本文首发于《中国社会科学》（内部文稿）2017年第2期，再刊于《甘肃行政学院学报》2017年第2期，发表时略有改动。

地方政府干预与规模农业发展

——来自皖南河镇的经验

孙新华

（华中农业大学  社会学系、农村社会建设与管理研究中心，湖北 武汉 430070）

摘要：规模农业发展构成了我国农业转型的核心内容。近年来我国规模农业发展迅速，地方政府在其中发挥了关键作用。研究表明，在农村自发土地流转中规模农业发展困难重重。正是地方政府通过“再造水土”、“再造市场”和“再造服务”进行全方位干预，才直接推动了规模农业的大发展。但是地方政府过度倾斜规模农业的实践也造成了一系列不良社会后果：侵害了广大农户的利益、推动了两极分化与对立、村庄社区共同体被削弱、地方政府合法性遭质疑等。因此，需要辩证地认识地方政府在农业转型中的作用。既要引导其做好农业发展的基础工作，又要防范其过度行政。同时，需要处理好规模农业与小农农业的关系，并坚持社区本位的农业现代化。

关键词：地方政府；规模农业；小农农业；政府干预；农业转型

一、引言

近年来，伴随着土地流转的快速推进，我国的规模农业迅速崛起，构成了农业转型的核心内容。据统计，2006年我国耕地流转面积只占到家庭承包耕地总面积的4.57%，之后土地流转的速度呈现快速增加的趋势，2008年为8.6%，2011年上升到17.8% ，2013年6月底上升到23.9%，截至2015年底达到33.3%，是2006年底的7.3倍。在此过程中，家庭农场、合作社和工商企业等农业规模经营主体得到迅速发展。据统计，截止2013年年底，流入农户的土地面积占流转总面积的62%，流入合作社和企业的面积占近30%^[1]。而这里没有将家庭农场的数据单列出来。到2015年年底，我国家庭农场总量达到87.7万家，其经营的耕地是1.76亿亩，占整个承包面积13.14%^[2]，即占到流转面积的39.5%。依据以上两个数据来源推算，即使考虑在不同统计口径中合作社、工商企业和家庭农场存在交叉的情况，规模农业面积在全国土地流转面积中已经占据半壁江山，即在全国家庭承包面积中占据1/6左右。面对农业经营领域如此迅速而又剧烈的变化，我们不禁要问是什么力量在推动我国规模农业的发展？又是如何推动的？这一过程又会对农村社会带来什么后果？

近年来通过广泛调研，笔者发现，尽管经济层面的市场化、技术革新、劳动力转移，社会层面的城镇化、农民分化，国家层面的农业政策等因素都在不同程度上推动了我国规模农业的发展，但是地方政府的干预却是影响各地规模农业发展的直接推动因素。一般在同等条件，地方政府干预程度高的地方，规模农业发展的速度快、程度高，反之则反。正是地方政府的积极干预构成了当下我国规模农业发展的直接推动力，从而为以上基础性因素发挥作用提供了良好契机。如果没有地方政府的这些干预，各地规模农业的发展肯定会缓慢下来或者大大往后推迟。而既有研究对地方政府在规模农业发展中的作用还缺乏深入探讨。

如何解释规模农业的发展一直是农业研究领域的一个重要命题。长期以来，在解释规模农业发展动力中占据统治地位的是“社会中心论”范式，其将规模农业发展解释为经济社会自发力量推动的结果，国家或者被视为各种力量相互竞争的平台或者被看做统治阶级的工具，这主要体现在经济学家^[3]和马克思主义学者^[4-5]的研究中。他们将规模农业发展归因于经济动力或阶级动力，而忽视了国家作用。为弥补“社会中心论”范式的不足，一些学者试图从国家的视角解释规模农业的发展^[6-7]。他们发现，国家在规模农业发展中扮演了关键的推动作用。但他们在强调国家自主性的同时却忽略了地方政府的自主性。这无法解释现实中地方政府与中央政府在推动规模农业中的张力。

近年来，学术界也开始注意到规模农业发展中地方政府的自主性及其推动作用。一部分学者明确指出了地方政府在我国近年来土地流转和规模农业发展中发挥了关键作用^[9-10]，另一部分学者主要从打造亮点、招商引资、官员晋升、推进城乡一体化^[11-15]等政绩逻辑来解释地方政府推动土地流转和规模农业的动力。以上这些研究都在不同程度上关注了规模农业发展中的地方政府作用，但是对地方政府干预与规模农业发展的关系、地方政府的干预机制及其社会后果还缺乏系统探讨。

针对以上研究的局限，笔者试图在既有研究基础上着重探讨规模农业发展中地方政府的作用。为此，下文将首先呈现地方政府干预前自发流转市场中规模农业发展的状况及其困境；其次分析近年来规模农业快速发展中地方政府的干预机制；最后探讨了地方政府干预规模农业发展的社会后果。本文的经验材料来源于笔者在皖南河镇为期近4个月的实地调研^①。

二、自发流转市场中的规模农业发展及其困境

（一）自发流转中的农业经营形态

皖南河镇位于长江南岸的沿江平原与丘陵山区的交错地带，是江南典型的“鱼米之乡”。全镇总面积92平方公里，其中耕地约5.8万亩，山地5万亩、水面 1.6万亩。当地历来以种植水稻为主，麦类及薯、豆、玉米等旱杂粮较少。该镇下辖13个村委会和1个居委会，总人口约3.16万人，共9500户，其中农村人口占到近95%。

