信访制度在当前社会矛盾复杂多样、仅靠法院难以完全解决的情况下，可以给弱势群体以权利救济，可以缓解社会矛盾。正是因为信访制度能解决可以解决的问题，却不能解决无法解决的问题，从而形成了信访制度运转中的一种均衡。理解这种均衡是理解信访制度运作的关键。

“满纸荒唐言”

到农村调研，不经意发现一个十分有趣的现象，就是几乎每个乡镇都有几个老上访户，每天或每周都来上访，其上访的理由几乎不成立，诉求根本就不可能解决，或者就没有什么明确的诉求。而且他们每次来上访，声音都很大，脾气都很大，根本就不讲理。乡镇相关部门对这些老上访户当然也十分熟悉，十分了解他们上访的规律，一般会安排人要么洗耳恭听，要么好言相劝。这个接访的干部必须极有耐心，语言小心，态度诚恳。上访户即使来时怒气冲冲，不达目的誓不罢休，最多也只是石头砸在棉花上，有力使不上，也就无可奈何。

这些上访者大致有以下六种类型。

一是对社会不满，有怨气，很生气，来上访主要是为了发泄。知道问题解决不了，骂上一通可以解气。这样的上访者，可能隔一段时间来骂上一顿，之后也就没有什么事情了，这是最好应对的。

二是有困难要求助，但乡镇相关部门根本就不可能满足救助要求。经常来，天天来，希望碰碰运气，也给乡镇一些压力，以解决自己的困难。

三是因为历史遗留问题不解决而坚持上访，时间久了，忘记为什么上访，每周一次到乡镇相关部门上访成了习惯。

四是强迫症式的偏执性上访。上访既是反映情况，要求解决问题，又是表达抗议。

五是通过上访获得利益。尤其是一些身体、智力有残疾者，每每通过上访获得好处。

六是通过上访来寻求安慰。

影视作品中著名上访户——秋菊（图/豆瓣）

所有这些上访者，其诉求要么不明确，要么无法解决，要么解决了又会提起新的诉求。总之，这些上访者反复出现，周期性出现，其中个别人每次上访都在乡镇政府大吵大闹，严重影响乡镇政府正常的办公秩序。但总体来讲，这些提出诉求或表达抗议的上访以及偏执性上访，并不违法，这样的上访无法解决，也只能持续下去。而反复出现的无法解决的上访，就属于无理上访。

刚听到这些无理上访的故事时，我感到很难理解。一个无理上访的人，每周甚至每天都来乡镇政府上访，政府干部每次都必须耐心听取诉求，好言相劝，耐心相待，甚至还要倒茶管饭，安排送上访人回家，等等。这些上访者明显没有正当理由，却每周或每天来乡镇政府上访，乡镇政府又必须安排专人接待对话，徒耗行政资源。我就想，若这样的上访者不是三两个，而是二三十个，乡镇政府所有行政人员都来接访恐怕都不够。若有二三百个缠访人，乡镇政府就一定无法运转下去了。

奇怪的是，虽然我调研的每个乡镇几乎都有这样无理的缠访人，却也就只有几个人，而不会很多。几乎没有一个乡镇政府会有十几个常年缠访的上访人。

《我不是潘金莲》剧照

如果只有几个缠访人每周甚至每天都来乡镇政府上访，这就好办。办法是，乡镇政府安排一个耐心细致的接访员，每天专门接待这些定期来的上访者，耐心接待，不能解决问题，也不激化矛盾。不是不解决问题，而是根本不可能解决。关键是不要激化矛盾，防止这些上访变成恶性事件。对于可以解决的上访，乡镇政府是一定要想方设法解决的，绝大多数上访都已经解决了，少数无法解决的上访就维持在那里，不激化就可以了。

以不变应万变

浙江宁海县纪委研究室葛主任转述一位老干部讲工作方法时的比喻：“农村有些事情就像牛尾巴，越摸越翘。”有些事情不要急于解决，要拖，拖一段时间，脓疱破了，解决起来就很容易。在上海郊区农村调研，一位镇纪委书记说，对待上访，要“上一上，放一放”，不能立即无条件地回应，也不可能所有上访都解决，因为有些上访是解决不了的。

具体到无理上访，中国的政府是人民政府，不是衙门，不可能不让群众上访反映情况，表达诉求，甚至进行抗议。问题是，群众所反映的情况、表达的诉求以及提出的抗议也可能是无理的，没有办法解决的，难以沟通的。

因为来上访的人可能就是有偏执人格障碍的人，乡镇政府不可能将这些人送到精神病院去，因此，就安排专人来接待这些人，耐心听取上访意见，细致做好工作。能帮助解决的问题一定帮助解决，不能解决的问题也尽可能说明情况，甚至出面协调。这样，通过专人接访就可以将少数无理的缠访者挡在这里，不激化矛盾，以拖应变，时间长了，一些缠访人会自动退出上访。

其中一些人退出是因为想通了，还有一些是因为形势已经发生变化，过去的诉求已经没有意义了，还有一些人就是年龄太大来不了，或去世了。

结果就是，无理者也是有机会上访的，因为区分上访是有理还是无理需要一定的时间和成本。对于无理上访，原则上是不可以满足其诉求的，这些无理上访如果变成了缠访，乡镇政府的办法就是拿出好态度，解决不了问题，至少可以用好的态度将事态维持在原状，不让矛盾激化，到最后上访者甚至与接访人都成了好朋友。以拖应变，以不变应万变。最终，在上访者与接访人之间、在上访诉求与信访制度之间形成了制衡。

信访界的“天平”

上访能解决可以解决的问题，上访不能解决无法解决的问题。对于这些无法解决的问题，乡镇政府乃至上级政府也不能拒绝接访。不能因为是无理上访就拒绝接访，不能像法院那样不予立案。所有上访都要接待。

但接待并非就一定要解决，有些无理上访是没有办法解决的，但可以听上访人的讲述，听他们的诉求，可以走程序，可以在不同层级政府和不同的部门之间来回往复。最终上访的解决不是因为问题被解决了（因为根本就解决不了），而是因为各种原因使问题被取消了，因为这些上访本身就是无解的。

上访无解并非是上访制度没有用处的证据，相反，这些无解的上访在持续不断地循环，只要不激化，就可以拖到自动退出或被动退出。若这些上访诉求本身是有理的，是可以解决的，各级政府面对这样的长期上访，也一定极为头痛，也就会想各种办法来尽可能解决，甚至有时候不惜违反原则地让步来解决上访者提出的无理要求。但是要有一个前提，就是这个让步不会激发上访者提出更加不合理的诉求，不会刺激更多无理上访的产生。

正是老上访户的缠访，给想走上访路的谋利者以极大教训，一个正常的人就不太可能指望通过缠访来获得自己不该得到的利益。

这样说来，上访制度不是无所不能，也不是一无所能，而是一种有效的制度安排。但若指望依靠上访制度来解决所有问题，期待就过高了。以为信访制度一无所能，从而要求取消信访制度，则又走到另一个极端上了。

（本文节选自贺雪峰新著《最后一公里村庄》。）

《最后一公里村庄》 2017年7月第一版

出版：中信出版社

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