论地权制度安排与土地集体所有制实现

——兼评“三权分置”改革与《农村土地承包法》修订

[内容提要]与私有制下土地作为纯粹财产对象不同，公有土地不仅是农业生产要素，而且具有重要的社会功能。弥合地权配置中公共原则与私人原则之间的冲突是设置我国农地制度的难点。片面强化个体农户承包经营权而虚化集体所有权的农村土地制度改革，最终造成既不公平又无效率的地权配置结果。与之相比，国有农场在地权制度安排中凸显土地的公有属性，在提高土地利用效率和促进社会公平两个方面都存在优势。针对当前农村地权配置矛盾，中央提出“三权分置”的改革思路，落实该项改革的关键是尊重集体所有权，并在此基础上做出合适的产权制度安排。与之相关的《农村土地承包法》修订，也需要从土地公有制出发，兼顾私权保护和社会效益最大化。

[关键词]土地公有制  地权配置  私权保护  社会功能  “三权分置”改革

一、问题的提出

农地制度的核心是进行土地生产资料配置，所有制与农业经营方式是决定我国地权制度安排的两个基本前提。与私有制下土地作为纯粹财产对象不同，我国农地不仅是最基本的农业生产要素，而且承担十分重要的社会功能[①]。土地集不同属性于一体的特性造成地权配置需要满足多重制度要求。例如，在我国农地制度改革过程中，一直存在追求经济效益最大化与追求社会效益最大化方面的分歧[②]。与土地多重属性对应的是农民具有不同身份内涵，农民不仅是农业生产经营主体，而且还作为集体成员具有社会身份属性。以公有制为起点的土地制度实践，在地权配置过程中存在保障农民的身份性权利与保护其生产经营权利的张力，弥合地权配置中公共原则与私人原则之间的冲突，是设置我国农地制度的难点。

实施家庭联产承包责任制以后，我国逐步形成以承包经营为核心的农村土地制度，产生“所有权归集体，使用权归农民”[③]这一基本地权结构。当前农村人口和劳动力大规模流向城市，农业经营方式发生巨变，农民发生群体分化，这催生土地制度再次调整。针对此，中央确定了坚持所有权、稳定承包权、放活经营权的“三权分置”改革方案，尝试对土地产权进一步分割，并将农民的社会性身份与经营性角色区分，实施权利分别保护。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，将“三权分置”定位为“继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新”，并要求加快农村土地承包法等相关法律的修订完善工作。《农村土地承包法》已于2015年被列入全国人大常委会的当年立法计划，修法工作正在进行中[④]。值我国农地制度此轮重大变革之际，亟待加强与之相关的理论研究。

本文从土地公有制出发，分析我国农地制度的基本属性及其当前面临的主要矛盾，探讨“三权分置”这一改革方案的可行性。在讨论过程中，文中引入国有农场的土地制度安排和实践，将其与普通农村的地权配置方式进行对比分析，为制度设计提供参照。最后，文章再就《农村土地承包法》修订提出政策建议。

二、公有制下的土地多重属性与地权配置难点

（一）公有制下的多重地权配置原则

农村土地制度改革一直是一个充满争论的话题，不同学者的看法争锋相对，其中重要的原因是土地存在多重属性。基于土地的不同属性出发，形成地权配置的多重制度原则。

（1）土地属于生产要素，基于要素属性出发的地权制度设置需满足效率原则。既有的研究从两个方面解释地权安排对农业绩效的影响：一是，地权的排他性影响经营者的投资预期；二是，地权的可交易性影响土地资源的配置效率[⑤]。基于前一方面，引发我国农地制度上最常见的一个争议，即农村土地承包关系的稳定性以及是否允许集体经济组织调整土地的问题。关于后一方面，主要涉及土地要素在不同经营主体之间的重新配置问题，将有限的土地资源向具备更高利用效率的农业生产经营能手配置，是保障粮食安全的重要手段，也完善农地制度的目标所指。在当前城镇化加速推进的背景下，农村传统的人地关系发生变动，土地资源产生巨大的重新配置动力，土地流转成为目前农地制度改革的主要议题之一。

