基层协商民主视野下的拆迁纠纷化解

耿羽

关键词：拆迁；基层协商民主；多元多层；非制度化；基层治理结构

一、拆迁的协商属性

我国城镇化推进过程中，大量房屋被征收，拆迁所引发的社会矛盾呈现多发易发、错综复杂的态势，拆迁事务被称为“天下第一难事”。破解拆迁难题，方能顺利推进新型城镇化的建设与发展。自中共十八大首次提出并系统阐述“健全社会主义协商民主制度”以来，高层越来越重视将基层协商民主引入拆迁等涉及人民群众切身利益的事务，在此背景下，一些论文和政策建议报告将协商民主视为解决拆迁难题的良方。该类文章难以回避的问题是：其与拆迁公共舆论之间存在巨大的鸿沟，公共舆论往往将拆迁解读和表述为非协商性和对抗性。然而以拆迁协商为主题的文章大多仅在拆迁和协商民主两个热词之间建立了概念联系，却没有对主流观点进行正面回应，没有说明协商对于拆迁事务来说为什么是可能的又为什么是必要的，如此可能面临自说自话的尴尬。本文试图展现拆迁事务和协商民主之间的内在关联，分析拆迁的协商属性、拆迁协商在实践中遭遇的困境以及其背后的治理结构。

学者、公共知识分子和媒体形塑的拆迁公共舆论，常屏蔽拆迁的协商属性，将拆迁过度解读为各主体（尤其是政府和拆迁户）之间难以协商、不可调和的对抗性事件。关于拆迁的主流描述和评论，意图是为民争利，但因为存在过度解读，反而削弱了拆迁的协商属性，加大了各主体达成利益分配共识的难度。公共舆论常包含以下几类过度阐释：

一是过度夸大政治性。这种观点认为民众在拆迁中的不合作行为或抗争行为的主要意图是维护和争取政治权利，甚至突破现有政治体系和政治格局。其实自20世纪90年代以来，中国民众抗争大都局限于经济要求，少有政治权利诉求。民众在拆迁过程中亦多是利益性诉求而非政治性诉求。部分民众由于受到地方政府非正当压制，利益博弈上升为“维权”，但该“维权”可能是具有现代政治意涵的权利，也可能是基于情感因素希望找寻心理平衡感的“气”。还有部分民众则纯粹是将维权作为扩大获利空间的修饰词语。一些公共舆论又将民众为数不多的或真或虚的维权表达，扩大为民众拆迁博弈的全盘解读。过度拔高民众博弈行为的政治属性，模糊了民众诉求的焦点，不利于争议的化解，也难以让民众实现争取更多利益的原初目的。

二是过度凸显对抗性。这种观点认为多数民众出于政治意识或文化意识坚决抵制拆迁，拆迁方和被拆迁方是决绝对抗的、难以协调的，如所有拆迁都是“公权力”对“私权利”的侵害，又如民众都主张故居蕴含着老旧生活记忆、田园牧歌气息因此坚决不搬。但现实是，在土地和房屋的资本化、货币化方面，民众与政府的“同”远大于“异”，由于土地和房屋经开发可以释放高额利益，多数民众愿意甚至盼望土地和房屋在征地拆迁中增值变现。我们在调查中屡次遇到村民打电话至政府相关部门询问居住地何时能开发，甚至有村民上访要求将居住地列入开发计划。政府和民众在房屋资本化货币化方面看法基本一致，之所以拆迁协商陷入拉锯战甚至僵局，首先是由于民众既盼望拆迁，又不想房屋被轻易征收走，希望尽可能扩大补偿数额，争取更多利益，拆迁博弈往往不是“是”或“否”的问题，而是“多”或“少”的问题。其次是由于民众不满意政府征收方式，调查中常听到拆迁户说类似的话，“我们本来也不反对拆迁，但政府用的手段太过分了。”这说明很多拆迁户并不是不满意拆迁，而是不满意拆迁程序，拆迁户指责地方政府没有开展规范化、透明化的协商，没有“坐下来好好说”，反而使用强迫和欺诈的方式。

三是过度强调压制性。这种观点认为拆迁纠纷主要根源于政府权力压制农民权利。拆迁中政府虽整体处于强势地位且常有不当行为，但该观点并不足以概括拆迁协商博弈的复杂形态。首先，拆迁利益协商博弈涉及的主体多元化，并不限于政府-民众，民众和开发商、社区精英、其他民众都可能存在利益争端。很多时候民众要求政府作为裁决者介入民间纠纷，民众的部分不满来自于政府协调处理纠纷不符自身期望。其次，“官强-民弱”、“强国家-弱社会”模型无法涵盖基层政治日常运行全景，现实中官-民的权力格局时常倒置，在争取土地房屋增值利益分配过程中，民众有各种反制策略，其中包括非制度化行为。要将各利益主体的行为起来分析，孤立站在任一主体角度看问题都只是管中窥豹未见全貌。

四是过度简化改进方案。这种观点认为拆迁纠纷的主因是民众获得房屋增值利益过少，应该通过所有权、开发权、补偿额度、政府财政制度等改革措施增加民众收益。该观点直指拆迁事务的焦点——利益分配，却又过于简单地把“利益分配难”和“利益分配少”划上等号，单纯注重分配比例制度而忽略分配协商过程的改进。“利益分配少”有时是引起拆迁矛盾的主因，一些财力不足却又急切想大兴土木的地方政府，可能给拆迁户过低的补偿价格，拆迁户难以维系基本生活从而基于生存权对当地政府表达不满。但是，通过增加补偿价格化解拆迁纠纷的效果是递减的，近年来全国土地房屋补偿价格总体水平不断上涨，但征地拆迁纠纷数量不降反升。北京、深圳等地的拆迁补偿标准已经非常高，拆迁工作依然存在颇多矛盾。分配争议不仅来自“分多少”还有“怎么分”，古语“不患寡而患不均”部分说明这个道理，分配过程如果不能做到规范有序、公平合理，拆迁矛盾无法有效化解，甚至补偿越高，乱象越多。另外，上述改进方案除了提高补偿数额，还常常包含不同程度的土地自由入市、拆迁户自主在市场中谈判的主张。拆迁乱象主要源于欠缺完善的基层治理结构和基层协商民主机制，仅仅是谈判主体由政府-拆迁户变为开发商-拆迁户不会有任何实质改进，甚至开发商比政府更缺乏底线和自律。当前许多地方政府为了规避风险，任由开发商与拆迁户谈判，一些开发商雇佣拆迁公司肆意妄为，引发若干暴力事件。

