内生型社区社会组织的公共服务能力研究^*

耿羽

摘要：社会建设应注重实质而非形式，既有研究过多强调社会组织的“独立性”，未能回归其“公共服务能力”的本源。当前不少外生型社会组织进入社区后，由于缺乏多样性无法对接大众群体需求，又由于缺乏专业性无法对接小众群体需求。嵌入社区的内生型社会组织，既能对接居民的特定需求，又能对接居民琐碎、突发的日常性需求，实现有效的双重公共服务，与街道和居委会形成协同治理的伙伴关系。内生型社会组织挖掘并持续激励着社区积极分子，促进了“居委会-积极分子-居民”模式中的积极分子动员。

关键词：社会组织；社区；独立性；公共服务能力；积极分子

一、独立性抑或公共服务能力？ 

近年来，社会组织越来越多地参与到我国社区治理中。改革开放以来，我国改变“全能主义”的总体支配方式，国家权力从一些社会领域撤出，社会组织随之兴起。20世纪90年代，中央提出社区建设的思路，强调政府减少干预，发展社区服务，增加居民社区参与，逐步实现社区自治，社区社会组织在此背景下出现并快速发展。政府对于社区社会组织的态度逐年趋向积极和开放，各地方政府都在不同程度推行政府向社区社会组织购买公共服务，希望提高基层治理绩效，减少政府运行成本。2016年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，明确指出要大力培育发展社区社会组织，具体措施如降低社区社会组织准入门槛，采取政府购买服务、设立项目资金、补贴活动经费等措施加大对社区社会组织扶持力度，为社区社会组织提供组织运作、活动场地、活动经费、人才队伍等方面支持。

虽然社会组织在中国总体呈现出发展与增长态势，但不少学者认为社会组织的生存环境仍不乐观，主要表现在宏观鼓励与微观约束之间存在裂缝。学者们指出，社会组织在我国实践中最大的问题是政社不分，社会组织先天和政府是不平等关系，是依附关系，社会组织必须顺从政府指示。由于政府对社会组织实行双重管理体制，造成业务部门对所管理的社会组织实施过多行政干预，社会组织在事务管理、资金、人事方面缺乏独立性，许多社会组织都由政府发起成立，有人将这样的组织称为“GONGO”，甚至更直接地贴上“二政府”标签。具体到社区社会组织，表现为社区社会组织的存在和发展则需要建立在社区居委会认可的基础上，进而才能获得政府的行政合法性，社会组织的存在与发展呈现依附性，无法独立自主地提供公共服务来满足社区居民多样化的动态需求。社会组织缺乏独立性背后的深层原因在于政府对社会组织根深蒂固的不信任和防范心态。

以上论述的共同理论资源是“公民社会”，“公民社会”理论强调公民社会应独立于国家之外并对国家权力进行制衡。社会组织是公民社会中的最积极、最活跃的新角色，集中体现了公民社会的若干性质。我国社会组织的快速增长及其在社会生活中作用的彰显，大大拓展了社会的包容力与多元化格局，在增大社会资本的同时提高了公民参与社会生活的能力及其张力，加快了我国走向公民社会的历史进程。国家对公民社会的控制和约束，不符合“小政府、大社会”式的理想型“国家-社会”关系。针对“公民社会”理论，一些学者展示了更多样和丰富的政府与社会组织关系，如“分类控制体系”、“嵌入型监管”、“依附式自主”、多元互动关系等等。但以上论述仍是在“国家-社会”范式框架内对“公民社会”论断进行补充和修正。

过多从“公民社会”和“独立性”的视角出发，可能遮蔽社会组织设立的原初目的——公共服务。在公共物品供给领域，人们逐渐发现存在“政府失灵”和“市场失灵”的双重难题，由此社会组织作为弥补公共物品供给双重失灵的“第三方部门”出现。社会组织是公共物品供给分支之一，是对政府和市场的补充，在“实然”状态方面，完全独立和纯净的社会组织只是一厢情愿的神话，在“应然”状态方面，不必过分夸大社会组织在独立性方面的重要性，独立性高的社会组织未必和提供优质公共服务划等号，评价社会组织的最终标准，应是更本源的“公共服务能力”，而非“独立性”。我们通过在南京、上海、杭州、黄冈等地的社区实地调查，发现当前社区治理中存在教条化地理解“政府购买服务”、“小政府、大社会”概念的问题，不少地方基于治理创新的理念引入若干外生型社会组织，却与社区居民的需求脱钩，不仅无法满足大众需求，甚至连小众需求也无法对应，而发轫于社区本土的内生型社会组织，虽然与街道和居委会关系紧密，却更能提供有效的公共服务。

