制度障碍抑或市场不足？

——农地产权抵押改革的限制因素与路径选择

王德福

（华中科技大学中国乡村治理研究中心，湖北武汉，430074）

摘要：农地抵押权能不足被认为是农民贷款难的主要原因。主流观点认为，农地抵押权能不足主要是由现行法律制度造成的制度障碍，在其指导下，农村产权改革选择了一条突破现行法律和土地制度的路径。调查发现，农地抵押权能不足主要是由农地特殊性、农业弱质性和农民生计需要三大基础性因素造成的市场缺陷。通过消除制度障碍、赋予农地抵押权能并不能彻底解决市场内在缺陷问题，因此当前农村产权制度改革并不能完全解决农村金融问题，强制推行会引发一定风险。农村金融问题解决需要真正回应普通农户需求，适应小农经济长期存在的基本国情。

关键词：农村产权制度改革，农村金融，土地承包经营权抵押，小农经济

一、引言

长期以来，农村金融存在严重的“存多贷少”问题，城市发展从农村汲取“金融剩余”，农村金融出现严重萎缩^[1]（P65），导致农村“失血”而资本匮乏。与此同时，我国农村金融改革始终局限于农村信用社和农业银行等金融部门内部，由于受城市金融改革模式影响，这些改革对解决农户和农村中小企业贷款难问题助益不大^[2]。农村金融改革滞后被认为是导致农民增收乏力和农业现代化资本不足的重要原因。

农村金融改革要解决的关键问题是使金融机构与分散的小农有效对接起来。一个被普遍接受的观点认为，造成二者脱钩的根本原因是农民缺乏有效抵押物^[3]。在农村信用环境难以短时期内迅速改变的情况下，信用贷款的发展空间必然有限，所以当务之急是赋予农民有效抵押物，同时配合金融部门改革。农民所掌握的资源中，土地和房屋被认为是最佳抵押物。其中，土地由于具有可靠的安全性、持久的自偿性、确定的增值性、证券化的流动性等特征，被认为是非常理想的信贷抵押品^[4]。土地被认为是“沉睡的资源”，一旦激活就可迸发出“惊人的货币财富”。

农地（特指农村耕地）抵押有效性不足被认为是由产权权能缺陷造成的，它体现为土地所有权主体虚置、土地使用权不稳、土地处置权残缺以及土地收益权受限等四个方面^[5]。所以，农村金融改革除了金融机构因应农村金融需求和农村经济社会条件而进行的体制机制创新外，也需要通过农村产权改革赋予农民的土地以更加充分完整的产权权能。

事实上，各地实施的农村产权改革和农村金融改革确实普遍开展了农地产权抵押融资试验。成渝地区作为国家统筹城乡发展改革试验区，自2010年起就开始相关探索。成都市先后出台《成都市农村土地承包经营权抵押融资管理办法（试行）》《成都市农村土地承包经营权抵押登记暂行办法》等地方法规，开展土地承包经营权直接抵押贷款试点。重庆市也颁布《重庆市农村土地承包经营权、农村居民房屋及林权抵押融资管理办法（试行）》，全面开展农村三权抵押贷款。不过，5年来的实践效果似乎与决策者和媒体初衷差距颇大，比如成都试点5年来土地承包经营权抵押贷款总额仅2000万元^[6]。重庆市政府2011年提出2015年全市农村三权抵押贷款总额要达到1000亿，后来又将目标推迟到2017年，截止2015年初仅完成685亿元，其中绝大多数为开展较早相对成熟的林权抵押，而土地承包经营权抵押贷款非常少，占比应该只有3%左右^。实践效果与政策预期还有一定的距离。

本文试图解释农村土地承包经营权抵押贷款的限制因素，在此基础上反思和探讨农地产权抵押改革的路径选择。有一种流传甚广，实际上似是而非的观点认为，农地产权抵押的困境是制度性的，只要完成制度改革就能彻底解决问题。包括成渝地区在内的改革实践并不完全支持上述观点，所有进行改革试验的地区都以地方法规的形式赋予了农地产权的抵押权能，但实践结果表明农地产权抵押仍然面临诸多困境，金融部门开展此类业务的积极性仍然非常低。我们需要在“制度”之外，探寻真正决定农地产权抵押有效性的因素。