和全国大部分农村一样，分田到户以来的大部分时间，河镇大部分农户都以务农为生，主要劳动力均从事农业生产，因此每家的经营面积都非常小，一般都在10亩以下。2000年以后，随着打工经济的兴起，越来越多的农民选择外出务工经商，从而将自家承包田流转给亲朋好友耕种。这种“自发型土地流转”使当地的农业经营主体也发生了变化。一方面，老年人和妇女在农业生产中的地位逐渐上升以致成为主要的农业生产者，有学者将这一经济形态称之为 “留守农业” ^[16]。这个群体由于体力有限，往往只是耕种自家的承包田，至多兼种至亲的少许土地，因此经营规模较小。另一方面一部分农户的经营规模已经有明显的扩大，他们的经营规模从10多亩到几十亩不等，其中大部分在20-30亩上下。这些经营主体主要是那些家庭主要劳动力无法外出的中年人。由于这部分经营主体主要收入在土地上，主要社会关系在村庄里，在村庄中起着中坚力量的作用，因此有学者将其称为 “中坚农民” ^[17]。

表1  河镇三个村民小组自发流转下的农业经营主体概况      单位：户、亩

备注：资料来自于笔者对三个村民小组的村民组长的访谈和村民小组的账单。此处土地面积采取四舍五入方法。小徐家和柯东组同属于一个行政村，2009年当地政府在该村全村范围推动规模农业发展；小李家属于另一个行政村，2013年政府在该村大面积推动规模农业发展。所以表中呈现的分别是2008年和2012年的情况。

调查中，笔者随机抽取了河镇三个村民小组的农业经营主体在自发流转下的情况，参见表1。从中可以看出，在政府推动规模农业前，三个村民小组主要的农业经营主体都是经营自家承包田的农户，其在总农户中的比例分别是66%、61%和33%。从其经营规模来看，从2亩到14亩不等，平均在8亩左右，他们的经营面积在总面积中分别占73%、60%和31%。此外，流转了其他农户土地的农户也占据一定比例，其在总农户中的比例分别是16%、17%和29%。但他们经营的土地面积却分别占小组总面积的27%、40%和69%。因此单个农户的经营规模都比较可观，在三个小组他们的平均规模分别是13亩、17亩和22亩，是一般农户的2倍左右。这些农户绝大部分都可以归为“中坚农民”群体。历时地看，我们会发现“中坚农民”和不种田的农户都在增加，而只种自家承包田的农户有所减少。

基于以上分析，我们可以看到，随着农村劳动力的转移，农业经营主体已经发生一定的分化，主要体现在一般农户和“中坚农民”的区别。这种分化状态显然仍然停留在小农农业形态内部，没有孕育出规模农业。即在农户的自发流转中规模农业并没有真正发展起来。来自乡镇的宏观统计数据也印证了这一点。据河镇农经站制作的《河镇土地规模经营情况统计表（2009-2014年）》，参见下文表2。该统计表显示，2007年之前，经营土地面积超过100亩的只有4户，且经营面积都在100-300亩之间。经营面积在50-100亩之间的农业经营主体2008-2010年有统计，其数量分别为5户、10户、10户。因此，在2007年前此类经营主体应该不会超过10户。由此可知，2007年之前在全镇50亩以上的规模经营主体不过十多户而已。当地的规模农业仅仅处于萌芽阶段。

（二）规模农业发展面临的主要困境

规模农业的发展必须要有一定数量的土地流转出来，而且这些土地需要适当地集中。这里的集中有两层含义，一是流转土地的田块相对集中，否则过于分散会使经营成本过高；二是流转土地向少数人集中，从而才能形成一定规模。从表1来看，河镇大概有20%-40%的承包地流转出去，但是为什么仍然无法发育出足够的规模经营主体？这主要是因为在自发型土地流转中无法有效实现以上两种形式的土地集中。

首先，土地的细碎化格局限制了土地流转中的田块集中。河镇与全国大部分地区的农村一样，在分田到户时为了做到公平，土地是按照远近、肥瘦搭配进行分配的，从而形成了“人均一亩三分，户均不过十亩”且田块分散在至少七、八上十处的格局。普通农户面对这种土地细碎化格局尚且有各种经营困难，更毋庸说规模经营主体。笔者详细统计了一户“中坚农民”的田块情况。这户农户流转了2户农户的土地，加上自己的承包田共有26.54亩，却有24块，分布在12个地方。在这24块田中最大的一块有2.05亩，最小的一块只有0.26亩，其中1亩以上的田块15块。总体来看，其田块在当地还算比较大。但是即便如此，这位农户在经营中也感到非常麻烦。几乎在所有的生产环节都非常耗费人力、物力、财力和时间。他以灌溉（一般用小水泵从塘或沟里取水）为例，这24块田要在12个地方分别取水，几乎在每一个地方都要经历架泵、铺水管、抽水、收泵和收水管等程序，不仅耽误时间，而且增加了成本。这些问题其实在其他生产环节都不同程度的存在。据他估计，如果田块能够集中在一起，至少可以节省50%-60%的时间和劳动量。

这户农户还只将经营规模扩大到20多亩，如果继续扩大到50亩以上甚至100亩以上，其田块数量也都会成正比地增加，从而使其经营难以进行。正因如此，现实中很少有将经营规模增加到50亩以上的规模经营主体。理论上还有一种可能可使细碎化的田块实现集中连片，即通过农户之间的调换田块来实现。但是实证研究发现，由于存在较高的交易费用，农户自发交易耕地对耕地零碎化的影响不显著，农户利用农地互换等方式将零碎的耕地归并以降低细碎化程度的案例十分少见^[18]。