（2）土地是社会财富的再分配载体，基于这一属性出发的地权配置制度需包含公平原则。马克思指出，“地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式，而地租又是以土地所有权，以某些个人对某些地块的所有权为前提。” [⑥]因此土地权利就成为获得剩余劳动的手段，单纯占有土地所有权就可以获得收益。土地本身不会自动产生财富，即“土地所有权并不创造那个转化为超额利润的价值部分”[⑦] ，但是土地占有形态却很大程度上决定社会财富的分配。土地如何占有以及地租收益如何分配是区别不同社会制度的基本标志。在土地私有制下，承认私人通过土地占有而获得社会财富。我国经过土地改革运动与社会主义改造，已经取消土地私有制，实现生产资料的社会主义公有制。公有制并不取消地租，“而是把地租——虽然形式发生变化——转交给社会”[⑧]，通过“地租社会化”来实现财富共享。目前关于土地财富的再分配功能的研究，主要集中在建设用地和征地制度上[⑨]。实际上，受城乡建设规划限制，只有少数城郊地区的土地才有可能被征收为建设用地，全国大部分地区的土地必然长期保持农地农用性质。因此，对土地制度的财富再分配功能的分析，需从建设用地向一般农用地方面拓展。农地也产生地租，财富共享原则在农村土地制度上表现为，每个农民作为农村集体成员，有权公平分享集体公有的地租收益。

（3）土地承担社会功能，基于土地社会功能出发的地权配置制度需遵循公共原则。土地的社会功能与我国城乡二元结构有关。我国依然处于发展阶段，受经济总体水平与国家财力等因素制约，到目前未建立城乡均等的全国一体化社会保障体系，在此背景下，“土地作为社会保障的替代物，为占人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障”[⑩]。首先，土地对于农村老年人意义重大。目前新农保参保标准较低，农保金不足以维持农村老年人的全部生活开支，农业经营成为老年人的重要收入来源，土地为农村老年人提供最基本的“退养”途径[11]。其次，对于进城务工的农民而言，土地也发挥失业保障功能。国家统计局发布的2015年农民工监测报告显示，当年与雇主或单位签订了劳动合同的农民工比重为36.2%，比上年下降1.8个百分点，其中，签订一年以下短期劳动合同的比上年提高0.3个百分点[12]。我国大部分农民工处于非正规就业状态，相当一部分农民工无法持续缴纳职工养老保险金和失业保险金。在缺乏稳定就业保障的情况下，土地为农民工在城市失业提供退路。从土地的社会功能出发，地权配置追求社会公共效益最大化。当前农业就业人口超过2亿，作为基本就业机会的土地资源依然处于相对稀缺状态，“农民人口数量和土地资源不匹配”[13]这一基本矛盾依然存在。在此背景下，将土地配置给谁是设置农地制度时必须要考虑的问题。与之相关的是工商资本下乡与农民争地争利等现象所引发的政策讨论，以及土地流转如何合理设限问题[14]。

关于土地的多重属性，有研究指出，“我们无法找到一个综合评判以上各种因素的共同指标，要对现有农地制度给出一个单一的判断是极其困难的。”[15]仅从土地的某个单一属性出发来进行制度设置，通常会损害其他目标追求。例如，主张土地私有化改革的人通常假设市场能够提高资源配置效率并且忽视土地的社会功能。归结起来，土地的要素属性与农业生产相关，基于要素出发的制度设置，强调对个体农户生产经营权的排他性保护；土地的财富再分配功能与社会保障功能具有社会效应。在这两个层面上，农民作为集体成员而享有身份性权益，并显示土地的公共属性。

（二）承包经营体制下的地权配置难点

土地承包经营是指在坚持土地集体所有制的前提下，通过土地权能分割和产权设置，将公有的土地生产资料向个体农户配置。实施家庭承包经营制后，农村地权配置一直存在“公有”与“私用”的矛盾[16]，并表现为以下两个方面。