二、农地抵押权能实现的法律制度障碍

1、法律约束

现行法律被认为是限制农地产权抵押的首要制度障碍。《物权法》第184 条和《担保法》第37条均明确规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。对于农村土地承包经营权的抵 押，《农村土地承包法 》第32条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法进行转包、出租、互换、转让或其他方式流转”，该法第49条又规定，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转，即土地承包经营权抵押得到了该法认可，但最高法《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第15条规定，承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。对因此造成的损失，当事人有过错的，应当承担相应的民事责任。这条规定实际上又否定了前述法规中土地承包经营权的抵押权。虽然各地试点时均颁布地方法规赋予土地承包经营权以抵押权限，但依据高位法适用原则，国家制定的法律效应高于地方性法规，一旦发生法律纠纷，地方性法规显然无法提供合法支持。具体地，如果金融机构办理土地承包经营权抵押贷款业务，难以办理抵押登记，若是发生违约风险，金融机构也无权处置抵押物的，这是金融机构不愿开展此类业务的重要考量因素，即金融抵押有违金融机构三大经营原则之一的“安全性”原则^[7]。

针对农地产权抵押的法律限制，许多学者认为这是城乡土地权力不对等的表现，是对农民权利的歧视和剥夺^[8]。赋予农民更加完整的土地财产权是维护农民土地权益的关键，应将包括转让、出租、入股、抵押等的处分权有条件地赋予农户，应顺应客观现实的发展，及时研究修改《 担保法》、《物权法》、《农村土地承包法》等法律法规，为农村土地承包经营权抵押融资提供法律保障^[9]。

2、土地管理制度与土地集体所有制约束

除了法律直接禁止外，我国现行土地管理制度和农村土地集体所有制也限制了农地的抵押权能。土地管理制度和土地集体所有制与一般法律不同，制度内涵也并非完全由法律赋予。农村土地集体所有制从根本上并非是法律设计的，而是我国社会主义革命的成果^[10]，是“通过社会的政治活动，通过土地改革和土地的社会主义改造活动产生的”，这就决定了“它不仅仅是一种财产权利，也是一种政治的社会制度安排，是社会主义制度安排下的财产权利。”^[11]土地管理制度是国际通例，其核心就是土地必须按照规划来使用，或者说政府对土地用途实施管制，严格的土地管理制度对于我国这样一个资源禀赋较差的国家尤其重要。正因为上述制度的复杂性，使其对农地抵押的限制不像法律规定那样容易辨别。简单来说，土地管理制度和农村土地集体所有制限制了农地的变现权能。变现是抵押权实现的必要条件，若无法变现或变现能力差，农地抵押权实际上就是“空白支票”。只有可以变现且变现能力较强的抵押物才真正具有价值，进而才值得金融部门接受抵押。土地管理制度对农地变现权能的限制就是用途管制，即对农地非农使用的限制。农村土地集体所有制对农地变现权能的限制是对产权交易程序和主体的限制。具体的，用途管制制度严格限制农地用途，农地流转交易不得改变农业用途，不得做非农使用。这就限制了农地利用价值的实现，农业是弱质产业，土地用作农业生产所能实现的价值自然远远低于其非农使用所能实现的价值。农村土地集体所有制的限制则表现为，一是农地流转必须征得所有者——村社集体组织的同意，农地二次流转交易要征得发包方和承包方的一致同意，否则将违反合同法。须知金融机构处置抵押物的重要方式之一就是将其二次流转，但只要发包方或承包方一方不同意，二次流转实际上就无法实现。总之，用途管制和农村土地集体所有制限制了农地抵押权能的充分实现。实际上，这两条也是中央反复强调的农村土地制度改革不能突破的红线。

现行法律是对上述制度的重要保障，修法放开农地抵押自然会对这两项制度产生影响。比如陈锡文就指出当土地抵押可能引发高利贷和以抵押担保为名的私下土地买卖，相关法律修改需要经过审慎研究^[12]。程郁也指出“为稳定农业生产与农村社会的稳定，应当限定抵押土地流转后原则上不得变更土地用途，限制向非农人口和企业流转的比例”，应制订专门的农业抵押贷款法，规范和约束承包户、经营户、贷款银行等相关主体之间的权利义务关系，充分保障各自土地承包权、经营权及抵押权的充分实现^[13]。