上述公共舆论和倡议协商民主的文章构成两种截然不同的关于拆迁的表述和解读，是理解拆迁协商的两极。前者强调拆迁矛盾的对抗性、剧烈性、政治性，似乎只要有拆迁必然引发激烈纠纷，而且纠纷还是不可调和的，其忽视了拆迁的协商性质。后者强调协商民主对于拆迁难题化解的有效性，似乎只要引入若干协商制度拆迁矛盾便能迅速迎刃而解，其忽视了拆迁协商的复杂性和困难度。以上两种解读都与现实中的拆迁协商图景存在一定的偏离，前者过于悲观，后者过于乐观。本文试图超越两种极端解读，将拆迁的协商属性与协商难题统合起来看待。拆迁和协商民主呈现紧密又复杂的内在联系：

（一）、以协商化解拆迁矛盾具有可能性。拆迁本质是利益分配。拆迁事务的焦点在于房屋增值利益，以物质利益为核心的事务，具有很高可能性通过协商的方式沟通解决。协商将利益性事务引导为一种量化问题，一种可以讨价还价的问题，一种可以增减的问题，而不至于滑向政治意识形态。实践中，拆迁各主体针对利益分配进行着大量协商互动，拆迁纠纷中的绝大多数是由于利益分配协商未达成一致，属于利益性纠纷，而且从理论上看，利益性纠纷中的绝大多数可以进一步通过更完善、更细致的协商、谈判、讨论获得解决。协商拆迁具有协商属性，且大量拆迁协商实践与矛盾纠纷发生在基层，因此基层协商民主与拆迁纠纷化解具有亲和性。

（二）、拆迁存在很高的协商难度。拆迁事务具有协商属性，但同时具有复杂协商属性。拆迁协商难，是由于三重因素相互缠绕（见图1）：1.拆迁涉及高额利益。这是拆迁正常之难。拆迁本质是利益分配，同时也是高额利益分配。有利益界定、利益分配，必然产生矛盾。涉及利益越大，要求参与分配的主体越多层，主体的诉求越多元，矛盾数量越多，矛盾越趋于凸显、复杂、交织叠加。2.拆迁协商制度化程度不足。这是拆迁反常之难，也是拆迁真正的难题所在。拆迁协商难，不在其量——高额利益博弈必然催生大量纠纷，而在其质——地方政府和拆迁户等各主体都倾向使用灰色策略博弈，协商无序化。各主体都偏好在基本事实厘定之外使用各式各样策略向对方施压，这些策略常在公共规则之外，介于合法与不合法之间。当前拆迁协商实践处于具有高风险倾向的中间状态。中间状态是指：未充分开展基层协商民主，也并非皆是无可协调的剧烈对抗，而是灰色策略博弈盛行。高风险倾向是指：由于灰色策略博弈往往具有权宜性、功利性、操作随意性、走向不确定性，缺乏原则和底线，原本可协商的利益性矛盾很可能激化发展为难以沟通的对抗性矛盾。3.公共舆论对于拆迁事务的过度解读。公共舆论希望抑制地方政府在拆迁中的灰色策略，监督和警醒地方政府，但公共舆论也常常会过度解读拆迁事件，或者以自身政治愿景包裹现实，或者放大个案片段以偏概全。片面的解读过犹不及，难以推动纠纷化解，反而误导大众形成“刻板印象”，甚至会形成“自证预言”，进一步加剧拆迁协商的非制度化，削减拆迁的协商属性。

（三）、以协商化解拆迁矛盾具有必要性。新制度经济学认为，制度设置对于之后当事人谈判的交易费用有重要的影响。当前拆迁协商不易达成一致，需改进制度设置减少交易费用是大家的共识，分歧在于具体选择何种制度设置。前述主流观点的制度设置主张大致可分为过度政治化和过度去政治化两类。过度政治化观点指向激进的政治权利和政治体制变革，但如此很可能将原本利益性矛盾全部推向政治领域，引起政治参与无序增长，社会分歧加剧，导致更大程度的社会动荡。过度去政治化观点认为依靠产权、开发权、补偿制度、财政制度等法律和经济权利结构的提前设置，可以全盘解决拆迁难题。当前拆迁制度有诸多需要改进之处，但静态的前置制度无法替代动态的政治互动过程，由于拆迁涉及高额利益，参与主体众多，争议点众多，不可能有一种完美的前置权利结构满足各主体需求。每次拆迁，无论前期制度如何安排，都会伴随各主体针对房屋增值利益进行大量动态的权利重新分配和重新界定，动态确权界权在实践中表现为基层场域中各主体之间的种种协商行为。动态确权界权带来协商高难度，却又无法绕过，只能迎难而上对症改进。静态前置制度和动态政治互动这二者的改进应该是并行不悖的、不能相互替代的，而且动态政治应定位于适度的、稳健的、柔性的政治化改进，即推进基层协商升级为基层协商民主。

      图1 拆迁协商难题简图

协商民主 非制度化协商 剧烈对抗

                      高额利益分配           公共舆论过度解读

总之，看待拆迁难题不能极端化，既要看到问题的复杂性，又要看到问题的可解决性。一方面，拆迁本质是利益分配，利益性事务是可协商、可调和的，拆迁具有协商属性。另一方面，拆迁又是高额利益分配，高额利益导致协商错综相连，拆迁具有复杂协商属性。复杂是表，协商是里，拆迁的协商属性决定了：只要全面认识拆迁协商实践图景，厘清协商的正常之难和反常之难，便可以针对性地通过完善基层协商民主机制抽丝剥茧地化解复杂的拆迁难题。