一是土地承包经营权的排他性与农民承包预期之间的矛盾。不同的土地权利制度安排对经营者的投资激励不同[17]。实施家庭承包经营之后，投向土地的长期性投资，如农田水利建设、土壤改良、地块整理、机耕道修建等，成为影响土地产出的重要因素。一种观点认为，清晰而排他的土地产权制度，会提高农民的投资预期，相反，“地权不稳定的作用和对农户投资征收一种随机税一样，将降低农户的投资积极性”[18]。我国农地制度应当基于经营者的长期投资需求，在保障地权排他性方面作出适当的制度安排。

基于土地公有制，农地制度设置还必须满足农民的承包预期。农村土地属于劳动群众集体所有，作为集体成员的每个农民都有权利获得生产资料来从事农业经营活动。法律也保护农民的承包权利，《农村土地承包法》第5条第2款规定，“任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”。基于此，地权制度需具有一定的灵活性以满足出生死亡和嫁娶等人口自然变动所带来的土地重新配置要求。现实中，农民将承包土地看做是“吃饭”的权利。农民的承包预期具有合法性基础，承包权是基于农民集体成员身份所产生的一种权利。保障农民的承包权，通常需要改变既有的承包关系和地权配置格局，造成经营权不稳定。如何做到上述二者平衡，考验制度设计者的智慧。

二是土地承包经营权可流转性与社会稳定性之间的矛盾。作为集体所有制的实现形式，土地承包经营权一般是通过土地均分产生，这种公平取向的初始地权配置方式通常会带来一定的效率损失，原因是每个农户的经营能力和投资意愿不同，农户之间存在土地边际产出率的差异。因此，在确保土地在集体内部公平分配之后，还需要引入土地资源的重新配置机制。在理想的土地流转市场条件下，地权转移存在“边际产出拉平”与“交易收益”两类效应，前者促使土地向具有更高生产率的经营者手中转移，后者消除未来面临其他就业选择的农民对土地投资的顾虑[19]。20世纪80年代的中央政策就提出，鼓励土地适当向“种田能手”集中。当前推行的农村土地“三权分置”改革，直接目的是解决人口流出和人地分离状态下的土地低效利用问题。

关于土地流转政策，目前学界和政策界存在争议。地权再配置制度决定有限的农业生产机会归谁，由此引出土地流转是否受到限制的问题。有学者提出，区分“农业”问题与“农民”问题是推动我国农地制度改革的起点[20]。在未来较长一段时期内，土地依然要承担农村过亿劳动力和半劳动力的就业保障功能，保护“农民”这一社会性问题显然不能忽视。近年来，中央在完善土地流转政策时，一直强调坚持农民在农业经营上的主体地位，要求工商资本进入农业限定在产前产后环节。对土地流转作出一定限制，与农民具有较弱人力资本和市场就业竞争力的群体特性有关，也与我国城乡二元结构有关。将有限的农业生产剩余留给农民，坚持土地归农民使用，避免资本下乡兼并土地（经营权）是我国当前基本国情决定下的农地制度的内在要求。

土地制度研究中的公平与效率分歧、公有制与私有化之争等，显示我国农地制度设置存在公共原则与私权保护原则不易协调的难题。从根本上看，这一难题产生于土地作为公有制生产资料不能完全按照私权原则配置，我国土地制度包含公共政策内涵，相关改革不能忽视土地的社会公共功能。

三、地权配置的两种制度选择及其成效比较

回顾我国农地制度的演变过程来看，20世纪八九十年代的政策设计者具有较多的实践经验，其后，法学家和经济学家在推动土地制度改革上发挥关键作用。部分缺乏对农村基本情况了解的学者更乐于追求理论逻辑的完整性。依照抽象理念进行农地制度改革，改革走的越远，偏离实践也可能越远。为避免陷入理念之争，本文在讨论中引入国有农场地权配置做法，将其作为讨论农村土地制度改革的参照。