二、外生型社会组织的对接困境

我们在社区调查中，经常听到社区工作人员有类似疑惑：“为什么我们引入了不少社会组织，社区工作却没什么实质性改进？”近年来，作为政府深化改革的一项重要制度创新，各地纷纷通过政府购买服务引入社会组织，不少地方政府颁布了具体的实施办法，例如杭州2010年出台了《杭州市人民政府关于政府购买社会组织服务的指导意见》，指出为了促进政府职能转变、提高公共服务供给效率和质量、不断满足人民群众对公共服务的需求，提倡将政府为社会发展和人民生活提供服务的事项委托有资质的社会组织来完成，并根据服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后结算服务费用，探索建立政府提供公共服务新机制。政府在购买社会组织服务工作过程中，需明确政府职责，合理确定服务项目，广泛引入社会力量，提高公共服务水平，避免政府“大包大揽”、“既养事又养人”。政府购买社会组织服务内容多样，如公共卫生服务、公共就业服务、法律服务、教育服务、公共文化体育服务、养老服务、公共交通服务等等。但是外生型社会组织进入社区后，却常遭遇各种“水土不服”的困境。

外生型社会组织对接大众需求存在困境。社会组织一个理论上的优势是“多样性”，政府提供公共服务具有较强的计划性，难以涵盖民众形形色色的需求，市场则更擅长提供私人物品，同时也具有较强的指向性，而社会组织由于发轫于社会，按理应比政府和市场更能感知社会大众的多元性需求。但在目前社区社会组织的实践中，多样性特征很难体现，反而趋于狭窄和单一。社区社会组织为了吸引政府、媒体、居民的眼球，刻意追求新意，刻意追求前沿，刻意追求与众不同，高度关注“居家养老”、“爱心义卖”、“亲子活动”、“临终关怀”、“心理咨询”等热词，以便有更大几率争取到政府购买服务的项目资金，社区居民诸种大众性的需求如唱歌跳舞、打牌下棋、环境卫生、绿化美化、纠纷调解等由于看上去不够高端时尚则少有社会组织承接。很多社区社会组织呈现组织目标与手段的替换，即首要目的不是为了提供与居民需求对应的公共服务，而是为了组织的生存和维续有意寻找创新和亮点对接。当各社会组织都刻意追求与众不同，最后吊诡的结果却是反而大量趋同，扎堆出现在上述所谓前沿流行领域。

外生型社会组织对接小众需求存在困境。社会组织另一个理论上的优势是“专业性”，相对于规模庞大、高度科层的政府，社会组织只集中在特定活动领域，定位精准、任务明确、优势突出，从而能积累丰富的经验和专业的技能，在此理想设定下，社会组织呼吁政府应简政放权，“让专业的人做专业的事”。街道和居委会也希望由社会组织来对接特殊群体的公共服务，如孤寡老人、失独老人、吸毒人员、刑满释放人员、精神病患者等等。但在实际运行中，许多社区社会组织不仅无法做到与大众需求对接，在承接小众需求时也不能令人满意地提供专业服务，突出问题是表演性的短期活动替代了长期的细致专业服务，例如服务孤寡老人，有的社会组织要么是在重阳节时给老人包包饺子、洗洗脚，要么让社会工作者陪老人聊一两次天，平时细水长流的专业服务被忽视，更重要的是拍摄多角度、气氛好的照片和影像，能表述和加工成足够丰富的文字材料和档案。当前社会组织的尴尬之处在于，理论上是为了克服政府失灵和市场失灵而存在，实践中反而比政府和市场更加脱离社会，虽来自于社会却缺乏“社会性”。很多公共服务政府及居委会反而比引入的外生型社会组织更有能力完成，像组织节日活动、摸查情况等很多事务，社区工作者更熟悉社区情况，能比社会组织做得更好，同时只需一半甚至四分之一的费用。同样，社区亲子绘画音乐书法教育等活动也往往成为鸡肋，社会组织由于资金和人员不足只能提供初级服务，社区中有这方面需求的家长常选择在市场中购买更好更优质的服务。如果社会组织的公共服务能力尚不及政府和市场，引入外生型社会组织将沦为低效率和形式化的为了引入而引入。