二、拆迁协商的正常之难——多元多层

拆迁涉及高额利益博弈，这注定拆迁协商过程不会一帆风顺、一蹴而就。没有利益或涉及极少利益的时候，利益分配、权属界定不被人们重视，协商也显得非常简单。例如边远未遭遇开发的村庄，土地和房屋不值钱，村民处置起来就比较随意，空闲的田地可以交给亲戚邻居免费种，空闲的房子也可以让亲戚邻居免费住，甚至一住好几十年。但当开发到来时，各主体只要可能都会去参与某增值物的分配，协商主体多层化，协商过程锱铢必较、寸尺必争，协商诉求变得多元化。

（一）、多层的协商主体

公共舆论强调拆迁的对抗性时，往往特指民众-政府二元主体间的对抗，仿佛拆迁博弈只发生在民众-政府之间。实际上，由于涉及高额利益，市政府（区政府）、镇街政府、开发商、拆迁公司（拆迁队）、社区精英（如村干部和村庄活跃成员）、普通社区成员等各类主体都会尽可能要求参与分配。其中大量拆迁协商和纠纷发生在村庄等社区内部，发生在民众-民众之间。

如家族内部的矛盾。一些村落中还留存有祖屋古厝，如传统几进几出的大院落，其在房屋结构上体现了宗族“同财共居”、“数世同堂”的理想。这些老宅大多只在建国初确定过产权归属，不过由于老旧且很少产生地租利益，平日也几乎无人在意老屋的产权，一般按事实占有各自使用。拆迁过程中，祖屋产权厘清工作非常困难。一座老屋原始的产权人有很多，加上年代久远，原始产权人繁衍生息，一本房产证有时涉及四五代人近百人，继承关系本就错综复杂，家族中的叔侄、堂兄弟还常常在房屋产权分配上存在争议。家族内部的协商工作，往往是人数多、关系复杂、难联系。

如家庭内部的矛盾。家庭成员比家族成员容易召集协商，但由于家族成员常年密切接触，既可能加深感情也可能引发颇多矛盾。家庭矛盾可能在拆迁利益分配时更集中、更猛烈地爆发出来。夫妻关系、兄弟关系、父子关系有裂缝都会导致该拆迁户的补偿协议书无法签署，更具体的还有外嫁女怎么分配补偿、常年不赡养老人的儿子怎么分配补偿、过继或入赘怎么分配补偿等等，家庭纠纷转化为拆迁纠纷。

如邻里之间的矛盾。特别在村庄中，相邻院落交接没有明显标志物，拆迁时的界限厘定会有波折，不过以房产证四至图和卫星红线图为基准辅以技术手段，这方面问题尚好解决，最难处理的是村庄房屋买卖纠纷。买卖双方私下自行达成的“白契”合约，国家法律并不承认，拆迁中政府仍认定房屋产权归卖家，补偿款也全数给卖家。买家对此不会满意，认为已付过卖家房款，卖家要按民间规矩办事，而且多年以来买家还陆续投资修缮改造房屋，补偿款于情理不该由卖家全得。买家卖家在分配比例方面常争执不下。

（二）、多元的协商诉求

1.绝对利益诉求

所谓绝对利益诉求，是指拆迁户列举自身情况尽可能多地向政府争取补偿内容和补偿金额，基于“患寡”心理希望“分得足够”。拆迁协商诉求有以下特点：多种多样、常常不在既有规则范围内、部分非常模糊难以数字化测量。许多针对拆迁的政策建议都提到：拆迁各项事务都应严格遵照既有制度进行。但实践中，相关制度无论如何提前设计，都无法完全框定拆迁户的诉求，拆迁工作的繁琐复杂就在于政府的同质化补偿标准与拆迁户的异质化需求之间总是存在裂缝。多元诉求是高额利益分配的必然结果。由于拆迁涉及高额利益，拆迁户希望通过“我家的特殊情况”获得谈判空间从而争取更多补偿。为了应对拆迁户各种“特殊情况”的差异性受偿意愿，政府制定的拆迁补偿标准也跟随不断细化。例如房屋物理结构方面，房屋主体可分为钢混、砖混、砖木、土木、棚屋等等，房屋内装修可分为门窗、地面、内墙、屋顶、设备等等，其中又继续细分，如门窗可再分为铝合金、塑钢、钢、木、水泥等等，木门窗还可再分为各种木料，另外还有地面物补偿，更是林林总总，分为数十类是常态。在物理结构之外，还有无房产证如何补偿、无加层证如何补偿、人口如何认定、经营性店面如何补偿、出租房如何补偿、向村集体购买土地所建房屋如何补偿等各式诉求。以上补偿对象无论怎么细化，谈判中总有新的特殊诉求出现。而且上述诉求尚可通过技术手段测算，另有一些基于“生存伦理”的诉求则难以评估非常模糊，游走在法律政策规定和生活情理之间，如生活困难、子女结婚、子女上学、家人生病等等。

各式诉求中，尤以违章建筑补偿问题最难处理。严格按照法律政策，违章建筑不在补偿行列，但在实际操作过程中，违章建筑总会附带各类“特殊情况”进入协商议程。违章建筑大致分为：自住且居住数年、房产证面积之外加盖部分作为自用、加盖多层作为出租房、听闻拆迁将至临时抢建（“种房子”）。其中，自住且居住数年的违章建筑情况最复杂，但也最具备给予适当补偿的道理，这类违章建筑一般和各种“生存伦理”或“历史遗留问题”交织在一起，确有不得已的缘由。而加盖自用或出租，在平日已是钻监管空子享受了好处，在拆迁中又试图将不当利益继续变现，抢建则更是目的明确地希望获取超额补偿。后三种类型往往披上第一种情况的外衣提出诉求，甚至几种类型交织。违章建筑由于协商空间大、涉及情况复杂，由此衍生的各式诉求也最繁多，协商一致难度最大。