（一）趋向私化的农村地权制度演变及其当前困境

1978年—1984年，我国农业实现42.23%的产出增长，早期的研究将制度变革解释为引发此轮增长的关键因素[21]。尽管之后的研究发现制度之外的其他因素对当时的农业增长起到更大作用，但是之前形成“制度决定论”已经广泛传播，甚至演变成为 “一分就灵”、“一改就灵”的社会共识，进而深刻地影响我国农地制度改革[22]。这首先表现为对个体农户土地承包经营权排他性的持续追求上。实施土地承包经营之初，政策制定者注意到稳定地权对农业生产经营的影响，如1982年，中央一号文件提出：“社员承包的土地应尽可能连片，并保持稳定。这样才能充分调动社员的积极性，提高土地利用率”。1984年，中央一号文件提出“土地承包期一般应在15年以上”。尽管如此，直到20世纪90年代中期之前，中央政策一直是在相对稳定的意义上强调地权排他性。比如，当时各地实践的“大调整、小稳定”、“两田制”等做法，在保持土地承包关系总体稳定与人口变动下地权适当调整之间做到平衡，地权配置兼顾社会公平与生产经营权利保护。

以第二轮土地承包为界，农村土地承包经营制度发生巨大变化，全国一刀切地实施“生不增、死不减”政策，剥夺农民自发调整土地的权利，并将承包期延长为30年。这些做法都是在强化和稳定承包关系的目标下提出的。近年来，保持地权稳定的政策思路进一步强化，包括提出十七届三中全会决议提出承包期限变成“长久不变”、2013年中央一号文件要求五年完成土地承包经营权确权登记颁证等。第二轮土地承包之前，强调土地承包关系相对稳定的目的是，保护农民自主经营权，防止集体随意干预农民生产，提高农民投资积极性，目标是提高农业经营效率。第二轮土地承包之后，强化土地承包经营权逐步脱离农业生产经营的最初目标，土地承包经营权本身变成政策目标，相关制度改革指向保护“财产权”，致使农地制度从经营制度向财产制度异化[23]。

在农村实践中，所谓“财产权”是指，脱离农业生产的承包户通过流转土地获得地租收益的权利。以保护生产经营和提高农业经营效率为初衷的土地承包经营制度，最终走向了保护部分农民当“地主”收取租金的权利，我国农地制度发生巨大的逻辑变异。这一制度异化的关键是，个体农户的地权排他性从相对走向绝对。何种程度的地权稳定以及多长的承包期限有利于促进农业生产，是一个需要到现实中去验证的实证问题。比如农业生产中化肥普遍替代绿肥，极大地降低承包期限对培肥地力的影响。30多年以来，外部经济环境、农业生产技术、农业公共品投入方式等已经发生翻天覆地变化，但是农地制度改革还建立在20世纪80年代初期形成的“产权清晰就意味着最优效率”[24]的抽象理论基础上。实际上，越来越多的实证研究表明，在细碎插花的土地格局上建立绝对排他性地权，会极大地增加公共品供给难度，进而损害农业生产效率[25] 。

农村土地制度改革片面地强化农民个体私人权利，致使地权趋于绝对排他性，最终带来三个方面的负面后果。一是统分结合双层经营体制丧失土地制度基础，农业生产基本退回一家一户的状态，小规模的家庭分散经营方式，在农业公共品供给、对接市场、承接社会化服务等方面都存在极大弊端。二是部分未承包土地的农民依然存在承包预期，各地农村普遍存在“去世的人占有活着人的土地”的情况，造成土地分配不公平并影响社会稳定。三是随着城镇化加速推进和人地分离趋势加剧，原土地承包者不从事农业生产的现象将日趋普遍化，大量脱离农业生产的人继续占有土地权利，会降低土地利用效率。经历30多年以来的脱离实际的改革，我国农村土地制度从兼顾公平效率走向既不公平又无效率的结果。

（二）强化公有的国有农场地权制度安排及其成效

农垦是我国国有农业经济的骨干，目前农垦耕地面积接近1亿亩，农场是农垦系统下的经济实体单元。20世纪80年代以来，农垦学习农村经营体制改革，取消农场统一生产、统一分配模式，通过租赁承包合同将土地配置给职工，形成类似农村的职工家庭经营方式。农场土地具有与农村相同的多重属性，农场地权配置同样存在多重原则之间的张力。过去30多年间，国家较少专门出台针对国有农场土地资源配置的统一政策，各个垦区农场自主探索发展出一套较为有效的地权配置制度，具体包括三个方面[26]。

