矛盾，又相辅相成，物业管理对象除了物业外还包括人，即业主既是物业公司的服务主体（也是雇主）又是其管理对象，这就决定了其矛盾的必然性。总之，目前业主自治还面临诸多挑战。相比之下，老旧小区的居民议事更容易达成，前提是，所议之事在参与议事的居民中利益一致程度高。实践中，居民议事最多的是如何有效利用政府资源改善居住环境。社区本身资源有限能力也有限，唯有依靠政府资源支持。至于政府资源到底用于解决社区内的什么问题，是可以通过居民议事来决定的，这样可以保证资源使用更加契合居民需求偏好。是先给A片区安装楼梯扶手，还是先给B片区增加健身设施，居民通过选出居民代表，收集民意然后进行方案对比和投票，居民就可以参与到具体的决策中来^[21]。也有情况是，某一片区的居民自发协商讨论，决定通过自筹资金搞公益事业，杭州市每年遴选表彰的居民自治“金点子”大多就是这种类型。但正如一位社区书记所言，这种协商议事往往是一次性的、偶然性的，并非长效机制。业主自治和居民议事给我们的启示是，其实居民自治的形式是比较灵活多样的，关键是要在合理的层次才能有效，封闭小区或居住片区等规模较小、利益关联度高，居民才更有参与的必要和需求。相比之下，如今的社区层面不一定是实施自治的合理层级，尽管它有《组织法》的制度要求。

（二）有限自治与有效自治

剖析社区层面的自治困境，可以让我们进一步追问社区自治的合理定位。换言之，如果说社区全面自治的现实可能性不大的话，那么社区自治应该限定在什么范围内是合理的以及有效的。这个问题也就是社区的有限自治与有效自治如何可能。

社区有限自治是由社区有限性决定的。社区有限性包含两个方面，一是社区作为城市系统组成部分的有限性，二是社区资源的有限性。社区是整个城市空间的一个单元，社区内的水电燃气管网、道路、绿化等硬环境是城市基础设施网络的一部分，社区治安、生活秩序等软环境也受到外部环境的影响，社区居民的工作生活也是面向整个城市的，物质文化需求和社交需求甚至主要通过整个城市的公共服务系统和社会网络满足^[22]，所以，社区其实是一个“不完全生活体”。不完全就意味着社区自足性和自主性都不足，严重依赖整个城市系统的运转，这就决定了，社区内发生的许多问题都难以仅凭社区之力解决。城市系统的问题可能“传递”到社区这个末端，社区的问题也会“蔓延”到城市系统。社区与城市的关系同村庄与乡村社会的关系由此产生了重大差异，村庄的自足性和自主性都要远超社区。相应的，社区所拥有的资源也是极其有限的。如今的社区已经不像上世纪八九十年代时，可以通过开办社区服务业获取经济资源，社区建设将社区资源来源渠道限定为上级政府拨款，物质资源也就非常稀缺。同时，社区作为法律意义上的自治组织，缺少一级政府所拥有的行政执法权，也就缺少强制性权力，社区治理手段几乎局限于“给面子”“讲道理”，也就是“非正式资源”。资源有限也就限制了社区的治理能力，但居民对社区的需求却非常多，特别是老旧小区。如此一来就出现一个明显的矛盾：社区有限资源同居民“无限”需求之间的矛盾。社区自治要在有限社区基础上展开，就需要合理限定其范围，主要有两个方面：一是自治空间的有限性，要把自治的空间降低或者说缩小到合理的层次，小区自治、楼栋自治、片区自治等都是有益尝试，根据自然条件采取灵活多样的形式。这样一来，一个社区下面，可以形成若干自治单元。二是居民的有限参与。一些研究认为居民有限参与是国家权力开放不足，其实并非完全如此。仍以前文所述的居民议事为例，政府资源的使用自有其制度约束，居民参与只能限定在项目选址、项目顺序等有限环节，至于项目发包、施工和验收等环节则难以参与。由于社区是城市系统的一部分，社区内部的事务处理很可能向外蔓延，具有外部性，这要求由居民参与自主决定和操作的事务，不应影响公共利益，居民参与更需要能够在社区利益与公共利益之间保持平衡。