拆迁户“我家的特殊情况”层出不穷，政府相关补偿制度只能相应不断细化，而且细化的制度总是滞后的。在拆迁过程中，拆迁户经常会提出超出制度规定范围之外的特殊诉求。这决定了拆迁不可能完全依靠既有制度逐条对应，还需要大量协商解决规则之外的、模糊地带的多元诉求。

2.相对利益诉求

所谓相对利益诉求，是指拆迁户希望参照同一社区的其他拆迁户获得同等标准的补偿，基于“患不均”心理希望“分得公平”。拆迁很多时候以整片社区为单位，如自然村、行政村、城市小区、胡同巷子、单位宿舍、棚户区等等，这些社区构成“熟人社会”或“半熟人社会”，关系纵横交错，信息流通交集，情感彼此影响。政府面对单个拆迁户，要解决“患寡”的问题，政府面对整个拆迁社区，还要解决“患不均”的问题。社区内每一户都可能成为其他户的“参考群体”并激发“相对剥夺感”，拆迁户不仅会向政府表述“我家的特殊情况”，还会引申提到“别人家的特殊情况”，“他不拆我也不拆”或“我要和他补得一样”。相对利益诉求具体表现为拆迁户之间的“比”。政府不仅要鉴别具体拆迁户的特殊诉求是否可以采纳，还要考虑采纳之后如何说服社区内的其他拆迁户该特殊诉求是合理的。这让已经很困难的拆迁协商难上加难：既要满足某些拆迁户的合理特殊诉求，又要照顾其他拆迁户“一碗水端平”的要求。相对于绝对利益诉求，相对利益诉求更加无法依靠前置权力结构解决，其是由动态分配衍伸出的进一步的动态分配。

三、拆迁协商的反常之难——制度化不足

多元诉求和多层主体，以及由此带来的复杂协商和大量纠纷，是拆迁涉及高额利益的客观结果，是拆迁的“正常”现象。当前拆迁的“不正常”之处在于，基层政府治理能力不足，难以在法治框架内处理拆迁复杂局面，各方主体倾向以非制度化的灰色策略博弈。灰色策略博弈增加了矛盾数量，改变了矛盾性质，原本民众之间的矛盾可能转换为民众-政府间的矛盾，原本利益性的矛盾可能升级为对抗性的矛盾。

（一）、地方政府的灰色策略

1.正式资源的非正式运作。地方政府的官方资源包括城管、公安、法院、国土、商检、税务、安监、卫生等等。正式资源非正式运作有“软”“硬”之别。硬手段是非法动用官方资源，对人身或房屋造成损伤，如非法强拆、殴打人身、毁坏财物、限制人身自由等等。硬手段虽不时见诸报端，但政府在拆迁事务中更多是使用软手段——游走在法律政策边缘、以正式资源为后盾的诱导或胁迫。这被民众称之为“捏把柄”，即政府寻找拆迁户的各种法律法规漏洞，宣称要采取行政制裁或司法制裁，以此逼迫拆迁户同意签约。如追究拆迁户以往的超生问题、查处拆迁户家中经营小卖部的工商证件或消防设施是否齐全、调查拆迁户经营的工厂企业税收和产品质量等等，这些本来都属于正常的行政或司法的监管范围，但其“恰好”的监管时机总让民众感到怀疑和不满。还有一些“捏把柄”则近似“欲加之罪”，如声称在拆迁户麦田中发现了一株罂粟，不配合拆迁就认定该农户种植毒品，或是在拆迁户家里发现了一把老旧猎枪，不配合拆迁就将其定为私藏枪支。

2.承包制。除了自身的正式资源，地方政府还普遍依靠“承包制”来推动拆迁工作。各地方政府将拆迁事务大致发包给以下几类主体：（1）、开发商。即对“生地”进行运作的土地一级开发商。开发商不仅承担“几通一平”的开发费用，更承担了拆迁商谈工作，作为交换和补偿，政府一般让土地一级开发商顺利过渡为土地二级开发商，在“招拍挂”环节获取土地。（2）、拆迁公司（或拆迁队）。拆迁公司是专业从事拆迁商谈工作的组织，受雇于地方政府或开发商。各拆迁公司实际运作情况差异很大，既有政府性公司，也有社会性公司，既有严格遵循正规程序，也有动用灰黑手段。（3）、村干部。农村拆迁工作，往往由村干部分片承包，拆迁工作完成情况将直接与村干部的业绩、薪酬、考核和任用挂钩。实践中，可能几类承包主体兼有，也可能仅有一类。

当前“承包制”的问题是促迁灰色策略层出不穷，较政府手段更缺少底线，且大量社会闲散人员、刑满释放人员、灰黑势力成员混杂在承包主体中。承包者的常见灰色策略有：断水断电断路、砸门砸窗、堵锁眼、放煤气、撬楼板、半夜放鞭炮、投放礼花弹等等。承包者的灰色策略花样百出不断翻新，如有些拆迁队考虑用石子、钢珠砸窗户容易留下证据，便改用冰块砸窗户，还有些拆迁队竟然将蛇扔进拆迁户家里。而近期被媒体曝光的河南南阳“艾滋病拆迁队”和河南柘城“大妈拆迁队”，则是拆迁队的再次“创新”：利用容易逃脱法律监管的“老弱病残”的身份，让灰黑拆迁更具保护色。

3.借助社区本土资源。政府和承包者的各种策略要具体落在社区场域中实施，同时政府和承包者还会利用人情、关系、“势”等社区本土资源加速拆迁进度，形成社区中的两轮“造势”。