（1）实行“两田制”。大部分农场将土地分为“身份田”与“经营田”（各个农场叫法各异，做法也略有差异）两类，并按照不同方式配置。“身份田”通常参照农场周边农村人均承包面积确定，向在册职工分配，除了收取少量统筹生产费（例如水利费用）之外，不收取其他费用。剩下的土地作为“经营田”，优先向农场职工及其成年子女租赁发包，收取土地费用（租金）。“身份田”基于职工身份自动获得，职工达到退休年龄后将土地退还农场。“经营田”通过合同产生，约定双方权利义务，既赋予职工自主经营权，也要求经营户按照农场统一作物布局、统一技术要求等从事生产经营活动。各个农场的“经营田”租赁合同期限长短不一，一般为5年左右，很少超过15年。“两田制”将“职工”身份，与其作为“农业经营者”的角色进行剥离，避免很多矛盾。一些农场采用“先交后种，竞价承包”方式配置“经营田”，促使土地资源向种田能手配置，避免农村均分方式下的效率损失。按照公平原则配置的“身份田”承担社会保障功能，职工退休之后进入基本社会养老保险体系，“经营田”则按照效率最优原配置。国有农场通过“两田”区分，很好地化解公有土地配置中的公共原则与私人原则的冲突。

（2）收取土地费用。国有农场对“经营田”收取土地承包费，消除单纯“占有”土地而不使用土地的现象。在存在土地持有成本的情况下，必须是真正从事农业生产的职工才有积极性获得地权，激励土地资源向具有较高生产率的经营者配置，实现少数种田能手进行土地适度规模经营。农场的农业兼业化情况较少，那些在农业经营方面不存在比较优势的职工主动向二三产业转移。农场收取土地承包费后，将其用于全场社会事业建设和公共福利开支，还有部分农场对放弃土地租赁的职工进行货币化补贴。当前国家已经对农场免除农业税和其他收费，这意味着全部地租收益通过土地承包费转化为农场公共收入，并最终被全场职工公平享有，避免出现农村中的土地利益分配不均问题。另一方面，农场“经营田”实施有期限租赁，上一个周期不从事农业生产的职工，如果准备转为务农，就可以向农场提出土地租赁申请。在地权可调整的制度设置下，当职工选择从事农业生产的时候，有机会重新获得地权。

对比来看，目前农村地权配置的一个突出矛盾是部分集体成员没有机会获得承包地。这个矛盾包含两个方面。首先，地利分配不公平，税费取消之后，国家不仅禁止农村集体经济组织向农民收取土地承包费，而且按照承包面积给予种粮补贴，并投入大量农业基础设施建设资金。在此情况下，不仅原本归全体成员共同享有的地租收益被部分拥有土地承包经营权的农民占有，而且国家投入的基础设施建设资金通过生产条件改善所产生的级差地租，也被部分农民占有。当前背景下，仅仅拥有土地承包经营权，就可以获得集体利益和国家输入利益。地权不均状态，引发农民的不公平感。其次，在不收取土地承包费的情况下，农民无成本地持有土地，大量农民仅仅“占有”土地而非将其用于农业生产，形成地权无效配置状况，甚至出现土地抛荒现象。农村实施“生不增、死不减”的一次性地权配置方式，激励所有农民必须将承包预期变现，否则其集体成员权利就没有机会实现。如此一来，农村就普遍存在纯粹“占有”而非“经营”的土地承包行为。

（3）禁止土地转包。20世纪80年代以来，农村土地的转包出租政策逐步放宽，目前农户自主流转土地已经成为土地承包经营权的基本权能。国有农场则一直禁止土地转包，很多农场在合同中作出约定，职工私自转包土地属于违约行为，农场有权解除合同。土地转包通常会产生租金溢价，这会诱导每个人通过争夺地权来获益。禁止土地转包可以避免不种地的人单纯为“占有”地权而租赁承包土地的情况。农场向职工配置地权的初衷是提高农业经营效率，既然一部分职工不再从事农业生产活动，就需要将土地退还给农场，由农场统一管理并再配置。禁止土地转包，一方面避免争夺地利的矛盾，另一方面，坚持农场在地权配置中的主体地位，提高资源配置效率。