其次，自发流转中的乡土逻辑限制了流入方流转土地的数量。在自发型土地流转中，流转双方大都为同一村民小组的亲朋好友，他们是基于熟人社会中的血缘、地缘等关系而形成的乡土逻辑进行土地流转，双方是一种互惠关系。从土地流出方来看，大部分外出务工人员的就业机会是不稳定的，有可能随时回村种田，因此他们将土地流转给亲朋好友在某种程度上是将土地进行托管给以防土地荒芜。从土地流入方来看，主要是那些年富力强的中年人和个别身体较好的老年人。他们由于各种原因（没有技能、年龄较大、照顾家庭等）而无法外出务工经商，此时通过流转土地扩大经营规模便是一个较好的选择。以种植20亩左右粮食作物的农户为例，除了口粮外一年大概还有3万元的务农纯收入，再经营一些副业或农闲时打些零工就可以达到4-5万元的收入。这一收入在当地就可达到中等收入水平，与自己外出务工相差无几，而且可以保持家庭生活的完整性。

因此，在没有形成统一的土地流转市场时，外出务工经商农户将承包地按照差序格局流转给亲朋好友便是一个理想选择。而从希望扩大经营规模的农户来讲，其往往也只能从关系较近的亲朋好友处流转土地，而这样的亲朋好友又是有限的，因此其能够流转到的土地面积往往是有限的。当然，反过来讲，这些能够流转到的有限土地也能为其在村庄提供较为体面的生活条件。因此又使农村存在相当一部分希望流入土地的农户，他们之间在自发土地流转中构成了一定的竞争关系，从而也限制了各自能够流转到的土地面积。所以一般在一个村民小组都会有若干个“中坚农民”存在，经营规模一般都在十多亩到几十亩不等。

需要指出的是，在以上自发型土地流转中起决定作用的主要是市场机制，土地流转双方都是根据自身的劳动力禀赋和就业机会来决定是否流转土地。在这个过程中，地方政府并没有进行直接干预。

三、规模农业大发展与地方政府干预机制

自2007年，河镇规模农业的发展开始进入“快车道”，各类农业规模经营主体纷纷发展起来，其经营规模少者上百亩，多者达几千亩。截止2014年7月笔者调查结束时，河镇45%的土地都流转到规模经营主体手中，形成了规模农业和小农农业平分秋色的局面。笔者调查发现，这一转变的关键在于当地县乡政府的积极推动。自2007年开始，河镇土地在向规模经营主体集中流转的前、中、后各个阶段县乡政府都进行了全方位地干预，即通过“再造水土”、“再造市场”和“再造服务”，为规模农业的崛起提供了较好的基础设施、集中连片的土地和较为完善的农业服务，从而形成了一种有利于规模农业发展的机会结构。以上三个“再造”的逻辑关系是，“再造水土”为规模农业提供了相应的农田和水利体系；“再造市场”解决了如何将分散的土地定向集中进行流转的问题；“再造服务”为规模农业的生产建构了全面的服务体系。三个“再造”层层递进、相互交织共同构成了县乡政府推动规模农业发展的干预机制。

（一）规模农业的快速发展

自2009年开始，河镇农经站每年都会对全镇范围内的农业规模经营主体进行统计，其统计范围是流转了农户土地并在镇农经站备案的规模经营主体，并制作的《河镇土地规模经营情况统计表（2009-2014年）》，参见表2。

从表2可以看出，2007年以后河镇的规模农业开始迅速崛起。2006年河镇超过100亩的规模经营主体只有4个，总经营面积为801.41亩，且单个农民经营规模都在300亩以下。2007年以后开始持续增加，几乎每年都会上一个大台阶。截至2014年7月，河镇统计在册的规模经营主体共有67户，总经营面积高达26328.95亩，占到全镇耕地总面积的45%以上；其中最大一户流转土地3210.03亩，规模在1000亩以上的有4户，500亩—1000亩的有9户，100亩—500亩的有54户。

需要指出的是，表2中反映的数据只是与农户签有土地流转合同并在镇农经站备案的规模经营主体，而实际上规模经营主体的数量远不止这些。笔者调查中发现，流转土地超过500亩以上的规模经营主体在自己经营一两年后大部分都将土地全部或部分转包给其他人经营，而且接包土地的规模经营主体一般选择200亩左右的规模。由于他们之间的交易主要是私下进行的，因此，政府也无法完全掌握实际经营土地的规模农业主体的数量。据笔者多方取证，全镇范围内转包土地规模经营主体大概有15个，他们的流转面积少者200亩左右，多者3000多亩，总面积达1.2万亩。而接包土地的规模经营主体大概有40个左右，而且绝大多数都是外地来的职业包地农民^②。因此，河镇实际经营土地的规模经营主体将近有100个。

表2  2006-2014年河镇的规模经营主体及其经营规模    单位：年、户、亩

资料来源：河镇农经站所作的“河镇土地规模经营情况统计表”（2009-2014年7月）。

河镇耕地向规模经营主体集中的速度如此之快，集中程度如此之高，绝非农户自发流转中的土地集中速度和程度所能比。而这种集中于当地政府的直接干预密切相关。下面，主要从“再造水土”、“再造市场”和“再造服务”三个方面来呈现当地县乡政府推动规模农业发展的干预机制及其利弊。