第一轮“造势”：（1）、政府以利益拉拢村干部等社区精英，让社区精英率先拆迁，并通过私人关系网络劝说亲朋好友拆迁，社区精英配合工作后获得拆迁平整工程、生意便利等利益。（2）、政府以行政力量动员在社区中有亲属关系的机关事业、国有企业干部职工，组成“促签促搬工作组”，暂停现有工作入驻拆迁现场，劝说家人亲戚尽早拆迁。长期没有进展的，甚至要被实施扣工资等处罚。这被称为“连坐”。（3）、社区精英和体制内人员作为示范先行拆迁，并通过私人关系带动一批同意拆迁，这在社区内形成一股“赶快配合拆迁”的“势”，不少拆迁户受到气氛和情绪的感染，虽不明就里也半推半就地签了字。

第二轮“造势”：经过第一轮“造势”后，会剩余一批基于合理或不合理诉求的不想立即拆的“钉子户”，因此政府还要在“钉子户”中“造势”：硬抗在哪里是没有用的，迟早都是要拆的。政府或承包者的具体手段是：（1）、满足“钉子户”的超额利益诉求，私下“暗补”。（2）、用各种“捏把柄”或“社会手段”逼迫“钉子户”同意。政府希望“各个击破”，满足一部分，压制一部分，逐步减弱乃至瓦解“钉子户”联合抗争的气氛。

（二）、拆迁户的灰色策略

1.扩大获利空间。这类策略主要在拆迁到来之前实施。其一是“种房子”，如抢建主建筑物，这类建筑物不是为了居住，结构和装修都非常简单，一心等待拆迁。有些地方运用而生“贴得快”等产业链条，这些公司向抢建者提供二手门窗、瓷砖、地板等，专门用于拆迁补偿，拆迁后还可以再卖回公司。抢建主建筑物利益高，风险也大，比较保守的人只抢建附属建筑物，如在楼上加盖楼层或铁皮房，在院落里加盖“厨房”或“厕所”，在院落旁挖鱼塘等等。还有其它一些手段增加房屋价值：在院落抢种花草树木、在家中放置龙舟及划桨对应当地的特殊物件补偿、留出房间添置神像装饰为民间宗教场所等等。

其二是“种人口”，如为了多获得按户头分配的安置房（面积），或多获得村集体按人口分配的款项，尽量添置家庭人口或户头，具体策略是让儿子早点结婚、分家及生子，或者推迟女儿出嫁、甚至干脆招婿上门。

2.向政府施压。这类策略主要在拆迁到来之时实施。施压方式之一是“拖”。拆迁户“拖”着当“钉子户”，让政府颇感压力，政府急于让项目落地，每延迟一天都伴随高额损失。施压方式之二是“闹”。当“钉子户”需要耗费自身时间金钱精力成本的，因此一些“钉子户”为更有效达到目的，既被动地“拖”，也通过主动形式给予政府更多的压力，如上访和群体性行动。上访等本是正常的表达诉求渠道，但现在一些拆迁户针对地方政府“怕出事”心理，有意“闹大”，机会主义盛行，近年上访甚至出现了“谋利型上访”、“要挟型上访”。

拆迁户以“拖”和“闹”向当地政府施压，捷径是借助媒体资源。通过媒体宣传放大，拆迁户塑造的“事件”的影响力将呈几何倍数增长，越高层级政府知晓、越多读者知晓，越能给当地政府施压。为进入媒体报道的视野，拆迁户趋向“表演式抗争”，“表演式抗争”的特点在于“通过戏剧性的表演将自己的利益诉求以一种离奇、揪心、震撼的形式表现出来，表演式抗争的策略是保持自身的利益点与新闻媒体的兴奋点之间的一致性。”抗争者为了迎合媒体选择“事件”的标准，不仅注重博弈策略多于事实厘清，而且在博弈策略中加饰各种引人注目的符号：堵路、围政府大门、爬上高桥、登上高楼、阻止施工、朝身上浇汽油、搬出煤气罐、房屋插国旗、拉横幅、手拿宪法等等，这些引人注目的符号配合上特定时间、特定人物、特定场景便能成为具有轰动效应的“事件”，同时抗争者和媒体都在力图挖掘新的“符号”，如“武术之家”这种新型被拆迁人身份，又如“吊活狗”这种新型标志物。

3.借助社区本土资源。最直接的方式是借助人情和关系网络，让在政府机关工作的“熟人”提供方便，直接或间接获得拆迁超额补偿。如提前知晓拆迁在何时何地进行等信息，做好扩建、补证、迁户口等准备，又如要求在人口认定、面积认定、违建认定方面要求通融。另外，“钉子户”群体也希望社区内部营造集体不拆的“势”，对抗政府营造的促迁之“势”。“钉子户”群体是分化的，有专业抗争者和一般抗争者，专业抗争者熟知法律政策、熟知政府软硬策略、在村中有一定人脉关系网和权威地位，他们知道利益争取的空间，知道何时“拖”、何时“闹”，知道什么时候结束“钉子户”身份，知道如何保护自身。他们往往在和拆迁工作人员的直接接触中是非常客气和有分寸的，同时也擅长在幕后说服一般抗争者冲在“拖”和“闹”的“造势”第一线，有些一般抗争者“拖”了很久，“闹”了多次，最后获利还不如走正常途径补偿，成为专业抗争者“造势”的工具。

（三）、灰色策略的升级风险

关于拆迁的“剧烈对抗”，应从两方面看。一方面，公共媒体报道的几乎每件拆迁事件都展现出剧烈对抗性，但放大样本看，低烈度的灰色策略是拆迁博弈的主流，大多数拆迁事件并没有出现暴力和流血对抗。另一方面，虽然各主体都希望“踩线不越线”，有限度操作策略，但频繁使用灰色策略会激化双方非理性情绪，低烈度的灰色策略只要遇到几个偶然因素就很容易升级为暴烈的灰色策略，引发剧烈对抗。