（三）基于比较的制度启示

对比来看，国有农场的地权配置较农村更加合理有效。农场的制度优势包括以下三个方面。

（1）国有农场的土地制度成功化解地权配置难题。在农场的地权配置中，通过“两田制”、土地有偿租赁等办法，将职工身份与经营者角色分开。职工可以参加“经营田”租赁，此时仅仅是一个农业生产经营者，他们也可以放弃土地租赁，但是这并不损害其参与农场地利分配的权利，并且还保留其未来获得土地生产资料的租赁预期。当前农村土地制度存在的根本问题是，一次性配置到户且保持承包关系“长久不变”的政策，激发农民争夺地权。对于那些脱离农业的农民而言，土地承包经营权所包含的经营功能不能得到充分发挥，造成土地低效利用，同时土地承包经营权变成一种收取租金和占有补贴的不劳而获特权，损害其他未承包土地的农民的权益。

（2）国有农场地权配置方式构成双层经营体制的基础。针对小规模家庭分散经营的不足，我国逐步发展出统分结合双层经营体制，尝试在“一家一户办不好和不好办”的公共生产环节发挥农村集体经济组织的作用。遗憾的是，农村土地制度改革一直是在削弱集体权利，致使农村集体经济组织很难发挥统筹功能，双层经营体制在农村实践中落为虚名。国有农场的农业生产方式与农村形成鲜明对比，前者的统筹经营优势十分明显。例如，黑龙江垦区的各个农场在耕地轮作与地号设计、作物种植与作物品种布局、施肥标准与农药使用、农业标准化管理和机械作业等方面发展出“六统一”经营管理模式，极大地降低生产成本、增加土地产出率和提高粮食品质。农场在职工家庭经营基础上实施“大农场套小农场”双层经营模式，在产前、产中和产后以及农业基础设施建设等公共环节，发挥大农场的统筹功能，适应当前农业生产机械化和公共服务社会化的发展趋势。农场能够做实双层经营体制，关键在于职工的土地经营权利不具有绝对排他性，通常双方在租赁承包合同中约定职工必须遵守农场统一管理和技术要求。农村的问题在于，已经明确为用益物权的农村土地承包经营权具有对抗集体经济组织的绝对排他性，集体既无权利也无动力落实统筹经营功能。

（3）地权的排他性和稳定性是一个相对概念。国有农场土地承包期较短，职工的土地权利受到一定限制，并且在某些公共生产经营环节上还需要服从农场的统筹安排，但这并不意味着农业经营效率低下。以土地产出率为例，2015年全国粮食作物亩产356公斤，同年农垦的粮食作物亩产达到479公斤，农垦体系的土地单产比全国高出34.6%，充分显示农场的经营优势[27]。农场的情况表明，相对稳定的地权即可满足农业生产经营需求。

四、集体所有制视野下的“三权分置”改革

农村第二轮土地承包之前，农业之外的就业机会较少，土地承包者与农业经营者基本统一，土地平均承包在当时具有合理性。第二轮土地承包之后，“生不增、死不减”、土地确权等政策锁定地权配置格局，随着土地承包经营权逐步固化，我国又进入高速城镇化阶段。2000年—2013年，我国城镇化率年均提高1.35%[28]。随着国家新型城镇化战略推进，未来将会有越来越多的农民脱离农业生产而进入城镇生活。地权固化与人口流动的矛盾倒逼农地制度改革。

一方面，小规模农业经营收益低，农业兼业化、副业化趋势扩大，造成一部分土地粗放利用和破坏性利用。另一方面，部分有意愿从事农业专业化经营的农民却受到土地规模不足的限制。2015年我国农民工总量超过2.77亿，这部分脱离农业生产的人继续占有土地承包经营权，造成土地资源错位配置。站在土地的保障功能角度看，通常是农村社会中的有能力的农民进城，这部分人是率先城镇化的主体，如果纳入城镇社会保障体系，他们仍然继续占有农村土地资源，相当于享受两份保障，挤占留在农村的下层弱势农民的生存空间。回归土地制度的初始目标，从提高经营效率的角度看，需要将地权配置给真正从事农业生产的经营者，从社会效应角度看，在国家暂时没有能力实现社会保障体系全覆盖的情况下，土地需要继续为部分特定群体提供保障功能。