三、内生型社会组织的双重服务

除了由外而内引入的社会组织，社区层面还存在一定数量的内生型社会组织。以杭州彩霞岭社区华绘社区环境营造服务中心为例，2012年彩霞岭社区一群退休人员基于对花卉种植的兴趣，自发成立花友会，早期活动比较简单，多是聚在小区交流种植技艺以及到园林局听课，后来居委会将办公楼二楼天台提供给花友会作为活动场地，花友会有了较为便利和固定的种植和交流处所。为了花友会能在种植设备和活动经费方面有更好改善，街道和居委会建议其申请成为社会组织，2013年华绘社区环境营造服务中心成立，最早有18名成员，目前有70余名成员，设1名会长、2名副会长、8个小组，周一到周日每天一个小组值日。目前华绘在居委会天台和小区公园共种植3000多盆花草，并已赠送近700盆花草给社区居民。这些从本土社区土壤中生长发育出的内生型社会组织，不仅满足本组织成员的需求兴趣，还常积极配合并参与街道和居委会的公共服务。如果以独立性作为考量标准，内生型社会组织往往弱于外生型社会组织，其成立过程中人员、资金、活动等组织形式与街道和居委会的扶持与建议相连相关，成立之后其公共服务界限也经常超出本组织。但在实践中，内生型社会组织反而更具备公共服务能力，不仅满足本组织成员需求，也受本地居民欢迎，更易与街道和居委会形成协同治理的伙伴关系。

一是实现社区与居民特定需求对接。街道和居委会引进外生型社会组织时，街道居委会与社会组织双方都处于信息缺失状态，街道和居委会不完全知晓社会组织是否对应本社区需求，即使对应需求也不清楚引进之后该社会组织是否有能力提供公共服务，而社会组织也不明了自己按照国外或北上广深模式建立的组织模式是否对应社区和居民需求，于是在对接过程中，双方都偏向通过文字语言等外在形式接触，外生型社会组织为了引起街道和居委会兴趣，倾向用时髦词汇打造概念，在项目申报书、演讲稿、PPT展示文案等方面突出前沿和创新，而街道和社区很难在事前进行实质考察，只能通过形式考察，看是否贴近“金点子”、“创新点”、“新模式”。双方都通过形式渠道了解彼此，双方的形式考察聚焦于“创新”，很多时候社会组织引进成了为了创新而创新，为了时髦而时髦。而内生型社会组织发轫于社区，在自发成长的过程中，街道和居委会能长时段充分了解本社区居民有哪些需求、哪些需求已经自发结社形成团体、哪些团体条件比较成熟可以进一步扶持为社会组织。如华绘社区环境营造服务中心的发育，就是居民和居委会不断相互正向反馈的结果，先是一群退休人员老有所为老有所乐，通过种花种草既相互沟通聊天，大爷大妈的心情愉快，看到花花草草每天每月成长有艺术感、养成感和收获感，居委会经常长期观察，觉得此居民团体兴趣高雅，成员具有一定的组织能力和管理能力，且种花种草能给社区带来美化环境的正外部性，居委会先是对花友会给予了场地和设备支持，又建议和扶持花友会成为正式的社会组织，华绘通过社会组织途径申请到若干资金改善种植环境，添置水龙头、浇水管、草帽和防蚊液等设备，又在居委会天台和小区公园扩大种植面积，开展赠花给社区居民等公益活动，持续给本组织和社区带来正能量。