三、农地产权抵押的市场不足及其根源

1、农地抵押实践中的市场不足

正是因为判定制度障碍是限制农地抵押权能的主要因素，所以地方政府的农村产权改革全都围绕破解这一制度障碍展开。前述成渝地区就是通过地方性法规的形式，赋予了农地抵押权能，一定程度上突破了法律和制度限制。2011年农业部启动新一轮农村改革试验区建设，其中，湖南沅陵等6个试验区重点开展农村金融改革试验，湖北武汉等4个试验区开展农村产权改革试验，上述地区做法与成渝地区大同小异。但正如前文所述，成渝地区的试验效果其实并不是十分理想，虽然既有地方法规授权，又有政府财政的风险分担，但金融机构主动接受土地承包经营权抵押贷款的积极性仍然很低。笔者与所在研究团队于2014年底至2015年初对中部某农村改革试验区（S市）的相关试验进行了为期半个多月的实地调研^‚，系统收集了该地区2009年以来全部农村产权抵押融资案例，并与相关主体（包括贷款方、金融机构、涉农政府部门负责人以及基层干部群众等）进行了广泛访谈，认识到农地产权抵押的实践逻辑与政策设计相距甚远，而决定农地抵押权能不足的因素也并非法律制度障碍，而是另有原因。

S市开展农村产权改革以来，广义的农村产权抵押贷款数量很多，但与成渝地区类似，其中大多数是运行多年相对成熟的林权抵押贷款，而真正用土地承包经营权直接抵押贷款的数量并不多，我们共收集到S市土地承包经营权抵押案例11例，具体情况见下表：

S市土地承包经营权抵押贷款有这样几个特点：一是贷款主体全是新型经营主体，其中又以农业企业居多，没有普通农户。二是授信额度普遍较低，仅新原生态旅游有限公司获得了3000万元授信，后文会揭示其真实原因。三是从事种养殖业的新型经营主体普遍经营情况不佳，极容易发生还款风险。四是抵押物大多并非纯粹的土地承包经营权，而是由业主房产、地上设施以及业主信用状况、经营情况等综合评估而授信。五是多数贷款业务都是由政府推动，而非经营主体与金融机构的市场行为。

S市政府先后出台多份推动土地承包经营权抵押融资的地方性法规，试点期间还给予政府财政贴息。尽管如此，当地大型商业银行还是无一开展此类业务，几乎全部由地方性的农商银行和村镇银行承担，其中又以农商行为主。按照一般的解释，这应该是由农地抵押的法律风险造成的，但在实际调查中，我们发现其实真正起决定作用的还是由农地特殊性、农业弱质性和农民生计需要三大基础性因素合力造成的农地抵押的市场不足。

2、农地抵押市场不足的根源

农地特殊性是由其自然属性和制度属性决定的。农地自然属性中一个重要特点就是其不可移动性，这就导致其不同于资本、劳动这两大流动性强的生产要素，农地的区位条件对其生产条件、使用用途，进而对其可交易性产生了决定性影响。现实中，只有那些先天具有区位优越性的地块才会有形成自发交易，或者政府出资进行基础设施建设和土地整理改善其自然条件，否则，许多农地并不具有进入公开市场交易的条件，迄今为止，S市发生的农地流转都是在该市区位条件较好的平原地区，山区丘陵地区的农地流转规模非常小。农地的第二个重要的自然属性其实也可以称之为资源禀赋属性，即人多地少的基本国情。人多地少决定了我国的土地占有状况必然规模细小，这是东亚地区普遍存在的情况。土地规模细小加上土地集体所有制下的土地均分制度，造成农地经济效益低下，抵押价值极为有限。S市所有的农地抵押案例均是规模经营主体也印证了这一点。制度属性主要是由土地用途管制制度决定的，而与土地集体所有制关系不大，特别是在“三权分置，放活经营权”的政策改革后。我们已经说过，土地用途管制是世界通例，在我国这样一个资源禀赋很差的国家更是具有现实必要性。用途管制决定了农地不可随意进行非农使用，这就限定了农地交易对象必须在从事农业的主体之间进行，也限定了农地必须继续从事农业生产，而受农业弱质性影响，农地农用必然是高风险低收益的，对于农业企业和规模经营主体来说尤其如此。因此，受自然属性和制度属性影响，农地难以实现理论预设的自由交易，进而也就是限制了其市场化程度。