（二）再造水土

水土条件构成了农业生产得以开展的重要物质基础。长期以来，河镇一直维持着小农农业的经营形态，从而形成了与小农农业相匹配的水土条件：田块细碎程度高且田块之间高低差距较大、坑塘沟坝镶嵌田块中间、田间道路狭窄而不规则，加之年久失修，农田基础设施日益破败。这种生产条件不仅限制了小农农业的生产，更加不利于规模农业的发展。

为了推动河镇规模农业的发展，2007年以来县乡政府通过积极争取将大量土地整理项目和农业综合开发项目聚集落地在河镇范围内，以为农业规模经营奠定物质基础。2007年至2014年上半年共有8项国家级的项目在河镇落地，项目资金达1.2亿元，对全镇11个行政村的3.3万耕地进行了改造，整改面积占全镇耕地总面积的57%。

尽管土地整改项目本身的目标是相对明确的，但是这些项目在各地实施中也在很大程度上受到地方政府发展目标的影响。地方政府可在项目设计和实施中根据地方发展需要加入自己的发展意图。河镇重大项目办主任告诉笔者，“项目设计虽然是由省里的设计院设计的，但是构思我们决定，框架我们来拿，我们的指导思想就是大户（笔者注：即农业规模经营主体，下同。）包，提倡进行流转给大户承包，进行规模经营，所以田块的大小、沟渠路走向、泵站的设计等都是我们讨论后决定。为了最大限度地满足大户的生产需要，在项目设计的时候还请来了大户，听听他们的看法和意见，看看他们认为应该怎么改”。

河镇所在县乡政府申请国家土地整理项目和农业综合开发项目的意图是非常明确的，即为规模农业的发展提供基础条件，因此，在项目设计和实施中都主要是按照发展规模经营的需要进行取舍。正因如此，河镇通过项目整改过的耕地普遍具有以下几个特点：第一，田块普遍较大。在2007-2009年大部分田块面积都在10亩以上，最大的田块有50亩左右，后来实施的项目中由于普通农户的强烈反对才逐渐缩减到10亩左右，最终缩减到3-5亩等规模。第二，水利设施有所改观。修建了一大批大型泵站以及与此相匹配的各级渠道，因为田块普遍较大，涵洞和放水口等单体水利设施普遍较少。与此同时，嵌入在田间的绝大多数坑塘水沟被填埋，只有个别较大的水塘和村落旁边的极个别小塘得以保留。第三，道路设施大为改善。项目区内的主干道都得到了硬化和拓宽，其他较小的机耕道也都铺上了碎石。

“再造”后的水土条件显然是非常有利于规模农业的发展，但是却对小农农业产生了不同的影响。田块的归并、水利和道路设施的改善当然也有利于小农农业的开展，但是河镇田块面积过大和大量填埋坑塘却对小农农业产生了一定排斥。田块过大使田块面积超过了很多农户的承包面积，如果其希望继续种田就需要支付超出面积的租金，而且过大的田块平整度较差，需要额外支付一定的平整费，对农业经营中的管水和除草也都不利。而坑塘被填埋后，小农失去了利用大水利系统的中转环节，从而更加难以与其进行对接。这是因为现在小农在种植上差异非常大而且用水上组织化非常弱化，因此难以进行统一进行灌溉，而用水量非常小的小农根本无法单个地与供水量非常大的泵站进行对接。所以，在项目实施前小农大部分时候都是从坑塘中取水灌溉。而大量填埋坑塘使小农取水灌溉更加困难，从而产生了对小农农业的排斥。

（三）再造市场

再造水土只是改善了当地的水土等基础条件。但是这些整理后的大田块的承包经营权仍然是分散在广大农户手中，如何将分散农户的土地经营权进行整合定向流转给规模经营主体，仍是规模农业发展面临的一大难题。要解决这一难题，仅仅靠无形的市场之手进行调节显然无法实现，因为自发土地流转中的交易成本过高。

为了解决规模农业发展中的这一难题，县乡政府在积极再造水土的同时，也将干预之手伸向了土地流转市场，对土地流转中的土地产权、流出方和流入方进行了强干预。这三个方面既包括了对土地流转市场上的商品（土地）形态和交易规则的改造，又涵括了对交易主体的塑造。因此，笔者将这一过程称为“再造市场”。

首先来看对土地产权和流转模式的改造。2007年，伴随着土地整理项目的实施，当地政府制定了一套土地确权和流转方案。在土地确权方面，河镇当时提出的是“三权分离、虚拟确权”。具体而言，土地所有权确权到村民小组并勘定地界。土地承包权仍依据二轮延包时的承包关系进行确权，但只确权不确地，即所谓“虚拟确权”。即村民小组将农户在项目区内的实际承包面积，确定为土地承包权收益面积，但不确定具体田块的位置，并由镇农经站向承包户发放写有承包面积的《耕地权益证明书》，作为土地流转、土地征收等情况下的收益依据。土地经营权由土地的实际经营者享有并与具体田块进行挂钩。通过这些措施，就使田块与土地承包权脱钩而与土地经营权挂钩，从而在保障土地所有者和承包者利益的基础上为经营者进行土地集中利用奠定了产权基础。

在此基础上，当地又设计了新型的土地流转模式。首先项目区内的村民小组在小组范围内统计农户的种田意愿。对于那些希望继续耕种承包田的农户，可优先在本小组土地范围内通过抽签确定自己的田块，田块面积与承包面积出入部分按照每亩每年500粳稻价格补差。在这个过程中尽量保证各户和所有农户的田块集中连片。这个区域可称之为“自耕土地功能区”。区域内土地承包权和经营权基本是合二为一的。本小组另外的相对集中连片的土地即是那些希望将土地流转出去的农户的承包田，这个区域可称之为“流转土地功能区”。此区域内土地承包权和经营权基本是分开的。各个小组有待流转的土地先集中流转到村委会再由其统一对外流转。在这个过程中村委会只充当服务中介，不收取任何差价。这样就保障了无论是农户自耕还是对外流转的土地都可实现集中利用^[19]。