灰色策略只是一种扰乱对方心理的博弈技巧，无法真正以理服人。彼此都使用灰色策略，很容易造成层层加码的“军备竞赛”，以致有主体使用“边缘政策”。“边缘政策”是一方人为造成形势失控的策略，因为只有形势失控才能迫使对方屈服妥协。“边缘政策”是风险非常高的一种博弈策略：一方面，发起者必须创造对于对手来说足够大的风险，让对手认为你已经破釜沉舟，情势在一定程度上已经失控，如此才足以吓退对手，另一方面，发起者又必须创造对于自己来说足够小的风险，以防万一失控局面发生，自己付出成本太高。这被称为“受控制的失控”。从理论上说，“边缘政策”的精髓不仅在于创造风险，还在于小心控制这个风险的程度，但在实践过程中，往往是创造风险易，控制风险难。

当前拆迁博弈过程中，当低烈度的灰色策略无法实现目的，各主体就有可能使用这种“走钢丝”式的策略。地方政府和承包者有时假借拆除已签房屋时机“不小心”推倒紧挨的未签房屋，造成拆迁的既成事实，甚至还可能纵火毁掉未签房屋，但推房或纵火一旦遇上住户未及时离家就会酿成惨剧，如上海麦琪里纵火案和山东平度纵火案。拆迁户有时也通过淋汽油、开煤气罐等方式威胁政府不满足诉求将自焚自爆，这种高危行为极难控制精准度，除了被现场气氛逼迫，发起人还会出现意想不到的操作失误，稍有不慎威胁就会转化为真正的行动，如云南昆明梁家河拆迁户引爆煤气罐事件。当灰色策略升级为极端手段，难免出现负和博弈的悲剧惨剧。

四、拆迁协商与基层治理结构

协商包含两类元素：协商内容和协商策略。协商策略是一种谈判技巧，通过用各种技巧影响或扰乱对方心理让自己占得上风。协商中使用策略是正常现象，但当前拆迁协商中各主体的博弈倾向是：协商策略重于协商内容，灰色策略重于普通策略。这种不正常的协商思维模式背后是“结构性”问题，反映了基层协商机制乃至基层治理结构的不完善。

（一）、地方政府维稳政治的异化

拆迁协商中各主体盛行非制度化的灰色策略，一方面由于地方政府治理观念滞后，以各种简单粗暴的灰色策略推动拆迁工作，另一方面则由于维稳制度纠偏效果不佳，产生反效果。维稳制度本意是抑制地方政府的非制度化行为，但由于维稳指标缺乏弹性，反而增加了地方政府-民众双方非制度化行为的数量和剧烈程度，协商环境继续劣化，灰色策略博弈有增无减。

基于土地财政、招商引资、城市建设等经济收益和政绩收益，地方政府具有强烈的征收冲动，希望每个征收项目在尽可能短的时间内完成，有时会通过非正式手段乃至违法手段加速拆迁。如“谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子”、“不要与东宁人民为敌，不要以卵击石”等政府标语口号，就典型反映出某些地方政府畸形的发展观和治理观。地方政府在拆迁及其它事务方面呈现“只问结果不问手段”的“策略主义”，为了约束和监督地方政府滥用权力，至上而下的维稳考核体系逐步强化，“稳定”指标是对地方政府过分追求“发展”指标的制衡。

但是，维稳考核体系设置过于僵硬，反而出现“越维稳越不稳”的怪圈。维稳考核非常严格严厉，出现不稳定事件便“一票否决”，可是“稳定”指标在考核体系中往往被操作化为“事件”的外在形式——数量和剧烈程度，尤其是信访和群体性事件的数量和剧烈程度。维稳体系绝对化地要求基层“不出事”，地方政府以庸俗化地理解“不出事”作为应对，维稳体系目的是抑制地方政府的灰色策略，结果却是地方政府用更多灰色策略应对维稳。地方政府的“维稳术”主要在两种类型中交替徘徊。一是简单粗暴压制。地方政府为了绝对的“不出事”，在矛盾初显期推诿拖延不加理会，在矛盾暴露期则动用各种正式和非正式的强制资源进行弹压，堵而不疏，一味掩盖矛盾。二是无原则妥协。碰到敢“闹大”擅长“闹大”的抗争者，地方政府为尽快息事宁人，“花钱买稳定”，“用人民币解决人民内部矛盾”。两种“维稳术”归结起来就是：“搞定就是稳定，摆平就是水平，无事就是本事，妥协就是和谐”。

地方政府欺软怕硬式的“维稳术”，误导了民众的协商博弈思维，基层治理出现“劣币驱逐良币。一些民众利用维稳体系以外在形式定义矛盾，利用地方政府“怕出事”软肋，以“闹”表达诉求，他们通过非制度化方式表达不合理诉求得到政府支持，而另一些民众以制度化方式表达合理诉求却无法纳入政府解决的视野，走法律程序成本大收益小，不走法律程序成本小收益大，诉求表达形式重于诉求内容，非制度化诉求表达形式重于制度化诉求表达形式，基层治理逻辑异化为“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，这种反常现象诱使更多人通过“闹”表达诉求，并且无论合理的、不合理的诉求都通过“闹”表达。地方政府的压制和妥协，民众的“闹大”式抗争，相互的非制度化博弈，组成了异化的基层维稳政治图景。

（二）、承包制的异化

拆迁者一方的灰色策略，很多时候由承包政府拆迁业务的社会主体实施。默许承包者使用灰色策略，本身就是地方政府应对拆迁难题的主要灰色策略之一。地方政府考虑的重点在于如何更隐蔽地、更能规避风险地使用灰色策略“摆平”，而不在于如何制度化、规范化地建立协商沟通机制。

“承包制”本身并无问题，关键在于运用。以“承包制”作为中介和润滑推进政府工作，是基层治理的常态，中国历来有“半正式行政”的传统。“承包制”具有存在合理性：一是承担若干专业性的技术事务，减轻政府工作负担或完成政府力所不能及的工作，如正规拆迁公司可以处理宣传、丈量、清点、评估、谈判、记录、打印、传递、归档等具体技术细节，二是辅助政府知晓若干“地方性知识”，解决信息不对称问题，如村干部可以提供人口户籍、房屋地点和建造情况、相邻边界、家族关系、亲戚关系、邻里关系、既有纠纷的前因后果等本地社区信息。