农业弱质性是一个基本共识。农业的自然风险和市场风险很高，而农产品附加值却比较低，农业生产过程涉及自然因素、成本控制、劳动监管、质量管控等一系列问题，其中很多因素是不可控的，生产流程全面实现标准化控制基本没有可能。另外，农业生产受自然节律影响，投资回报周期非常长，更加重了风险的不可控性。S市发生农地抵押贷款行为的经营主体中，无一例从事大田作物种植，全部是从事蔬菜种植或禽畜养殖，其中从事蔬菜种植者多数都拥有规模可观的设施蔬菜大棚，生产过程中的科技要素投入比传统农户高得多。尽管如此，上述规模经营主体的经营状况却十分不稳定， 自然风险和市场风险往往交替出现，让经营者应对不及，难以翻身。

 乾坤农业发展有限公司，老总主业是房地产开发，2007年在S市某县流转5000亩土地从事芦笋种植^ƒ，但芦笋市场行情不佳，该公司从2010年开始改种其他蔬菜，并在政府财政支持下发展上千亩设施大棚，但蔬菜行情波动太大，连年亏损。2010年该公司以1500亩土地承包经营权抵押贷款，银行放贷时综合考察了业主其他产业经营状况，加上老总的房产，再加上地方政府打造示范典型的行政压力，给予其1000万元贷款。2013年5月贷款到期，但直到我们调查时，乾坤农业仍然没有还款。该县农商行负责人坦言，这笔贷款已基本沦为坏账。

类似乾坤农业公司的情况在S市乃至全国都非常普遍，案例10中的新原生态旅游有限公司尽管从事的是风险较低的农业休闲旅游，但经营10年来依然处于投资期，尚未盈利，完全靠该公司的房地产开发业务和政府财政支持贴补。农业弱质性对从事家庭经营的普通农户影响程度相对要小，这也是家庭经营成为世界主流的农业经营模式的根本原因，但对农业企业等规模经营主体来说，其影响往往是致命的。因此，对金融机构来说，像从事农业规模经营的经营主体贷款就是一件非常不理性的事情。从S市已发生的贷款案例来看，金融机构对那些纯粹从事农业经营的合作社和家庭农场的授信额度都比较低，无论其用于抵押的土地规模有多大，且三个成功案例都是政府试点，是行政力量推动的结果，现实中，合作社和家庭农场的贷款难问题依然普遍存在。那些授信额度较高的农业企业，无一例外都是有其他产业支撑，或者业主有房产等其他变现度高的抵押物^④。而对刚刚流转的土地，在没有设施投入的情况下，银行是不会办理贷款业务的。只有等业主进行相应的投入且具备一定生产能力之后，才具有抵押的条件。换句话说，农地本身并不具有抵押价值，而农业弱质性对农地抵押的市场化程度影响更是关键性，甚至是决定性。可以设想，即使赋予农地以充分完整的抵押权能，也并不能改变农业弱质性的现实，不能降低金融部门贷款给农业经营主体的风险程度，因此其效果必然是非常有限的。

农民生计需要是一个既容易被忽视也容易被误解的基础性因素。说其容易被忽视，是因为在许多研究中，不会考虑农民生计需要对农地抵押市场化程度的影响，而说其容易被误解，则主要表现为许多人将其视为农民的观念落后保守，是需要通过宣传教育加以改造的对象。生计需要表现为在半工半耕生计模式下，农民对土地功能的认知与利用方式上的决策和行为逻辑。农民中以半工半耕为生计方式的仍然占绝对多数， 对这些普通农户来说，半工半耕中的“半耕”即农业生产是保底性质的，而非创造财富的来源，因此，家庭经营范围内的农业生产对资金的需求其实并不大，而其他生活和消费需求依靠农民自家财富积累和社会网络的资金互助完全可以应对，并无贷款需求。