其次来看对土地流转双方的干预。县乡政府对土地流入方的干预机制是，通过控制作为土地流转中介的村委会来对流转规模进行限定，从而做到对规模经营主体的筛选。当地政府规定的最低流转规模由2012年以前的1000亩变为此后的100亩。最低流转面积的限定，使能够成为规模经营主体的基本都是工商企业或者其他富裕阶层，而将原本进行适度规模经营的“中坚农民”排斥在外。他们或者缩小经营规模，或者放弃农业生产而外出务工。同时，为了在更大范围内发展规模经营，县乡政府采取了各种措施积极动员农户将土地流转出来。在2007-2009年，县乡政府甚至给村级组织下达明确的土地流转指标，从而促使村级组织采取了一些强制动员措施，迫使项目区90%以上的农户都将土地流转给了规模经营主体，给广大农户带了诸多困境。2009以后的土地流转中虽然很少再有强制措施，但是地方政府仍然要求村级组织动员农户将土地流转出来。

从以上两个方面来看，当地政府在土地产权和土地流转模式中所做的工作，有效解决了土地细碎化带来的土地集中利用困境，这无论是对规模经营主体还是普通农户都是非常有利的。但是在对土地流转双方的干预中，强制推动土地流转违背了广大农户的意愿并侵害了其切身利益；而对流转规模的强行限定也将大量作为种田能手“中坚农民”排斥在土地流入方之外。

（四）再造服务

通过再造水土和再造市场，河镇的规模农业得以迅速发展起来。为了保障规模农业的有效运转，当地政府也在积极打造一套服务于规模农业的新型农业服务体系，并在人财物上对其给予过度倾斜，甚至不惜对原本服务小农的体系进行替代和弱化。笔者将这一过程称之为“再造服务”。由于河镇农业服务体系的转变才刚刚开始，很多方面的变化还没有得到充分呈现，因此还不能对规模农业崛起后农业服务体系的转变做出面面俱到的阐述。在此，笔者主要从以下两个方面呈现当地政府的“再造服务”及其影响。

第一，基层农技服务体系的“另起炉灶”。这主要体现在基层农技服务对象和服务渠道的变化上。在服务对象方面，规模农业兴起前，小农是当地农业经营的唯一主体，因此构成了县乡农技部门的主要服务对象。随着规模经营主体的不断壮大，当地农技部门迅速将主要服务对象指向规模经营主体。县农技推广中心和河镇农技站负责人都表示，近几年及以后当地农技服务的定位就是“以大户为主，兼顾小户”。但是实践中这种兼顾很难做到。该县农技推广中心主任也承认，“我们人力物力财力有限，管不了那么多，将重心转向大户后，小户就忽视了一些”。当地的小户也普遍反映，“以前县里和镇里的农技人员还往小户田里跑，现在都是往大户那里跑，你不找他，他也不找你”。

在服务渠道方面，县乡农技服务部门为了更好地服务于规模经营主体，不仅构建了专门针对规模经营主体的直接服务渠道，比如建立短信平台和QQ群、上门服务等；而且还将普惠性的农技服务渠道倾斜于规模经营主体。比如原本县乡两级的农技培训班的主要培训对象是村里的农技员和农技示范户，通过他们就可将先进的农业技术和知识传递给广大分散的小农。但是河镇近几年的农技培训对象被全部替换成了规模经营主体，而由于规模经营主体在种植模式和经营方式等各方面都与小农存在较大差别，因此他们对小农的示范带动作用就大打折扣。这些措施确实有利于规模经营主体农技服务渠道的完善，但却不利于广大小农，尤其是那些替代性措施使服务于小农的渠道更加支离破碎。

第二，惠农资金和项目上的厚此薄彼。为推动规模农业的发展，当地政府不仅出台了专门针对规模经营主体的奖补资金和项目政策，而且还将大量普惠性惠农项目和资金向规模经营主体进行倾斜，甚至出现了扭曲的“垒大户”现象。这主要表现在两个方面：第一，相对于小农，主要向规模经营主体倾斜；第二，相对于一般规模经营主体，主要向若干典型的规模经营主体倾斜。以河镇2013年实施的“万亩水稻高产创建项目”为例，由于项目资金有限并为了突出重点，该项目在实施中划分出“百亩攻关区”、“千亩核心示范区”和“万亩示范区”三个层次。在项目区的选择上，百亩攻关区就选在该镇最大的规模经营主体洪世成的土地上，1000亩的示范区主要是洪世成和其他若干规模经营主体的土地，而项目区的其他部分才会涉及其他规模经营主体和广大小农。而在项目资金的投放上，则主要集中在百亩攻关区范围内，其他两个区域的资金投入量依次递减。作为当地政府树立的典型，洪世成自2008年流转土地以来几乎享受到了河镇几乎所有有关农业发展的项目，诸如农业产业化基地建设项目、农民合作社基地建设项目、机插秧工厂化育秧建设项目、高产创建项目、测土配方项目、统防统治项目等等，不一而足，据不完全统计，这些项目的总资金不低于1000万元。当然不是所有的规模经营主体都能像洪世成那样得到这么多项目的惠顾，但是几乎所有规模经营主体都比小农更容易分享到惠农项目带来的福利。而由于当前惠农项目和资金都是稀缺的，因此，向规模农业的倾斜尤其是“垒大户”现象的出现，使广大小农无法平等地分享国家的惠农政策^[20]。