二是实现社区与居民日常需求对接。在社区尤其是老旧小区居多的社区，内生型社会组织的成员常“身兼多职”，像华绘社区环境营造服务中心很多人员，既是社会组织成员，也是社区的楼道长、小组长、大组长等热心积极分子，这些积极分子在空闲时间不仅为本组织提供公共服务，还为组织范围之外的社区提供公共服务，如提供孤寡老人日常信息、不定期给孤寡老人送点心菜肴理发等、上报房屋漏水信息、上报楼栋安全门损坏情况、参与纠纷调解、临时安置放学家长未能及时接送的孩子、帮忙收取楼道公用电灯费用、上报小区大件垃圾丢弃情况、参与治安巡逻等等。准确的说，内生型社会组织成员并不能提供完整的社区公共服务，其多是充当信息中介或事务中介，配合街道和居委会共同完成社区公共服务，比如下楼看到安全门锁不上了，就报给居委会请人来修理，又如每月逐户收取楼道灯费，交给居委会后，再把打印出来的回执单贴到各家门口。社区居民的公共需求，一些是特定人群、特定区域、特定事务、特定兴趣的，这些比较容易定位和把握，特定的社会组织可以直接承接，但还有更多的日常性公共需求，这些公共需求具有琐碎性和突发性，融在生活的柴米油盐细枝末节之中，不定期地触发，发生了居民又迫切需要即时性解决。日常性公共需求嵌在居家过日子里，很难由外来型社会组织承接，外来型社会组织没有足够的人手、精力、费用、地方性知识去应对纷繁琐碎、时隐时现的社区日常性公共需求，这类需求只能由根植于社区的街道和居委会提供，街道和居委会一旦有本社区热心积极分子帮忙，能更低成本、高效率完成服务。社会组织容易出现的弊病之一是狭隘性倾向，即社会组织的公共服务对象集中在特定的群体，这些群体可以享受较多公共服务，没有社会组织承接群体的利益则被忽视，社会组织的狭隘性导致公共资源不能被高效利用，一些社会组织垄断资源、过度使用使用资源，虽以公益名义投身社会组织设立，但为了自身组织发展排斥公共资源流向其他群体。内生型社会组织具有嵌入社区的性质，社会组织成员首先是社区成员，不觉得社会组织是一个界限分明的团体，该组织成员的公共服务常突破本组织范围，具有延伸性和拓展性。社会组织中的积极分子往往也是参与社区公共服务的积极分子，积极分子主观意愿上觉得帮本组织小范围内做事和帮本社区大范围内做事都是在做公益做好事，没什么本质的区别，客观上也不会太占用精力，如散步时打听下孤寡老人情况、上楼时看看楼道灯亮不了都是顺便做的事情，做了之后却能获得自我满足感和他人正向评价带来的荣誉感。

三是实现社区与积极分子对接。内生型社会组织是居委会与积极分子联系的重要中介。首先内生型社会组织为居委会提供了积极分子的发现机制。社区积极分子大多是退休人员，有些人虽然比较热心，但生活半径只在自己小区，很少和社区发生接触，或到社区也是办理事务，没有太多交集和沟通。内生型社会组织的活动地点常由居委会提供设在居委会空闲处，居委会工作人员也常协助社会组织开展活动和申请组织项目经费，一来二去社会组织成员和居委会工作人员之间增进了感情、加强了认同，居委会工作人员也对社会组织成员有了大体认识，可从中发掘具有服务奉献精神、具有一定办事能力、具有较多空闲时间的积极分子参与社区公共服务。其次内生型社会组织为居委会提供了积极分子的动员机制。在挖掘了积极分子之后，如何持续动员和激励，一直是困扰居委会的问题。居委会经费有限，不可能对积极分子有高额的利益支付，像大热天参与治安巡逻最多发个十元二十元或发个草帽矿泉水绿豆汤略表心意，平时在口头鼓励表扬之外多是发个戏票通知下哪里有免费诊疗机会等等，久而久之有的积极分子觉得居委会都是有事来找没事不理，加上有时为居民服务还被个别居民埋怨指责，积极分子很容易失去服务热情。积极分子在服务社区的同时参与内生型社会组织的各种活动，既是自娱自乐陶冶情操，又能通过活动展演获得居民、居委会、街道甚至媒体的正面评价产生满足感和自豪感，这些从自我或他人途径获得的鼓舞和认同一定程度上激励了积极分子继续奉献的热情，同时依靠社会组织申请各种途径的活动经费也弥补了居委会经费紧张的缺口。以华绘社区环境营造服务中心为例，该组织成员主要在居委会天台和小区公园种花养草，天台和公园都是社区人来人往的公共场所，不时有路过的居民称赞种花的技艺，表扬美化小区环境的公益行为。之后又有几次公共事件，如给本社区居民送花得到感谢、被杭州当地媒体报道等等，让华绘组织成员持续得到正向反馈。