但当前“承包制”却有异化态势：其不再是基层治理中低成本高效率沟通民众的正面技术，反而成为地方政府规避政治风险的负面技术。如拆迁事务中，政府想“做事”又“怕出事”，便隐匿政府身影援引各种社会主体进入，并默许各社会主体通过上不得台面的方式“自己想办法摆平”。基层政府的治理思路决定“承包制”的质量，在“甩包袱”、“挡箭牌”的氛围下，承包主体迅速低质化乃至灰黑化，近年的拆迁恶性暴力事件中大多有承包主体的身影。地方政府规避政治风险式的“承包制”是一种赌博，既有可能因为退居二线而避过各种矛盾锋芒，也有可能因为承包者的过激行为担负连带责任。此类型“承包制”既是掩耳盗铃，亦是饮鸩止渴，为一时拆迁速度，破坏了基层秩序，削弱了政府治理合法性。

（三）、社区治理的异化

社区中的拆迁将本已复杂的协商状况加倍复杂化，但社区不仅只会复杂化问题，关系、人情、面子、势、舆论、道理、规矩等社区本土资源可以融入协商民主促进问题的化解。本土资源的使用方式有两种：一种是正面利用，针对社区民众彼此熟悉情况、关系亲密的特征，结合法治资源和本土资源，建立广泛、公开的协商民主，把问题摆在桌面上，让大家了解、讨论和评议怎么补、哪些可以补，哪些不能补，塑造社区的规矩和道理。另一种是负面利用，将社区本土资源配合“暗箱操作”，尽可能少让拆迁户知晓纵向的政府信息和横向的其他户信息，单家独户地谈判，并通过人情、关系、势等社区资源拉拢、哄骗、压制、收买等策略引导拆迁户同意。当前大多拆迁工作是选择后一种，即“干部要集中，群众要分散”。

调查中很多访谈对象回想当时的拆迁感觉是：“稀里糊涂”、“跟着大家走”。这正是政府希望达到的效果。多数拆迁户面临拆迁到来，既有房屋马上要增值变现的兴奋，又有唯恐争取不到自己的心理价位或不如别人争取得多的紧张，还有怕政府对自己用各种盘外招的担心，更有对拆迁信息不了解的茫然。一群人神经紧绷却又茫然，很容易出现从众的“羊群效应”，即在慌乱中，一只羊率先往某处行动，其它羊也会盲目跟从——虽然不知道该处是草地还是悬崖。政府正是希望在社区中营造“随大流”的氛围，通过利益拉拢或行政强制塑造几只“头羊”，马上就会有一群“羊”在劝说甚至气氛感染下签字同意。至于剩下的“钉子户”，政府除了常规的“暗箱操作”之外，还经常给予超额“暗补”。

“暗箱操作”的优势是“前面快”，麻烦是“后面慢”，越来越慢。“暗箱操作”的代价是规矩丧失、拆迁户对政府的信任感丧失、政府和拆迁户协商和沟通空间丧失，拆迁户猜疑政府、猜疑彼此，政府在“暗补”和“找补”间顾此失彼。在社区“熟人社会”场域中，某拆迁户得到“暗补”，政府只能通过“暗箱操作”暂时遮掩这一信息，其他拆迁户或早或晚都会通过“熟人社会”的信息网络获知。首先，没签的“钉子户”看到已经签的“钉子户”确实拿到了超额“暗补”，更加坚定了继续拖下去要求更多“暗补”的决心。其次，之前云里雾里先签的拆迁户得知后签的“钉子户”居然拿到超额“暗补”，感到老实人吃亏、正常配合政府工作吃亏，也学习和模仿“闹”、“缠”等非制度化手段针对政府“找补”。再次，超额“暗补”无论基于合理要求还是不合理要求，先签的拆迁户都不再相信政府的解释，都认为政府欺软怕硬。最后，一片区域先拆迁的几个社区，收尾工作虽困难，政府加大各种策略的力度尚勉强可以完成，后拆迁的若干社区，经过观察摸清了政府的思路和手段，都知道了早签吃亏晚签得利，于是都拖着，人情关系劝说、“造势”不再有效，此时政府面对的是遍布“钉子户”的“钉子村”或“钉子社区”。政府官员有时抱怨，“老百姓硬是要比照别家，那家的特殊要求明明是合理的”，“我们真的没多给那家，老百姓就是不信。”政府在拆迁中确实有很多莫名的委屈，但这根源是之前政府破坏了基层治理的规矩和公平。政府封闭协商民主的运行空间，前期获得了用各种灰色策略引导不知情民众盲目签约的方便，后期就要承担民众盲目不信任、不配合政府的后果。

（四）、基层协商民主与拆迁矛盾化解

“地方政府-承包者-社区”治理结构在拆迁事务中出现偏离和异化，反映地方政府欠缺处理新时期人民内部矛盾的正确理念和技术，未能很好理解基层协商民主与拆迁矛盾化解之间的关系。拆迁利益分配复杂，又处在社区场域之中，需要开展基层协商民主形成法治框架下的“柔性治理”。所谓法治框架下的“柔性治理”，既要改变刚性僵化的矛盾观，又要改变刚性僵化的矛盾化解技术，既要有迎难而上的勇气，又要有因势利导的艺术。

首先，基层协商民主代表着正视矛盾的态度。地方政府以投机式、权宜式灰色策略简单粗糙处理矛盾，封闭了协商民主的空间，民众无法畅通有序表达利益诉求，而维稳体系以数量和剧烈程度等外在形式定义矛盾，是描述性地看待矛盾——矛盾多不多、矛盾大不大，而不是分析性地看待矛盾——矛盾的内容是什么、矛盾的性质是什么，描述性地看待矛盾加上严格的“一票否决”处罚，让地方政府唯恐有矛盾发生，回避矛盾遮掩矛盾，更加不愿开放协商民主的空间，因为只要动员民众协商必然会暂时出现争吵和纠纷。