尽管以上两个方面还无法穷尽地方政府“再造服务”的全貌，但是我们从中却可以清晰地看到，当地政府确实在积极地打造一套服务于规模农业的新型农业服务体系，并在人力、物力和财力上对其给予倾斜，甚至不惜对原本服务小农的体系进行替代和弱化。这在推动规模农业发展的同时却在弱化对小农农业的服务，从而不利于小农农业的发展。

四、地方政府强干预的社会后果

通过以上分析可以发现，地方政府在近年来的规模农业发展中发挥着关键作用。自发流转市场中尽管有相当一部分土地流转出来，但是受制于土地细碎化格局和乡土逻辑，土地流入方能够流转到的土地多被限定在20-50亩不等，规模农业无法得到有效发展。县乡政府通过“再造水土”、“再造市场”和“再造服务”等措施，不仅有效破解了自发流转市场中规模农业发展面临的困境，而且为规模农业的崛起提供了得天独厚的条件，从而使河镇规模农业得到迅速发展，在短短7年间其所占耕地面积由1%上飙升45%。从中我们还可以看到，县乡政对待规模农业和小农农业的态度也是非常明显的，即在两者中县乡政府过度倾斜于规模农业，为了推动规模农业的发展选择有意无意地对小农农业进行排斥和挤压，甚至不惜动用各种强制或半强制措施。在自由的市场竞争中，规模农业与小农农业出现此消彼长都是非常正常的，即使通过优胜劣汰规模农业最终战胜小农农业也无可厚非。但是当地方政府通过压制小农农业来推动规模农业的发展时，规模农业取得再大的发展也是一种病态现象，对于小农农业及其背后的广大农户和村庄都是不利的。从河镇来看，地方政府厚此薄彼的强干预行为对当地社会也产生了一系列的不良后果，集中体现在以下四个方面：

（一）侵害了广大农户的利益

从笔者随机抽取的三个村民小组来看，当地政府积极推动规模农业发展之前，三个小组都有60%以上的农户在种田，其中只经营自家承包田的农户占据多数，通过流转土地成为“中坚农民”的也占相当比例。他们选择务农而非务工经商，完全是根据自身禀赋做出的理性选择，因为在当前的就业环境下务农能够实现其利益最大化。但是近年来这些农户所经营的小农农业被地方政府视为落后而需要改造的对象，因此地方政府主要倾斜于规模农业。地方政府为了更好地推动规模农业发展，通过“再造水土”、“再造市场”和“再造服务”，全方位地改变了小农农业的经营环境和生存空间。“再造水土”中，地方政府主要按照规模农业的需要进行项目设计，在田块大小和水利设施上没有反映小农农业的需求。“再造市场”中，地方政府通过采取强制半强制措施动员农户将土地流转出来，严重违背了农户意愿、侵害了农户利益；在村委会统一对外进行土地流转中，地方政府设置过高的流转门槛，限制了普通农户尤其是“中坚农民”流转土地。“再造服务”中，地方政府将农业服务的人财物都倾斜于规模农业，小农农业及其背后的广大小农被边缘化，无法公平地享受惠农政策的福利。

通过地方政府的强干预，尽管规模农业得到了迅速发展，但是小农农业及其背后的广大农户的利益却被侵害了。在某种程度上，河镇规模农业正是在侵害小农农业和广大小农利益的基础上发展起来的。仅以笔者抽查并进行精确计算的三个村民小组来看，在地方政府强干预后，三个小组分别只有11％、26％和46％的农户耕种着所在小组6％、32％和50％的土地，而且“中坚农民”几乎消失殆尽。其他相当一部分原本种田的农户被迫退出农业生产领域^③。其中，一些年富力强的中年人尚能在务工市场上实现就业，收入变化不大，但是支出在加大，不稳定感和心理压力也在增强。而更堪忧的是那些无法在务工市场顺利就业的老年人和留守妇女，他们不仅收入大大减少、开支在增加，而且大量的时间无法打发，因此他们面临着经济压力与心理空虚的双重煎熬。

（二）推动了两极分化与对立

马克思在《资本论》中用详实的资料论证了英国农村中农业资本家和农业无产阶级的分化与对立^{[4](p784-801)}。列宁通过对俄国大部分省份调查数据的分析发现，俄国农业的资本主义化在逐步加强，以雇佣劳动为基础的资本主义农场将大量小生产者（包括“贫农”和“中农”）排斥出农业生产，并使之逐渐沦落为农村无产阶级，农民的两极分化日益加剧^[5](p53-159)。以上认识构成了经典作家对农村社会分化的基本论断。