四、结论和讨论

社会建设更重要的是实质而非形式。社会建设不在于一定要有各种先入为主模板化的制度设置与组织框架，而在于社会活力的增长和社会福利的增加。社会组织是社会建设的重要一环，很多学者将独立性定义为社会组织最重要特性，这多是知识分子自身政治意愿和治理蓝图的投射，民众更注重的是社会组织是否能提供高质量、有效率的公共服务。尤其在社区层面，政府与社会的界限并不分明，公共服务与基层治理的界限并不分明，社区治理的现实问题不是政府与社会如何划定清晰边界，而是政府与居民如何有效对接。居民的需求，一部分是特定群体的特定需求，需要外部的专业社会组织进行服务，还有更大的部分，是居民的日常性需求，这些需求琐碎、突发且希望得到即时解决，只能由常驻社区熟悉情况并不做细致分工从事综合治理的街道和居委会承担，并辅以社区积极分子的热心帮助。既有“居委会-积极分子-居民”的社区治理模式存在某些问题，但该治理模式应改进而非替换，赶时髦式不加区别地引入外生型社会组织，虽然表面具有了“小政府、大社会”、“政府退、社会进”的表述，实际上在削弱基层政权能力的同时却未能推进社会建设，得到加强的是社会组织这种外在形式，社会建设的内核并未比以往有所进步，甚至居民公共服务的获得感还遭遇减损。当前很多外生型社会组织的服务供给与居民大众需求无法对应，甚至由于专业化能力不足，一些社会组织在服务小众群体时尚不及政府机构和市场机构的公共服务能力，社会组织未能弥补“政府失灵”和“市场失灵”，却率先出现“志愿失灵”。

内生型社会组织由自发的社区成员团体转化而来，其与街道和居委会关系紧密，常接受街道和居委会的扶持和帮助，亦辅助街道和居委会的公共服务。内生型社会组织按“国家-社会”范式的解释，属于独立性很弱的社会组织，缺乏社会对国家的分立和抗争，但从实际效果看，内生型社会组织反而更有效满足了社区居民的需求，提供了更优质的公共服务。内生型社会组织服务有效率的根本在于，切实改进了既有的“居委会-积极分子-居民”模式，内生型社会组织具有“嵌入性”，组织嵌入社区，成员嵌入社区，社会组织和社区并无严格边界并从属于社区，社会组织的积极分子往往也充当社区的积极分子。内生型社会组织提供的是特定群体和整体社区的双重公共服务，社区积极分子不仅服务自己团体，还经由社会组织的途径与街道居委会更频繁默契地互动，低成本高效率地为大众群体提供日常性需求的公共服务，同时亦从社会组织获得奉献之后的持续激励。以往居委会是由热心又具备一定工作能力的退休人员担任干部，近年聘请的社区工作人员逐渐向年轻化、专职化的方向发展，年轻的社区工作人员更能适应社区工作信息化、技术化、科层化的趋势，但和居民沟通交往、及时准确了解居民信息方面比以往的居委会大妈大爷弱化了不少，这些嵌入社区的热心退休人员是积极分子的最佳人选，居委会针对此情况运用了若干资源与方法重新挖掘、联系和激励积极分子，内生型社会组织正是其中一种途径。

内生型社会组织促进了“居委会-积极分子-居民”模式中的积极分子动员，但社区治理和社会建设中还涉及居民动员。居民动员本质是现代公民素养的培育，即实现权利意识与责任意识的共同发展平衡发展，实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。居民动员是社会建设最重要部分也是最难操作部分，大部分社区的“居委会-积极分子-居民”模式在“居委会-积极分子”之间循环往复，很多事务完成是依靠居委会工作人员和积极分子的超额奉献与付出完成的，居委会动、积极分子动而居民不动，长此以往，居民既缺乏权利诉求能力，又缺乏责任承担能力。在具体事务方面，居民实现表达、协商和自治，是社会建设的理想状态。社会建设任重而道远，一方面需破除既有体制的弊病，深入挖掘社会活力，一方面又需破除既有理论的教条，因地制宜地改进。