面对当前农村地权错位配置的矛盾，中央确定“三权分置”的改革思路。接下来从制度合法性和实践有效性两个角度进行评析。

（1）集体所有权的落实问题。农村土地属于农民集体所有，尽管农民的主体地位在《宪法》、《农村土地承包法》中都能够找到依据，但是在过去的实践中却一直不被尊重。土地承包实质是集体与农户的关系，或者说集体中全体农民与个体农户的关系，地权配置规则应当由全体集体成员通过民主程序商议产生，然后再通过承包合同完成权利配置。第二轮土地承包之前，针对农村土地承包方式，中央出台指导性意见，允许农民根据当地情况作出适当选择。以农村第二轮土地承包为契机，国家政策发生巨大变化，贵州湄潭地区最早试行的“生不增、死不减”做法被强制性地推向全国，忽视各地条件差异和农民的需求差异。第二轮土地承包实施“30年不变”，在承包期固定30年的情况下，如果某个农民在当时放弃土地承包，就意味着其权利至少在30年内都无法实现，这期间与土地相关的利益分配也无法享有。第二轮土地承包之后，在国家政策的强制干预下，集体土地所有权被虚置。坚持集体所有制，是中央为农村土地制度改革划定的基本底线之一[29]，集体土地所有权是土地承包权和经营权的基础，当前推行“三权分置”改革，必须回到这个根本起点。

（2）承包权的性质问题。“三权分置”的关键是将原土地承包经营权分割为土地承包权与土地经营权，试图通过经营权流转来解决当前存在的地权低效配置问题。在此之前，国家已经在推动农村土地流转方面出台很多政策。在土地流转基础上培育新型农业经营主体，是当前国家农业政策的主导方向。在此过程中，不少地区发生工商资本下乡大规模流转土地的现象，引发政策上的警惕。并且，新的经营主体流转土地后的权利性质也不清晰，容易引发农民、政府与流转主体之间的纠纷。在此背景下，国家提出承包权与经营权分离，种田大户、家庭农场等经营主体流入土地之后获得经营权，原承包户流转出土地后继续保留承包权。关于土地承包权，目前在政策上存在两个问题有待解决。其一，部分流转出土地的农民在某个时期由于进城失败或者在城市失业，需要重新回到土地从事农业生产活动，可能发生毁约行为。这种情况下，就会产生保护流出方生存权和就业权还是保护流入方经营权利的矛盾。社会效益与农业经营效率无法统一，依然是考验制度设置的难题。其二，部分农民流转出土地后成功进城定居并纳入城镇社会保障体系，这部分已经市民化的“优势农民”通过保留承包权而长期获得地租收益，相反，留在农村从事农业生产的弱势农民需要支付土地租金，将本来不多的农业生产剩余向城市输入，这不仅不合理，而且与“按劳分配”“消灭剥削”的公有制原则冲突。显然，“稳定承包权”在制度上暂时还缺乏清晰定位。

（3）经营权配置的效率问题。“放活经营权”是指利用市场手段进行土地资源再配置，解决前期平均承包所形成的地权分散问题。在这方面，存在两个问题需要讨论。其一，经营权配置具有社会效应，土地资源集中到何种程度，这取决于到城镇就业市场对农村劳动力的吸纳能力，人地资源紧张状态限制新型经营主体及其规模[30]。有限的土地资源和农业就业机会配置给谁，需在公共政策上作出明确规定。其二，市场手段在地权再配置上面临着高昂交易成本问题。“放活经营权”必须要考虑到农村地权高度分散现状和地块插花细碎格局，以及不同农民对土地依赖程度存在差异等现实情况。日本和我国台湾地区的历史教训表明，高昂的交易成本造成市场手段在土地资源配置上失效[31]。假设某村有1000个农民和1000亩土地，前期按照人口进行土地平均承包，并且考虑地力因素，实施土地远近肥瘦搭配，形成地块插花格局。当前这个村中有300个农民暂时进城务工，产生300亩土地的再配置需求。在兴办家庭农场的政策引导下，假设有3个种田能手希望流转这300亩土地，就需要与那300个进城农民一一谈判，这是极其困难的工作。还必须注意到，这300亩土地与其他700亩土地相互插花，并且已经通过土地确权而固定四至边界，相互之间无法调整位置。可以想象，这个过程中所产生的各种谈判成本足以高昂到令交易失败。另外，纵然是流转成功，高度插花细碎的地权状态也会严重阻碍生产经营活动。