反观我国现实，河镇的经验表明，在地方政府进行强干预前的自发流转中，农业经营主体已经发生一定的分化，主要体现在一般农户和“中坚农民”的区别，但是这种分化状态显然仍然停留在小农形态内部，并没有突破小农范畴产生出以雇佣劳动为基础的资本主义农业。而且加之相当一部分只耕作自家承包田的农户有务工收入补充，两类群体与纯务工群体的收入差别并不大。地方政府对农业发展进行强干预后，经营自家承包田的农户被不断压缩，“中坚农民”基本被消灭。与此同时，当地农村产生了一批规模农业经营主体，在地方政府的帮助下他们手中掌握了大量土地的经营权，而且不同程度地依赖于雇佣劳动力进行经营，类似于马克思和列宁笔下的农业资本家群体。正是地方政府帮助资本打破了农业生产领域的“防火墙”。而其雇佣的劳动力恰是那些原本种田而今无田可种或只种少数田的当地农民。这意味着经典作家所描述的农业领域的两极分化（农业资本家和农业无产者）正在当地发生，两者在土地经营权上的差别也带来了他们在社会分工和收入分配上的分化。这种两极分化状态也加剧了两者的对立状态。比如规模经营主体与小农在使用农田基础设施上的矛盾、雇工的故意“磨洋工”行为、普通农户对规模经营主体农产品的“偷盗”、普通农户对规模经营主体的怨气等现象近年来在河镇已经司空见惯。

（三）村庄社区共同体被削弱

通过自发流转形成的农业经营形态具有较强的社区嵌入性^[21]，从而使农业经营和村庄社区之间形成了相互促进的关系，保障了村庄社区共同体的良性运转。这主要体现在以下三个方面：第一，农业经营主体均来自村庄社区内部，决定了土地收益为社区成员所分享；第二，社区内生出一批“中坚农民”，作为中间阶层他们对于维系村庄社会秩序和社会稳定具有重要作用；第三，“留守群体”与“中坚农民”基于地缘和血缘关系在农业生产和社会生活中保持着密切的互助合作，对于村庄共同体维系至关重要。

地方政府进行强干预后，通过“再造市场”将有待流转的土地进行了集中，并规定了较高的土地流入门槛，使能够流转土地的多为具有较强经济实力的富裕阶层。从河镇实际流转到土地的规模经营主体来看，绝大部分为城乡工商企业、外地职业农民和不同程度“脱嵌”于村庄社区的本地富裕农民。规模农业经营主体的外来性一方面造成了社区土地利益的外流，破坏了村庄社区共同体的经济基础，另一方面也将原本在社区内部扮演中间阶层角色的“中坚农民”排斥出农业领域而离开村庄，使“386199部队”的比例进一步提高，导致村庄社区的社会结构更加脆弱；而且留守群体与规模经营主体的对立性增强，也使村庄社区的社会秩序堪忧。这两方面无疑都在很大程度上削弱了村庄社区共同体。

（四）地方政府合法性遭质疑

合法性对政府进行正常的社会统治或管理至关重要。有学者指出，在现代社会，除意识形态外，构建合法性统治的途径主要有两条：第一条是通过良好的政绩来论证政府的合法性；第二条是通过加强民主与法制建设来建立政府的民主法制合法性基础^[22]。两者所要达到的共同目的都是最终获得公众的认同，得到民意的支持，因为这正是合法性的核心要义。从河镇的经验来看，地方政府在通过发展规模农业来谋求政绩以突显自身合法性的同时，不仅没有得到农村广大农户的认同，反而站到了其对立面，从而严重损害了自身的合法性。

从上文分析可知，地方政府在推动规模农业发展中过度倾斜于规模农业及其背后的少数富裕阶层，而有意无意地挤压小农农业及其背后的广大小农，从而造成了侵害广大农户的利益、推动两极分化和对立、削弱村庄社区共同体等后果。这是从结果上来看。而这种结果正是由地方政府的决策和实践过程使然。从实践来看，地方政府在通过“再造水土”、“再造市场”和“再造服务”推动规模农业过程中，没有真正征求广大农户的意愿和意见，没有从多数农户的利益出发来进行决策，而主要是基于自身利益和富裕阶层的利益进行行政。当两者发生矛盾时，地方政府甚至不惜动用强制手段压制农户利益。这大大增加了当地农民对地方政府的不满情绪，地方政府的合法性受到严重质疑。这对党和国家在基层的合法性也构成了一定程度的威胁。

五、主要结论与政策建议

近年来，我国的规模农业发展异常迅速。在规模农业发展中地方政府发挥了关键作用。鉴于既有研究对地方政府干预与规模农业发展的关系还缺乏系统分析，本文基于皖南河镇的经验着重探讨了规模农业发展中地方政府的作用。研究发现，在地方政府干预前的农村自发土地流转中，受制于土地细碎化格局和乡土逻辑，土地向规模农业经营主体的集中非常困难，因此，规模农业无法得到有效发展。近年来规模农业的快速发展与地方政府的积极干预密切相关。地方政府通过“再造水土”、“再造市场”和“再造服务”对规模农业发展全程进行全方位干预，扫除了规模农业发展中的各种障碍并提供了得天独厚的条件，从而推动了规模农业的崛起。但是地方政府在处理规模农业和小农农业关系时，选择过度倾斜于规模农业，甚至通过有意无意地挤压小农农业及其背后的广大小农。地方政府这种具有明确导向的强干预也造成了一系列不良社会后果：侵害了广大农户的利益、推动了两极分化与对立、村庄社区共同体被削弱、地方政府合法性遭质疑等。因此，需要辩证地认识规模农业发展中地方政府的作用。

当前及未来相当一段时间，规模农业都将构成我国农业现代化的重要实现方式。如何助推规模农业的发展和处理规模农业与小农农业关系，构成了我国农业发展中重要的现实问题，也直接关系到我国农业现代化的质量和“四化同步”的效果。本研究的政策启示是，需要特别重视地方政府在规模农业发展中的作用，既要认识到其推动规模农业发展的关键作用，又要防范其在自利性驱使下侵害小农利益的行为，从而稳健地推进我国的农业现代化事业。基于此，笔者提出以下具体建议：