中国处于发展关键期和改革攻坚期，同时也是矛盾凸显期和矛盾叠加期，尤其拆迁等涉及高额利益分配的事务，必然引发多层主体表达多元诉求，主观地强求拆迁不出现一点矛盾，只会导致地方政府用更多灰色策略来掩盖矛盾、民众用更多灰色策略来突破政府的掩盖。以“堵”为主是“静态维稳”，用灰色策略作为权宜之计，看似前面进展迅速，之后矛盾不断累积，进度越来越缓慢，或成为治理死结，或突然爆发。各主体在灰色策略使用中，自私自利尔虞我诈，社会被撕裂，无法达成沟通与共识。应采取以“疏”为主的“动态维稳”，不断释放民众的诉求，不断组织和引导民众开展各类协商，动员民众协商会暂时会出现更多的争吵、停滞、纠纷，但矛盾在协商过程中不断良性地消化，各主体通过协商有序表达诉求，增进共识，找到意愿的最大公约数。开展协商民主，前期较为缓慢，但由于共识不断形成，信任不断建立，后期进度越来越快，且很少留下后遗症。化解矛盾的辩证逻辑是：绝对地强求不出事反而出更多事，不遮不盖积极化解反而少出事。

其次，基层协商民主蕴含着化解矛盾的艺术。“地方政府-承包者-社区”构成三位一体的基层治理结构，提升治理能力需要三者共同改进，单纯一元治理无法解决复杂拆迁问题。当前尤其需要激活最薄弱环节——社区协商民主，融合国家法律法规和民间公序良俗，结合“情、理、法”开展讨论商议沟通。只使用灰色策略是一种僵化，只依靠官僚制和科层制也是一种僵化。当前一些理念较为先进的地方政府不愿再放任“承包制”在拆迁事务中随意动用灰黑手段，开始有意识地削弱“承包制”，以“官僚制”行政管理为主导，将征迁各环节最大限度地纳入政府的掌控之中。但事实证明：其一，“官僚制”无法离开“承包制”，政府仍然需要拆迁公司的专业技术和村干部的本地信息。其二，仍然难以破解拆迁难题，根源在于没有动员社区协商。以往“承包制”为主、“官僚制”在幕后不时配合容易产生灰黑暴力事件，现在“官僚制”为主、严格监控“承包制”基本不会出现灰黑暴力，但依然需要大量依靠其它各种灰色策略。

拆迁是嵌入社区的，将社区动员起来，既是对政府加强监督，亦是给政府减轻负担。政府不可能完美操控社区所有微观事务，也不可能清晰知晓社区所有利益诉求、人情关系、前因后果、来龙去脉。政府不应通过利益拉拢让村干部等“承包者”站在社区对立面，而应引导村干部等精英回归社区组织民众通过协商民主讨论自身事务，尤其是评议各种特殊诉求是否合理。社区协商民主，既激发决策合法性，又激发决策实效性，既是规训政府，又是民众自我规训。政府建设和社会建设并不是非此即彼的对立，二者是相互强化、相互增益的，完全可以在基层协商民主过程中实现双赢和统一。

五、对策与建议

基层协商民主是化解拆迁难题最具可能性的路径。一方面，拆迁的核心在于利益分配，具有协商属性，而且，拆迁是复杂利益分配，既有的制度或科层行政管理难以框定各种绝对利益和相对利益诉求，大量定分止争需要在当下动态的协商中解决。另一方面，当前拆迁中存在大量基层协商远未达到基层协商民主状态，各主体非制度化的灰色策略博弈盛行，基层协商亟需升级至基层协商民主。

（一）、推进基层协商民主广泛多层发展，“有事多商量”，提升拆迁协商的上限。基层政府要敢于开放、善于开放各种主体、各种事务的协商民主空间，引导已经存在的广泛多层拆迁协商实践向广泛多层协商民主发展，摒弃不敢暴露问题、不敢讨论问题、不敢解决问题的“静态维稳”思维。开展基层政府与拆迁户、拆迁公司与拆迁户、村干部与拆迁户、拆迁户与拆迁户之间的事前协商、事中协商，在民主协商过程中反映和协调各主体各方面各层次的利益诉求，找寻各主体意愿的最大公约数，通过意见征询、签约征询、宣传会、恳谈会等多种形式，保障和维护拆迁户的知情权、参与权、表达权、监督权。

（二）、推进基层协商民主制度化发展，“有事好商量”，坚守拆迁协商的下限。将各主体的拆迁协商纳入法治化轨道，运用法治思维和法治方式化解拆迁矛盾，提高拆迁协商制度化、规范化、程序化水平，规范基层政府遵照法律法规从事拆迁事务，惩戒政府及承包主体动用非法暴力，鼓励和保障民众通过合理合法方式表达合理合法诉求，抑制民众通过不合理不合法方式表达不合理不合法诉求，明确法院在拆迁纠纷仲裁中的地位和作用，保证拆迁协商有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。

（三）、发挥民众在基层协商民主中的主体作用，“自己的事情自己商量”。倡导民众依法管理好自己的事务，以社区自治解决拆迁事务，借拆迁之机推进社区自治。发挥村两委干部、党员、乡贤等社区精英的引领作用，发挥民众关于社区“熟人社会”人与事的信息优势，组织规模不等的各种评议会、商讨会，让民众自己商议邻里、家族、家庭的利益分配如何界定、某社区成员的特殊诉求是否合理、拆迁涉及到的村集体财产问题，同时以协商会议为中介向政府表达各种意见。通过民众自我决策、自我协商，实现合理分配拆迁增值利益、监督防范基层政府错位越位缺位、自我培育训练民众民主政治素养三者的统一。