以上所假设的情况并非凭空想象，而是代表当前大部分农村的一般现实。当交易成本高昂时，在资源配置上应当选择组织化模式。国有农场禁止土地转包，全部土地资源配置活动都通过农场完成，形成“一对一”的交易模式，避免农村土地流转中的“多对多”模式，提高地权重新配置效率。进行政策设计时则必须基于现实条件出发，土地的社会性与位置固定性、农业生产活动的外部性、现实中地权分散和地块插花格局等，是设置农地制度时必须要考虑的前提。试图通过市场手段“放活经营权”，在实践中可能会遭遇一定困境。

五、立足公有制的《农村土地承包法》修订

基于“三权分置”的改革思路，国家已经启动《农村土地承包法》修订工作。《农村土地承包法》主要适用于农村土地。文中引入的国有农场经验对农村土地制度改革具有借鉴意义。基于前文分析，接下来就农村土地制度改革和《农村土地承包法》修订，提出以下讨论。

（1）明确农地制度的基本定位。在当前阶段，农村地权配置在满足农业生产经营目标的同时，依然要承担社会功能，要为正在大规模进城且可能进城失败的农民保留退路，为不能进城的农村劳动力和半劳动力提供就业保障和生存机会。有着13亿人口基数的中国城镇化，必然是过程漫长且充满不确定性的，发挥土地和农业在保持社会稳定方面的作用，是降低中国社会风险的基石[32]。站在这个角度，我国土地制度本身就不是纯粹私权制度，中国农地制度所具有的公共制度属性不可忽视。与之匹配，作为农村土地制度基本形式的《农村土地承包法》，也不能按照单一私人权利保护的原则设计，它同时还必须要体现土地的公有属性和土地制度的公共社会功能。

（2）在地权配置方面，可借鉴国有农场的做法，将农民的身份性权利实现与经营保护区别对待。在身份性权利实现方面，将农民的集体成员权变成经济收益和承包预期，即不从事农业生产的农民在放弃土地承包后，可从集体获得相应份额的集体利益分配，并在土地调整和下一次土地发包中保留其承包土地的资格。在生产经营方面，要求实际从事农业生产的农民才有资格获得土地资源，且实行土地有偿配置。有偿配置地权可以避免土地均分，并且减少低效“占有”土地的行为，提高土地利用率。在地权稳定性方面，国有农场的土地产出优势表明，保持集体经济组织与农户的相对平衡关系是发挥双层经营功能的基础。

（3）发挥集体土地所有制的资源配置优势。土地承包经营是集体土地所有制的具体实现形式，不能用土地承包经营权抽空集体所有权。期限上“长久不变”且不承担土地承包费的土地承包经营权，基本具备所有权的全部权能，集体所有权变成空壳，这与集体土地所有制相违背。以土地承包费形式收取地租，是集体所有权的经济实现形式。是否收取土地承包费，应当由共享土地所有权的全部集体成员民主决定，国家不宜做出强制安排[33]。只要土地承包费在集体内部合理分配，收益最终依然返还给农民，就不存在加重负担问题，并且还可以实现集体内部公平[34]。国家不宜强行规定集体内部的地权配置方案，在程序合法的基础上，允许农民通过民主形式决定地权配置方式。对此，《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》也提出，“农民集体是土地集体所有权的权利主体，在完善‘三权分置’办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用”。坚持集体土地所有制首先要坚持农民在地权配置上的主体地位，全国各地的经济社会状况差异极大，不宜用一个政策、一个模式替代千千万万个集体组织内部的地权配置需求。修订《农村土地承包法》要扭转第二轮土地承包以来的农地制度强制性变迁思路，为农民以集体民主形式进行最优制度选择提供合法空间。