“大部分农民不会去抵押贷款。现在想抵押贷款的很少，一些承包大户和在外经商的人愿意抵押贷款。我才不去贷款，贷款还不了，丢人又丢鸡！我还不了不说，还给儿子、女儿落下债务！谁会拿房子土地去抵押呢？”

 “20%的农户想抵押贷款，有这样的需求，都是做生意的和一些种田大户。不管是宅基地、房屋，还是经营权证，都可以抵押贷款。真正的农民不愿意贷款太多，但是会绝对还。”

作为农业生产载体的土地，对农民来说自然主要发挥着社会保障功能。不少学者认识到土地社会保障功能的重要性^[14]，并认为随着国家社会保障体系的完善和农民经济收入增加，土地的社保功能会弱化。且不论这种观点不乏对国情和我国经济发展阶段的误解，单从如下方面来看，这种观点也是对土地社会保障功能过分简单化的认识：土地的社会保障功能不是纯粹经济收入意义上的，更有社会性和价值性，农民通过在土地上直接劳动所能生产出来的价值是全方位的，对于被城市工商业排挤出来的中老年农民，这种复合价值是非常必要的。无论国家社保体系如何完善，经济如何发展，对于仍然生活在农村的农民来说，土地提供的复合价值生产这一保障功能都是不会改变也不应改变的。现有土地制度是契合农民的生计需求的，尽管还有值得完善之处，完善的方向是更加便利地发挥其保底功能，而非相反。调查中，许多农民和基层干部都表达了这种看法：

“抵押风险极大。农民赔了怎么办？土地被银行拿走，农民连个站的地方都没有。不知道中央是怎么想的。我认为将土地确权、抵押推向市场，是加剧贫富差距。”

“土地是农民的命根子！如今农村最大的问题是土地分配问题，地多、地少、无地户。”

“保护集体土地，保护个人利益，政府想要盘活农村资产，加快抵押融资，将农民推向市场，但是，政府将农民推向市场又退出之后，农民怎么办？”

很明显，真正具有抵押贷款需求的不是普通农民，而是农业企业等新型经营主体。他们对土地的功能需求与普通农民完全不同，他们将土地视为单一的财产资源，因此有将其拿去抵押贷款的动力。但必须清醒的将其与绝大多数普通农民区分开来，否则就要误解农地产权抵押市场化的可能性。从新型经营主体来看，农地抵押的市场化具有大量的需求方，然而从普通农民来看，农地抵押的市场需求其实是非常小的。

要真正激活农地的抵押权能，必须改变上述三大基础性因素，形成一个完备的市场。为此，根本上是要降低农民对土地的依赖程度，进而减少农民，实现土地的规模集中，改变土地用途管制制度，还要寄希望于土地市场真正活跃起来，从而提高土地抵押价值，其中，减少农民是前提。减少农民有两种方式，一是等着这一结果随着城市化进程而自然出现（且不考虑中间发生经济波动，以及未来仍将有数亿农民留在农村），但这个过程注定是非常漫长的。二是打破这一自然过程，让农民迅速将土地等资源变现，带着这些财富进城。一些理论家和决策者似乎钟情于后一种做法，却忽视了人为推动农民进城的风险问题。更吊诡的是，赋予农地抵押权能本意是为解决农民的贷款难问题，推动农民致富和农业发展，可要激活农地的抵押价值前提确实减少农民，改革的服务对象反过来成了改革对象，目的被置换成了手段，这样一来，放开农地抵押贷款来服务农民的政策诉求就变得非常诡异了。

总之，许多人以为放开法律限制，农地抵押市场就会被激活，就能释放出惊人的货币财富。他们预设了一个理想的农地抵押市场的存在，实际上这个市场存在先天不足，而且，其市场不足主要的不是由法律限制造成的，而是其内生缺陷。在形塑农地抵押市场的三大基础因素中，农民生计需要或许会随着经济发展而有所改变（但会相当漫长），但农地特殊性和农业弱质性很难改变。从这个意义上，激活或者培育农地抵押市场在某种意义上说有点无的放矢。