第一、引导地方政府做好农业发展的基础工作。本文研究表明，自发的市场无法独自有效解决我国农业转型中所有问题，“市场失灵”显著存在，因此，我国农业的顺利转型离不开地方政府的介入与干预。但是地方政府的干预不应是包揽一切，而是主要做好农业发展的基础工作。具体而言：（1）引导地方政府进一步完善农田基本设施，这既包括坑塘沟渠、水库泵站等水利设施，又包括田块状况和田间道路。在此过程中要照顾各类农业经营主体的差异化需求。（2）鼓励地方政府因地制宜地探索破解土地细碎化的有效途径，使普通农户和规模经营主体都能实现土地的集中利用。（3）引导地方政府搭建层次分明而又卓有有效的土地流转平台，降低流转双方的交易成本，同时应该加强土地流转的登记、备案和管理工作，防范土地流转风险。（4）纠正地方政府在农业服务中过度倾斜于规模农业经营主体的行为，使其一视同仁地服务于各类农业经营主体。

第二、防范地方政府在农业转型中的过度行政。地方政府具有相对于中央政府和普通农户的自主性和自利性。为了自身利益的实现，其在推动农业转型中完全可能违背中央政府的政策和损害广大农户的利益。因此，需要防范地方政府的过度行政。具体而言：（1）严禁地方政府通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转和规模农业。（2）禁止地方政府违背农民意愿强制推动土地流转和规模农业。（3）防范地方政府在农业转型中与工商资本和富裕阶层结盟而疏远广大小农的危险倾向。

第三、辩证地认识和处理规模农业与小农农业的关系。在当前和未来我国农业转型中，规模农业与小农农业的关系都是一对需要加以认真对待的重要关系。地方政府在推动农业转型中之所以产生了各种社会问题，在很大程度上都是因为没有处理好两者的关系，而选择了非此即彼、厚此薄彼的策略。因此，需要辩证地认识和处理规模农业与小农农业的关系。具体而言：（1）充分认识我国小农农业的长期性。我国高度紧张的人地关系决定了我国的小农农业还将长期存在，因此，农业政策的重心仍应是小农农业；规模农业的发展应与小农农业的自然缩减相匹配，不应以牺牲后者来成就前者。（2）小农农业与规模农业绝非非此即彼的对立关系。规模农业并非只有通过削减小农农业来实现扩大经营面积一种方法，在小农农业基础上实现规模服务也是一种达致规模农业的重要途径。而且即使是通过扩大经营面积来实现规模农业，也绝非地方政府规定的一种形式，而应有多种可能。因此地方政府在推动农业转型时应允许各种形式的规模农业的存在。

第四、坚持社区本位的农业现代化，防止“单向度的农业思维”。地方政府在推动农业转型中的主流思路多是“单向度的农业思维”，即只考虑农业的现代化，而“眼中无农民、目中无村庄”。这样的思路大行其道，结果可能使农业现代化了，但是却带来了更多的农民问题和农村问题，最终得不偿失。农业问题从来都不是单纯的农业问题，始终与农民问题和农村问题紧密相连。因此，我国农业转型中应坚持社区本位的农业现代化。具体而言：（1）应该让社区的主流意志发挥主导作用，不仅土地流转要尊重农民的意愿，而且农业规模经营采取何种形式也要遵循多数农民的意志。（2）遵循土地流转社区成员优先的原则，切实实现农业发展与村庄社区的相互促进和协调发展。

注释

①根据学术惯例，本文对省级以下地名和所有当事人的姓名均做了技术处理。调研中，笔者不仅跑遍了每个行政村，而且在县乡两级分别访谈了农业主管领导和相关各部门。通过以上三个层次的深入调研，笔者掌握了有关近年来河镇规模农业发展较为全面和系统的一手资料。

②土地转包中，接包者要向转包者支付一定的转包费。在河镇每亩每年的转包费为60元到130元不等，一般为80元，且转包者还继续享有各级政府发放的每亩每年80元的补贴。即转包者在土地转包后每亩每年即可得160元左右的纯收入，成为名符其实的“土地食利者”。

③在河镇，不同时期这部分农户所占比例有所差异，在2009年当地政府采取强制措施流转土地的两个小组，这些农户在所有农户中分别占到52%和71%，2013年流转土地的小组，这类农户所占比例为16%。

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Local Government Intervention and Scale Agricultural Development

——Evidence from River Town in the South of Anhui Province

Sun Xinhua

（The Department of Sociology and Research Center of Rural Social Construction and Management， Huazhong Agricultural University）

Abstract：The development of scale agricultural constitutes the core content of China's agrarian transition. In recent years, China's scale agriculture has developed rapidly, in which local governments have played a key role. The study shows that the development of scale agricultural is difficult in rural spontaneous land transfer. Just local government's all-round intervention has directly promoted the great development of scale agriculture. These interventions include “water and land remaking”, “market remaking” and “service remaking”. However, the practice of excessive tilting of local governments to scale agriculture has also resulted in a series of adverse social consequences: infringing the interests of the majority of peasantries, promoting the polarization and opposition of society, weakening the village community, the legitimacy of local government being questioned. Therefore, We must dialectically understand the role of local governments in agrarian transition. It is necessary to guide them to do the basic work of agricultural development, but also to prevent their excessive administration. At the same time, we need to deal with the relationship between scale agriculture and small-scale agriculture, and adhere to the community-based agricultural modernization.

Key words：Local Government；Scale Agriculture；Small Scaled Agriculture；Government intervention; Agrarian Transition