社区有限性要求社区需要各种力量和资源的支持，最终目的是解决社区问题，满足居民需求。这就需要社区具有一定的协调力量和获取资源的能力，以实现社区的有效自治。笔者在杭州调研时，一位社区居委会副主任对此有一个非常经典的表述，她说“我们这个社区搞得好就是因为我们很会借力，许多问题靠我们根本解决不了，必须要善于借力。”“借力”的能力也就是协调各方力量和获取资源支持的能力。在社区内部，充分调动居民积极分子的力量，协调好好业委会与物业公司的关系，巧妙借用辖区单位的资源等。在社区外部，主要是政府部门的力量与资源，这也是实践中社区最主要的支持力量和资源来源。协调力量和获取资源需要一个主体，目前看来，社区基层组织（党组织和居委会）的主导地位和作用是非常明显的。相比之下，社会组织也好，业委会也好，都不具备这样的条件和能力。特别是在与街道办事处或相关职能部门打交道时，社区基层组织工作人员的身份是最好的制度保障，社区在承接相关职能部门的行政任务时所积累的情面资源，也是“借力”时非常重要的基础。这也可以部分解释社区行政化的合理性。同样的，在调动社区内部力量时，社区工作人员在为居民提供行政服务、解决问题过程中积累的人情关系，也是非常重要，甚至可以说最为重要的非正式资源。可以说，一个社区的“借力”能力很大程度上决定了其治理能力，进而决定了社区自治的效果。社区的有效自治离不开社区的“借力”能力，这恰恰是“权力”视角下的自治研究所忽视的。

总之，社区的有限性决定了社区自治的有限性，也影响着社区自治的有效性。有限自治与有效自治相辅相成，都需要与之相匹配的社区治理能力。

四、结语

社区行政化与社区自治困境的问题，需要将其置于我国城市基层治理转型的视域中考察。社区行政化往往被认为是造成社区自治难的重要原因，实际上，两个问题的发生遵循着不同的逻辑，不应混为一谈。实践经验也表明，社区去行政化并不必然激活社区自治。相反，一些地方的改革试点反而出现了“行政化虽去，自治却没有来”的吊诡现象。

为应对转型期基层治理的需求和有效回应居民日益多元的利益诉求，城市管理与公共服务下沉主导了社区行政化的基本逻辑。正确看待社区行政化问题，就可以避免简单地“去行政化”，而是合理简化社区的行政负担，继续发挥其提供行政服务和落实行政任务的优越性。社区自治的困境则更多是社区演变的结果，社区规模扩大、社区多元化等改变了社区自治的社会基础，城市治理转型也限制了其自治的空间。社区本身的有限性决定了社区自治也是有限的，以国家权力彻底退出为核心的完全自治，并不具有现实可能性。社区自治的方向应该是在有限自治基础上提高治理能力，进而提高社区自治的有效性。

社会管理和公共服务是社区的两大基本职能，行政性和自治性是社区共存的两种属性，行政工作和居民自治是社区同时承担的两类工作，权力与能力也是社区治理相辅相成的一对范畴。社区治理改革要辩证看待这几对关系的存在，片面“去掉”或者“强化”任何一端都会破坏社区治理的整体性和有效性。行政化也好，居民自治也好，归根结底都服从于提高社区治理能力，进言之，服从于社区更好地为居民解决问题，维护社会稳定，这也是社区治理改革的真正方向。

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[21]王德福：“协同与参与： 社区治理改革的内在逻辑”[J]，国家治理，2016，（11）

[22]桂勇. 城市“社区”是否可能？——关于农村邻里空间与城市邻里空间的比较分析[J]. 贵州师范大学学报（社会科学版），2005，(6)

本文发表于《云南行政学院学报》2017年第2期。