四、结语：农地产权抵押改革的路径选择

通过产权制度改革赋予农地抵押权能是否就是解决农村金融问题的主要选择呢？本文基于S市农地抵押的实践经验对此提出了一些疑问。事实上，这个问题又可拆解为两个层面，一是产权制度是否是限制农地抵押权能的决定因素？换句话说，赋予农地以制度上的抵押权，是否就能够激活农地抵押市场呢？S市的经验表明，尽管地方性法规对产权制度做了突破，但并未彻底改变农地抵押有效性不足的困境，这便暴露出决定农地抵押有效性的关键因素其实是其内生性的市场缺陷。有学者亦曾指出产权制度与农地抵押价值之间没有必然关系，如果农地没有抵押价值, 即使政策允许, 金融机构也不会接受其作为抵押物。 因此，“物权化或私有化的产权制度既不是农地成为抵押品的必要条件也不是充分条件。”^[15] “土地抵押有助于农民获得信贷，但并不是农村金融市场发展的决定因素”^[16] 。国际经验也并不支持上述论点，以日本为例，日本《民法》规定农户在拥有不动产（包括农地和林地）所有权前提下，均可向金融机构申请抵押贷款，也可以到主管部门办理抵押登记业务。即，在实行土地私有制的日本，农地和林地均享有制度上的抵押权能。但在实践中，土地抵押贷款仅占1%左右，而且其中以农地办理的抵押贷款主要是由由农协办理的，金融机构普遍不愿接受此类抵押物，其根源便是农林地的流动性及变现性较差^[17]。

这就引出了该问题的另外一个层面，即农村金融问题的解决是否只能选择抵押贷款的形式？与我国国情相似的日韩地区提供的经验是，农地抵押贷款发挥的作用很小，农村金融问题的解决要靠其他金融形式，比如韩国采取的是互助金融模式，而非主要依靠商业性金融机构^[18]。日韩两国的经验提供了在市场化的农地抵押贷款之外的农村金融模式。我们应该反思为何农地抵押贷款主导了农村金融改革的思路，而非探索其他更加符合国情的方式。正如陈锡文所说，“解决农民贷款难问题，不能总是盯在农民作为生存之本的小块承包地和宅基地上，而应当在完善农村金融体系、创新农村金融产品及服务方式上主动做文章”^[19]。总之，在探索解决农村金融问题的道路上，要更加创新思路和更加结合国情，要在确保农村稳定的前提下进行体制机制创新。

注释：

重庆三峡银行董事会办公室负责人岳传刚指出重庆“三权”抵押贷款品种之间极不平衡，他提供的2012年前9个月的数据是，在全市累计发放的“三权”抵押贷款99.5亿元中，林权抵押贷款占比为81.11%、农村土地承包经营权贷款占比为3.02%。参见岳传刚：《农村“三权”抵押贷款改革创新困局求解》，《中国银行业》2014年第5期。农业部对重庆大足的调查结果与岳传刚的数据基本一致，大足土地承包经营权抵押贷款为1000万元，仅占3.3%，比例很低。参见农业部百乡万户调查活动信息宣传组：《重庆：土地承包经营权抵押贷款政策为何难落地》，农业部网站：http://www.moa.gov.cn/hdllm/zxft/bxwh/xgxw/201404/t20140423_3882447.htm

‚根据学术惯例，本文所用地名、人名等均已做了技术处理.

ƒ5000亩是该公司对外宣称的数据，当地媒体也是如此报道的。实际上，该县农业部门负责人告诉我们，该公司实际流转面积只有3000亩，目前有至少接近一半荒弃，调查时我们进行了实地考察，发现该公司实际用于蔬菜种植的面积只有500亩左右。夸大土地经营规模是许多农业企业的惯常做法，其中自然有套取政府财政补贴和奖励的动机。

④一些研究表明，“组合担保”或者“信用+担保”等是各地普遍采取的农地抵押形式。参见：林建伟、刘伟平：《土地承包经营权抵押贷款的实践异化与制度回归——来自福建省试点情况的分析》《东南学术》2015年第1期。

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本文发表于《求实》2017年第5期